ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

16 июля 2025 года

Дело №А21-16739/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 16 июля 2025 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Петровой Т.Ю.

судей Алексеенко С.Н., Фуркало О.В.

при ведении протокола судебного заседания: ФИО1,

при участии:

от заявителя: ФИО2, доверенность от 18.12.2024.

от заинтересованного лица: не явился, извещен.

от третьего лица: не явился, извещен.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-13548/2025) Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 22.04.2025 по делу № А21-16739/2024, принятое

по заявлению Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области

третье лицо: Министерство финансов Калининградской области

об оспаривании акта и предписания

установил:

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области (далее – Министерство) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительными акта выездной внеплановой проверки Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калининградской области (далее – Управление) от 09.10.2024 № 2409/039-39/133-В/АВП и предписания от 09.10.2024 № 2409/039-39/133-В/ПВП об устранении нарушений.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов по Калининградской области.

Решением суда от 22.04.2025 производство по делу в части заявления Министерства о признании недействительным акта выездной внеплановой проверки прекращено, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Министерство направило апелляционную жалобу, в которой просит решение от 22.04.2025 отменить, заявленные требования удовлетворить.

Податель жалобы считает, что суд первой инстанции неправомерно прекратил производство по делу в части оспаривания акта проверки, не учел взаимосвязь акта и предписания, оценка законности предписания невозможна без оценки законности акта.

По мнению Министерства, у него отсутствует обязанность по созданию защитных сооружений гражданской обороны и полномочия на согласование создания защитных сооружений гражданской обороны, планирование и выделение финансовых средств на создание, реконструирование и содержание защитных сооружений гражданской обороны для учреждений.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление, Министерство финансов Калининградской области, извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Управление на основании распоряжения (решения) от 10.09.2024 № 2409/039- 39/133-В/РВП провело внеплановую выездную проверку Министерства.

В ходе проверки Управлением установлено, что Министерством не выполняются мероприятия (не осуществляются полномочия):

- по созданию защитных сооружений гражданской обороны, а именно: - не созданы в мирное время в соответствии с пунктом 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного Постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 № 1309 «О Порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» (далее - Порядок), пунктом 3 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804 (далее - Положение), защитные сооружения гражданской обороны, являющиеся объектом гражданской обороны для работников государственных бюджетных учреждений здравоохранения Калининградской области «ОКБ», «ЦГКБ», «ГКБСМП», «ДОБ КБ», «Станция переливания крови Калининградской области, «Инфекционная больница Калининградской области», «ГБ № 2», «ГБ № 4», «Региональный центр скорой медицинской помощи и медицины катастроф Калининградской области», «УДХ КО», «Гусевская ЦРБ», «Зеленоградская ЦРБ им. В.М. Худалова», «Черняховская ЦРБ», «Советская ЦГБ», государственного бюджетного учреждения «ОГПСиГО», ГП «Водоканал».

- по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию защитных сооружений гражданской обороны, а именно: не поддерживаются в состоянии постоянной готовности к использованию защитных сооружений гражданской обороны в соответствии с пунктом 9 Порядка защитные сооружения гражданской обороны № 14-Кл/у-40 и № 90-Кл/у-40.

По результатам проверки составлен акт от 09.10.2024 № 2409/039-39/133-В/АВП и вынесено предписание от 09.10.2024 № 2409/039-39/133-В/ПВП об устранении нарушений.

Не согласившись с вынесенным актом и предписанием, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно статье 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167 (пункт 5) следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Таким образом, ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет (пункт 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Акт проверки - это документ, который является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит прямых указаний для осуществления каких-либо действий.

Оспариваемый Министерством акт не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в суд, так как по своему содержанию лишь фиксирует факт выявленных нарушений, не содержит властно-обязывающие предписания в отношении заявителя и сам по себе не влечет наступление для заявителя каких-либо правовых последствий, его исполнение мерами государственного принуждения не обеспечено.

Документов властно-распорядительного характера, обязывающего Министерство устранить выявленные в ходе проверки нарушения, является предписание.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в указанной части.

Доводы апелляционной жалобы в этой части подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права.

На основании статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" органы государственной власти субъектов Российской Федерации: организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны; организуют подготовку населения в области гражданской обороны; создают, реконструируют и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения; планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; обеспечивают и осуществляют своевременное оповещение населения; определяют перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне.

Пунктом 2 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 (далее - Положение о гражданской обороне), установлено, что подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Ведение гражданской обороны заключается в выполнении мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с установленными полномочиями создают и содержат силы, средства, объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планируют и осуществляют мероприятия по гражданской обороне (пункт 3).

В ходе проверки Управление установило, что на территории Калининградской области осуществляют деятельность организации, находящиеся в собственности Калининградской области и отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, для защиты работников которых должны создаваться и поддерживаться в состоянии постоянной готовности к использованию защитные сооружения гражданской обороны.

Однако указанные организации не обеспечены защитными сооружениями гражданской обороны, находящимися в надлежащем состоянии.

Податель жалобы считает, что Министерство как орган государственной власти и как организация не отнесено к категории по гражданской обороне в соответствии с перечнем организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне в Калининградской области, утвержденным в установленном порядке, следовательно, обязанность по созданию защитных сооружений гражданской обороны у него отсутствует.

Также податель жалобы указывает, что указанные в предписании учреждения находятся в ведомственном подчинении Министерства здравоохранения и Министерства развития инфраструктуры Калининградской области.

Данные доводы судом оценены и отклонены.

