АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар

Дело № А63-19542/2022

23 ноября 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 ноября 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Драбо Т.Н. и Епифанова В.Е., при ведении протокола помощником судьи Зубко А.Н., с участием в судебном заседании, проводимом с использованием системы веб-конференции, от заявителя – Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране культурного наследия (ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность от 09.01.2023), заинтересованного лица – Публично-правовой компании «Роскадастр» в лице филиала по Ставропольскому краю – ФИО2 (доверенность от 12.02.2023), в отсутствие Министерства культуры Российской Федерации, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Публично-правовой компании «Роскадастр» в лице филиала по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 03.05.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2023 по делу № А63-19542/2022, установил следующее.

Управление Ставропольского края по сохранению и государственной охране культурного наследия (далее – управление) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Федеральному государственному бюджетному учреждению «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Ставропольскому краю в лице филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Ставропольскому краю (далее – кадастровая палата) о признании незаконным отказа, выраженного в уведомлении от 28.09.2022 № ИСХ/018674, об отказе во внесении в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) сведений о границах территории объекта археологического наследия Курганный могильник «Надежденский-7»; возложении на уполномоченное лицо обязанности внести в ЕГРН сведения о границах территории выявленного объекта археологического наследия Курганный могильник «Надежденский-7» координатах характерных точек согласно приложению 1 приказа управления от 01.10.2021 № 994 (в уточненной редакции).

Заявленные требовании основаны на положениях Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ) и мотивированы незаконностью оспариваемого решения, нарушающего права (законные интересы) управления.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство культуры Российской Федерации (далее – министерство).

В связи с реорганизацией суд произвел замену ФГБУ «ФКП Росреестра» на публично-правовую компанию «Роскадастр» в лице филиала по Ставропольскому краю (далее – ППК «Роскадастр»).

Решением от 03.05.2023 заявление управления удовлетворено: признано незаконным решение кадастровой палаты, выраженное в уведомлении от 28.09.2022 № ИСХ/018674, об отказе во внесении в ЕГРН сведений о границах территории объекта археологического наследия Курганный могильник «Надежденский-7»: на ППК «Роскадастр» возложена обязанность внести в ЕГРН сведения о границах территории объекта археологического наследия Курганный могильник «Надежденский-7» на основании ХML-схемы, направленной сопроводительным письмом управления от 13.09.2022 № 06-11/06-10/6995. Суд первой инстанции исходил из того, что обязательность внесения в ЕГРН сведений о границах выявленных объектов культурного наследия обусловлена необходимостью сохранения таких объектов. Отсутствие данных сведений в ЕГРН препятствует обеспечению проведения мероприятий, направленных на сохранение выявленных объектов культурного наследия, что может привести к ухудшению их состояния либо утрате. Указанные ограничения (обременения) права собственности, других вещных прав, а также иных имущественных прав на объекты культурного наследия, включенные в реестр, и на выявленные объекты культурного наследия, подлежат государственной регистрации в ЕГРН (статья 47.1 Закона № 73-ФЗ). Оспариваемое решение противоречит нормам законодательства о государственной регистрации и нарушает права (интересы) управления, которое обязано в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 32 Закона № 218-ФЗ направить в орган регистрации документы (содержащиеся в них сведения), необходимые для внесения сведений в ЕГРН, в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия решений (актов) об отнесении объекта недвижимости к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Так как обеспечение реализации на территории Ставропольского края полномочий в сфере государственного кадастрового учета относится к компетенции филиала ППК «Роскадастр» – требования к министерству не подлежат удовлетворению.

Постановлением апелляционного суда от 15.08.2023 решение от 03.05.2023 оставлено без изменения. Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что нормами законодательства в целях постановки на кадастровый учет границ выявленных объектов культурного наследия и объектов, включенных в реестр объектов культурного наследия, не разграничиваются. Ссылка ППК «Роскадастр» на письмо Росреестра от 07.07.2022 № 13-5664-АБ/22 «О рассмотрении обращений» не принята судом, поскольку указанный документ не может рассматриваться в качестве официального разъяснения законодательства Российской Федерации.

