АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190121
http://fasszo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
26 февраля 2025 года
Дело №
А05-2555/2024
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Журавлевой О.Р., Родина Ю.А.,
рассмотрев 26.02.2025 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Контрольно-счетной комиссии Котласского муниципального округа Архангельской области и Управления по социальной политике Администрации Котласского муниципального округа Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 11.06.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2024 по делу № А05-2555/2024,
установил:
муниципальное бюджетное учреждение дополнительного образования «Шипицынская Детская Школа Искусств № 26», адрес: 165320, Архангельская область, Котласский район, рабочий <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-счетной комиссии Котласского муниципального округа Архангельской области, адрес: 165320, Архангельская область, Котласский район, рабочий <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Комиссия), о признании недействительными пунктов 16, 19, 30 представления от 27.12.2023 № 02 и предписания от 15.02.2024 № 02 .
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление по социальной политике администрации Котласского муниципального округа Архангельской области, адрес: 165320, Архангельская область, муниципальный округ Котласский, рабочий <...> здание 53, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Управление).
Решением суда от 11.06.2024, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 16.10.2024, заявление удовлетворено частично: признаны недействительными представление от 27.12.2023 № 02 в части пунктов 16 и 30 и предписание от 15.02.2024 № 02 в части пунктов 1 и 3. На ответчика возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В удовлетворении остальной части требований отказано.
Комиссия и Управление обжаловали принятые по делу судебные акты в кассационном порядке, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела.
Так Управление просит отменить обжалуемые судебные акты в части отказа в удовлетворении требований заявителя и принять в этой части новое решение.
Управление утверждает, что Учреждение назначило контрактного управляющего в сфере закупок в лице главного бухгалтера ФИО1, а Комиссия, рассмотрев нарушения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), будучи органом внешнего финансового контроля, превысила свои полномочия.
Комиссия просит отменить обжалуемые судебные акты и направить дело на новое рассмотрение, указывая в своей жалобе, что Учреждение незаконно внесло в табель учета рабочего времени фактически неотработанные его руководителем дни участия в качестве депутата в заседаниях Собрания депутатов Котласского муниципального округа. Кроме того, по мнению Комиссии, суды необоснованно признали ФИО2 надлежащим исполнителем услуг по настойке фортепиано в отсутствие у него необходимой для этого квалификации, а затраченные на оплату его услуг денежные средства – эффективным расходованием бюджетных средств.
Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте слушания дела, своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела и установлено судами, по результатам проведенной Комиссией проверки использования Учреждением средств бюджета Котласского муниципального района, выделенных в 2022 году в рамках реализации мероприятий муниципальной программы «Развитие культуры и туризма на территории Котласского муниципального района Архангельской области» на обеспечение финансово-хозяйственной деятельности, в том числе с проведением аудита в сфере закупок товаров и услуг в соответствии с Законом № 44-ФЗ за 2022 год, составлен акт от 30.11.2023, в котором отражены допущенные Учреждением нарушения.
В частности, в ходе проверки выявлено, что в связи с исполнением директором Учреждения 21 октября 2022 года, 03 и 25 ноября 2022 года, 02 и 09 декабря 2022 года полномочий выборного лица (депутата) ему ввиду незаконного внесения в табель учета рабочего времени фактически не отработанных дней (табель учета рабочего времени является одним из оснований для начисления заработной платы работнику) в нарушение требований статьи 91 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) были выплачены денежные средства, направленные в рамках выполнения муниципального задания на заработную плату директора Учреждения, что явилось нецелевым использованием бюджетных средств в сумме 11 217 руб. 96 коп. (пункт 16 представления).
Кроме того, Комиссией при аудите в сфере закупок товаров и услуг в соответствии с Законом № 44-ФЗ за 2022 год установлено, что в нарушение пунктов 2 и 4 статьи 38 Закона № 44-ФЗ в Учреждении в 2022 году не назначался контрактный управляющий (пункт 19 представления).