Согласно пункту 7 Порядка N 1309 создание объектов гражданской обороны в мирное время осуществляется на основании планов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и согласованных с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Согласно пункту 8 Порядка федеральные органы исполнительной власти: по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют общую потребность в объектах гражданской обороны для организаций, находящихся в сфере их ведения; организуют создание объектов гражданской обороны; принимают в пределах своей компетенции нормативные акты по созданию объектов гражданской обороны, доводят их требования до сведения указанных организаций и контролируют их выполнение; осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию; ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

В соответствии с пунктом 3 Положения о гражданской обороне, пунктом 4 Положения об организации и ведении гражданской обороны на территории Калининградской области, утвержденного указом Губернатора Калининградской области от 28.10.2008 № 63, органы государственной власти Калининградской области в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с установленными полномочиями создают и содержат объекты гражданской обороны.

Законом Калининградской области от 21.09.2018 № 208 разграничены полномочия в области гражданской обороны, установленные частью 1 статьи 8 Закона № 28-ФЗ, между Губернатором Калининградской области (часть 1 статьи 2), Законодательным Собранием Калининградской области (часть 2 статьи 2), Правительством Калининградской области (часть 3 статьи 2), исполнительными органами государственной власти Калининградской области (часть 4 статьи 2) и специально уполномоченным органом исполнительной власти Калининградской области (часть 3-1 статьи 2).

Согласно статье 2 Закона № 208-ФЗ к полномочиям специально уполномоченного органа исполнительной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны относятся в том числе организация проведения мероприятий по гражданской обороне на территории Калининградской области; создание, реконструирование и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения населения, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны.

К полномочиям исполнительных органов государственной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны относятся участие в разработке и реализации плана гражданской обороны и защиты населения Калининградской области, разработка положения об организации и ведении гражданской обороны на территории Калининградской области; участие в организации мероприятий по гражданской обороне на территории Калининградской области; в пределах своих полномочий создание и поддержание в состоянии готовности сил и средств гражданской обороны; участие в создании, реконструировании и поддержании в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения населения, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны.

Согласно пункту 3.1 Постановления Правительства Калининградской области от 01.02.2017 № 26 "О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области, внесении изменений в постановление Правительства Калининградской области от 24 июня 2016 года N 325 и признании утратившими силу отдельных постановлений (пунктов постановлений) Правительства Калининградской области" Министерство является специально уполномоченным органом исполнительной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны, в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, на один исполнительный орган Калининградской области – Министерство - разграничена совокупность полномочий в соответствии с частями 3-1, 4 статьи 2 Закона Калининградской области от 21.09.2018 № 208 «О разграничение полномочий органов государственной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны».

В силу подпункта 64.1 пункта 11 Положения о Министерстве Министерство осуществляет полномочия специально уполномоченного органа исполнительной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны в соответствии с пунктом 3-1 статьи 2 Закона Калининградской области N 208, а также обеспечивает исполнение мероприятий по гражданской обороне в соответствии с законодательством Российской Федерации и Калининградской области.

Пунктом 9 Порядка № 1309 также установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях определяют общую потребность в объектах гражданской обороны; в мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию; осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию; ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Учитывая вышеизложенное, суд первой обоснованно отклонил довод Министерства об отсутствии у него обязанности по созданию и поддержанию в постоянной готовности защитных сооружений гражданской обороны.

Указанные в апелляционной жалобе доводы не освобождают специально уполномоченный орган исполнительной власти Калининградской области в сфере гражданской обороны от исполнения полномочий по созданию и поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию защитных сооружений гражданской обороны на территории Калининградской области.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, государственное предприятие Калининградской области «Водоканал» и государственное бюджетное учреждение Калининградской области «Отряд государственной противопожарной службы и обеспечения мероприятий гражданской обороны» находятся в ведомственном подчинении у Министерства. Указанные организации отнесены к категориям по гражданской обороне. Вместе с тем, ГП «Водоканал» и ГБУ «ОГПС и ГО» не обеспечены защитными сооружениями гражданской обороны в надлежащем состоянии.

Министерство указывает, что оно участвует в создании и поддержании в готовности защитного сооружения гражданской обороны № 90-Кл/у-40.

Так, был сформирован перечень защитных сооружений гражданской обороны, планируемых к передаче из федеральной в областную и муниципальную собственность. Передача прав собственности закончена и зарегистрирована 09.03.2023 с передачей защитного сооружения гражданской обороны № 90-Кл/у-40 в оперативное управление ГБУ «ОГПС и ГО».

В последующем ГБУ «ОГПС и ГО» спланированы, а Министерством выделены финансовые средства на проведение технического обследования строительных конструкций защитного сооружения гражданской обороны на основании соглашения о предоставлении из областного бюджета государственному бюджетному учреждению Калининградской области субсидии на иные цели от 26.03.2024 № 75. ГБУ «ОГПС и ГО» в бюджет 2025 года спланированы финансовые средства на проведение реконструкции защитного сооружения.

Между тем, указанные обстоятельства не подтверждают выполнение Министерством возложенных на него полномочий в полном объеме ввиду отсутствия конкретного результата реализации полномочий – защитного сооружения гражданской обороны, находящегося в состоянии готовности к использованию работниками ГБУ «ОГПС и ГО».

В случае неясности или невозможности выполнения предписания в установленный срок Министерство имело возможность обратиться в Управление с заявлением о разъяснении способа исполнения предписания.

Представленный в материалы дела план приведения в нормативное состояние (готовность) защитных сооружений гражданской оборон составлен после вынесения оспариваемого предписания.

Таким образом, проанализировав представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к правильным выводам о законности и обоснованности оспариваемого предписания Управления, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявления в этой части.

Доводы Министерства получили надлежащую правовую оценку суда первой инстанции и не опровергают законность и обоснованность принятого им судебного акта.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 22 апреля 2025 года по делу № А21-16739/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Ю. Петрова

Судьи

С.Н. Алексеенко

О.В. Фуркало