В кассационной жалобе ППК «Роскадастр» просит решение от 03.05.2023 и постановление апелляционного суда от 15.08.2023 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая, что положениями Законов № 73-Ф3 и 218-ФЗ не только разграничиваются понятия и порядок ведения реестра объектов культурного наследия и перечня выявленных объектов культурного наследия, разделяются требования к утверждению границ территорий объектов, включенных в реестр объектов культурного наследия и границ территорий выявленного объекта культурного наследия, но также императивно определяется порядок действий органа регистрации по внесению сведений в ЕГРН и состав вносимых сведений. Законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, определено, что границы территории объектов культурного наследия устанавливаются в отношении объектов культурного наследия, включенных в реестр и являющихся таковыми, а не выявленными. Графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия подготавливается только в отношении объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия. Государственный контроль за сохранностью выявленных объектов культурного наследия осуществляется органами государственной и муниципальной власти. Выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране до принятия решения о включении в реестр либо об отказе во включении в реестр. Отсутствие в ЕГРН сведений о границах территории объекта культурного наследия, ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия. В приказе Министерства культуры Российской Федерации от 01.09.2015 № 2328 «Об утверждении перечня отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию» не указано, что именно нормативные правовые акты, содержащие сведения, указанные в приказе № 2328, не подлежат опубликованию. В приказе указан перечень отдельных сведений, к которым, в том числе относятся описание границ территории объекта археологического наследия с приложением текстового описания местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости (с 01.01.2017 – ЕГРН), не подлежащих официальному опубликованию. Таким образом, официальному опубликованию не подлежат сведения, указанные в приказе № 2328. Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ. Они могут не совпадать с границами существующих земельных участков, в том числе в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет. Объекты археологического наследия не являются объектами недвижимости, в отношении которых осуществляется государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав. Данную позицию подтверждает письмо Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии от 07.07.2022 № 13-5664-АБ/22.

В возражениях управление ссылается на несостоятельность доводов жалобы, а также законность принятых по делу судебных актов, подчеркнув, что при выявлении объектов, которые могут быть в дальнейшем включены в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), сразу после их выявления должны быть установлены и внесены в ЕГРН границы территорий с особым режимом использования в целях сохранения потенциальных объектов культурного наследия.

Участие представителей сторон в судебном заседании обеспечено в порядке статьи 153.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) путем использования системы веб-конференции.

Представитель министерства, заявив ходатайство об участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции, несмотря на предоставленную судом возможность, не подключился, по телефонной связи сообщил суду об отсутствии возражений относительно рассмотрения жалобы в его отсутствие.

В судебном заседании представители спорящих сторон поддержали позиции своих доверителей.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и возражений, выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению, с учетом следующего.

Как видно из материалов дела, приказом управления от 01.10.2021 № 994 выявленный объект археологического наследия Курганный могильник «Надеждинский-7» (далее – выявленный объект археологического наследия) включен в перечень выявленных объектов культурного наследия. Указанным приказом утверждены граница территории выявленного объекта археологического наследия и режим использования земельных участков в границах территории выявленного объекта археологического наследия.

В соответствии с частью 1 статьи 20.2 Закона № 73-ФЗ управлением направлены в филиал кадастровой палаты сопроводительным письмом от 13.09.2022 № 06-11/06-10/6995 документы для внесения в ЕГРН сведений о границах территории выявленного объекта археологического наследия.

По результатам рассмотрения филиалом кадастровой палаты письмом от 28.09.2022 № 018674 управлению отказано во внесении указанных сведений в ЕГРН с указанием, что Законами № 73-ФЗ и 218-ФЗ не предусмотрено направление в орган регистрации документов (содержащихся в них сведений) для внесения в ЕГРН сведений о границах территорий объектов культурного наследия в отношении выявленных объектов культурного наследия.

Считая решение органа регистрации, изложенное в письме от 28.09.2022 № 018674, не соответствующим закону, нарушающим права и законные интересы управления, заявитель оспорил его в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для удовлетворения такого заявления является наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемых акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с таким требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регулируются Законом № 73-ФЗ, который устанавливает особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия, порядок формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия и общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В силу статьи 3 Закона № 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия в соответствии с данным Законом подразделяются на виды: памятники, ансамбли, достопримечательные места и категории историко-культурного значения объектов культурного наследия: объекты культурного наследия федерального значения, объекты культурного наследия регионального значения, объекты культурного наследия местного (муниципального).

Согласно части 1 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков. В границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет (часть 2 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ).

Согласно статье 15 Закона № 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (далее – реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия, который представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра.

Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию (пункт 3 статьи 15 Закона № 73-ФЗ). Реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном данным Законом (статья 16).

Региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 Закона № 73-ФЗ. Региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации указанного заявления работу по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия. По истечении указанного срока, региональный орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении указанного объекта в данный перечень и в срок не более трех рабочих дней со дня принятия решения информирует о принятом решении заявителя с приложением копии такого решения (пункты 3 и 4 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ).

В силу пункта 5 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, в отношении которого в региональный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление о его включении в реестр, является выявленным объектом культурного наследия со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия. Порядок такого включения установлен федеральным законодательством.

Одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель, в том числе, занятых объектами культурного наследия, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Статьями 94 (подпункт 4 пункта 2) и 99 (подпункт 1 пункта 1) Земельного кодекса определено, что земли историко-культурного назначения, на которых расположены объекты археологического наследия, относятся к землям особо-охраняемых территорий.

Особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения археологических полевых и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, в том числе имеющего статус «выявленный», а также обеспечения доступа граждан к нему (часть 5 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ).

Требования к содержанию и использованию выявленного объекта культурного наследия, включающие в себя обеспечение сохранности и неизменности его облика установлены статьей 47.3 Закона № 73-ФЗ.

Обязательность внесения сведений о границах выявленных объектов культурного наследия в ЕГРН обусловлена необходимостью сохранения таких объектов. Отсутствие указанных сведений в ЕГРН препятствует обеспечению проведения мероприятий, направленных на сохранение выявленных объектов культурного наследия, что может привести к ухудшению их состояния, а также утрате. Указанные ограничения (обременения) права собственности, других вещных прав, а также иных имущественных прав как на объекты культурного наследия, включенные в реестр, так и на выявленные объекты культурного наследия, подлежат государственной регистрации в ЕГРН (статья 47.1 Закона № 73-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 20.2 Закона № 73-ФЗ региональный орган охраны объектов культурного наследия в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия решения о включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия, федеральный орган охраны объектов культурного наследия, региональный орган охраны объектов культурного наследия в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр либо об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр направляют указанные документы, а также сведения, содержащие графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, с перечнем координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН, в орган регистрации прав.

Границы территорий указанных выше выявленных объектов культурного наследия установлены в соответствии с порядком, установленным приказом Минкультуры России от 04.06.2015 № 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия» (далее – Порядок).

Пунктом 13 Порядка предусмотрено, что информация об утвержденных границах территории объекта культурного наследия и режиме ее использования земель размещается в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, а также направляется для внесения сведений в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и государственный кадастр недвижимости органом исполнительной власти, принявшим решение об утверждении указанных границ.

Согласно пункту 15.1 Порядка в случае принятия решения об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр в качестве объекта культурного наследия федерального, регионального или местного (муниципального) значения соответствующий орган исполнительной власти принимает решение об исключении такого объекта из реестра выявленных объектов культурного наследия и отмене границ его территории.

Порядок внесения в ЕГРН сведений о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, определен Законом № 218-ФЗ.

По правилам статьи 71 Кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, судебные инстанции пришли к выводу об отсутствии законных оснований для отказа во внесении в ЕГРН сведений о границах территории объекта археологического наследия Курганный могильник «Надежденский-7». Обязательность внесения сведений о границах выявленных объектов культурного наследия в ЕГРН обусловлена необходимостью сохранения таких объектов. Отсутствие необходимых сведений в ЕГРН препятствует обеспечению проведения мероприятий, направленных на сохранение выявленных объектов культурного наследия, что может привести к ухудшению их состояния либо утрате. Оспариваемое решение противоречит нормам законодательства о государственной регистрации, нарушает права (интересы) управления, которое в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 32 Закона № 218-ФЗ обязано направить в орган регистрации документы (содержащиеся в них сведения), необходимые для внесения сведений в ЕГРН, в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия решений (актов) об отнесении объекта недвижимости к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судами первой или апелляционной инстанций (часть 2 статьи 287 Кодекса).

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что обстоятельства спора и представленные доказательства были предметом исследования судов двух инстанций и получили надлежащую оценку. Несогласие подателя жалобы с судебными выводами само по себе не может служить основанием, достаточным для отмены решения и (или) апелляционного постановления. Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 03.05.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2023 по делу № А63-19542/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

Т.Н. Драбо

В.Е. Епифанов