Также выявлено, что в нарушение требований Закона № 44-ФЗ и статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон № 402-ФЗ) Учреждению были оказаны услуги по настройке и ремонту клавишных инструментов по договору гражданско-правового характера от 07.11.2022 № 4, заключенному с ФИО2, в отсутствие документов, подтверждающих возможность осуществления исполнителем этих услуг, что привело к неправомерному расходованию бюджетных средств в сумме 20 452 руб. 93 коп. (пункт 30 представления).
В связи с выявленными нарушениями Учреждению внесено представление от 27.12.2023 № 02 (далее – представление), в котором указывалось на необходимость рассмотрения Учреждением вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях; принятии им исчерпывающих мер по возврату необоснованного, незаконного и нецелевого расходования средств в бюджет Котласского муниципального округа Архангельской области, а также по пресечению и предупреждению в дальнейшем установленных в ходе контрольного мероприятия нарушений и по устранению причин и условий выявленных нарушений.
В связи с неисполнением Учреждением пунктов 16, 19, 30 представления Комиссией вынесено предписание от 15.02.2024 № 02 (далее – предписание) об устранении выявленного нарушения путем возмещения средств, направленных не по целевому назначению, в бюджет в сумме 11 217 руб. 96 руб. (пункт 1 резолютивной части); предоставить документы, подтверждающие назначение контрактного управляющего (пункт 2); устранить выявленное нарушение путем возмещения неправомерно израсходованных средств в бюджет Котласского муниципального округа Архангельской области в размере 20 452 руб. 93 коп. (пункт 3).
Не согласившись с вынесенными представлением от 27.12.2023 № 02 в части пунктов 16, 19, 30 и предписанием от 15.02.2024 № 02, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
По результатам исследования материалов дела и доводов сторон по правилам статьи 71 АПК РФ, суды удовлетворили заявление в части признания недействительными пунктов 16 и 30 представления и пунктов 1 и 3 предписания.
Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, не находит оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.
По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет полномочия, в число которых входит организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (пункт 11 части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ).
В силу пункта 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).
Как следует из положений пункта 2 статьи 157 БК РФ, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.
В соответствии с пунктом 1 статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета (абзац 2).
Таким образом, вопреки доводам Управления, проверка законности и эффективности использования бюджетных средств муниципального образования, направленных на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) в 2022 году, произведена Комиссией в пределах предоставленных ей полномочий по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, включающее в себя и контроль за соблюдением условий оплаты бюджетными средствами исполнения государственных (муниципальных) контрактов.
Как установили суды, субсидия на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) предоставлялась Учреждению в 2022 году в рамках муниципального задания на основании соглашения от 30.12.2021 №1 о порядке и условиях предоставления субсидии, заключенного между Отделом по культуре и туризму администрации Котласского муниципального района Архангельской области и Учреждением.
В соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 28 БК РФ).
Согласно статье 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
В рассматриваемом случае согласно пункту 16 представления и пункту 1 предписания вывод Комиссии о нецелевом использовании Учреждением 11 217 руб. 96 коп. бюджетных средств основывался на нарушении статьи 91 ТК РФ и связывался с нецелевой выплатой директору Учреждения заработной платы за счет средств субсидии на выполнение муниципального задания при фактическом неисполнении им в отдельные дни трудовых обязанностей, обеспечивающих выполнение государственного (муниципального) задания, ввиду выполнения им в эти дни депутатских полномочий в период проведения сессий (комиссий, рабочих групп) Собрания депутатов Котласского муниципального округа Архангельской области.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления регламентированы Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ).
Согласно абзацу 20 части 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ депутат - это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.
В соответствии с абзацем 2 пункта 5 статьи 40 данного Закона депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.
При этом депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц (абзац 4 пункта 5 статьи 40).
В данном случае, как установили суды, в период с октября по декабрь 2022 года в отношении ФИО3 указанный ежемесячный совокупный предел продолжительности осуществления депутатских полномочий не нарушался, в табелях учета рабочего времени по основному месту работы отражались фактические затраты рабочего времени из расчета 7,2 рабочих часа за каждый отработанный день. Отсутствие ФИО3 на рабочем месте в связи с исполнением ею депутатских полномочий по согласованию с отделом по культуре и туризму администрации Котласского муниципального района Архангельской области (правопредшественник Управления) не превышало 2-2,5 часа в период проведения сессий (комиссий, рабочих групп) Собрания депутатов Котласского муниципального округа Архангельской области и компенсировалось работой (до начала сессий и после за пределами режима рабочего времени), поскольку согласно трудовому договору директору Учреждения установлен ненормированный рабочий день.
Таким образом, собранные по делу доказательства в их совокупности свидетельствовали о том, что ФИО3 фактически осуществляла трудовую деятельность в качестве директора Учреждения в указанные в табеле учета рабочего времени дни.
Учитывая, что нецелевой характер использования бюджетных средств в данной части Комиссией не доказан, суды обоснованно признали недействительным пункт 16 представления и пункт 1 предписания.
В пункте 30 представления и пункте 3 предписания Комиссия указала, что Учреждение в нарушение Закона № 44-ФЗ, статьи 9 Закона № 402-ФЗ заключило договор от 07.11.2022 № 4 по оказанию услуг по настройке и ремонту клавишных инструментов с ФИО2 в отсутствие у последнего документов, подтверждающих возможность квалифицированного осуществления таких услуг, что привело к неправомерному расходованию бюджетных средств в размере 20 452 руб. 93 коп.
Между тем судами установлено, что фактическое исполнение договора по указанной цене подтверждено актом приемки выполненных работ от 07.11.2022 № 4, подписанным обеими сторонами. ФИО2 имеет выданный Ленинградским государственным институтом культуры им. Н.К. Крупской диплом Д-1 № 137217 по специальности культпросветработник, руководитель самодеятельного оркестрового коллектива. Комиссией не опровергнуто, что ФИО2 обладает специальными знаниями и умениями для оказания услуг по рабочей специальности регулировщика (настройщика) фортепиано и роялей, указанной в ЕТКС, к которой не предъявляются требования о специальном образовании.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств должен обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
При этом в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Поскольку по данному эпизоду Комиссией не представлено доказательств того, что услуги по договору от 07.11.2022 № 4 не оказывались либо исполнены ненадлежащим образом, равно как и доказательств завышения цены договора (ее несоответствия рыночным ценам), суды правомерно признали пункт 30 представления и пункт 3 предписания недействительными.
Отказывая Учреждению в удовлетворении заявления в части признания недействительными пункта 19 представления и пункта 2 предписания, суды исходили из правомерного вывода Комиссии о том, что Учреждение в нарушение требований пунктов 2 и 4 статьи 38 Закона № 44-ФЗ не назначило в 2022 году контрактного управляющего.
Согласно пункту 2 статьи 38 Закона № 44-ФЗ в случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает сто миллионов рублей и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта.
Доводы заявителя и Управления о привлечении Учреждением к осуществлению полномочий контрактного управляющего главного бухгалтера не свидетельствуют о выполнении указанных требований Закона № 44-ФЗ, поскольку, как установили суды, заявителем не представлен приказ (распоряжение) о назначении контрактного управляющего, а в должностной инструкции главного бухгалтера приведены не все обязанности контрактного управляющего, определенные частью 4 статьи 38 названного Закона.
На основании изложенного суд округа констатирует, что приводимые в рассматриваемых кассационных жалобах доводы не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судами при рассмотрении дела и имели бы значение для вынесения судебных актов по существу, влияли на их обоснованность и законность, либо опровергали выводы судов.
Направленность доводов кассационных жалоб на оценку доказательств и установление иных фактических обстоятельств не может быть признана допустимой на стадии кассационного обжалования судебных актов в силу статьи 286, части 2 статьи 287 АПК РФ и пункта 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», поскольку исследование доказательственной стороны спора к компетенции суда округа не относится.
Учитывая, что дело рассмотрено судебными инстанциями полно и всесторонне при правильном применении норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационных жалоб Управления и Комиссии.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда Архангельской области от 11.06.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2024 по делу № А05-2555/2024 оставить без изменения, а кассационные жалобы Контрольно-счетной комиссии Котласского муниципального округа Архангельской области и Управления по социальной политике Администрации Котласского муниципального округа Архангельской области – без удовлетворения.
Председательствующий
Л.И. Корабухина
Судьи
О.Р. Журавлева
Ю.А. Родин