Статья 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся:
1) разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации;
2) создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов Российской Федерации, осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов Российской Федерации;
3) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;
5) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;
6) финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в пункте 3 настоящей части;
7) организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;
8) организация предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;
8.1) организация предоставления дополнительного образования взрослых по дополнительным образовательным программам спортивной подготовки в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;
9) организация предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;
10) организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов Российской Федерации учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ;
11) обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на уровне субъектов Российской Федерации;
12) организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации;
12.1) создание условий для организации проведения независимой оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность;
13) осуществление иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий в сфере образования.
1.1. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, осуществляют согласование назначения должностных лиц исполнительно-распорядительных органов (местных администраций) муниципальных районов, муниципальных и городских округов (заместителей глав местных администраций, руководителей структурных подразделений местных администраций или отраслевых органов местных администраций), осуществляющих муниципальное управление в сфере образования.
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение деятельности групп продленного дня, мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, предоставление государственной поддержки дополнительного образования детей, в том числе финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях и частных образовательных организациях, реализующих дополнительные общеобразовательные программы для детей, предоставление государственной поддержки дополнительного образования взрослых по дополнительным образовательным программам спортивной подготовки, в том числе финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования взрослых по дополнительным образовательным программам спортивной подготовки, реализуемым в муниципальных образовательных организациях, предоставление государственной поддержки профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих в пределах имеющей государственную аккредитацию образовательной программы среднего общего образования, реализуемой в муниципальных образовательных организациях, организацию предоставления профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих в пределах имеющих государственную аккредитацию образовательной программы среднего общего образования, образовательных программ среднего профессионального образования, реализуемых в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации.
3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов Российской Федерации, а также осуществлять финансовое обеспечение получения высшего образования в федеральных государственных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования, и реализации программ развития этих организаций, участвовать в формировании учебной, производственной, социальной инфраструктуры этих организаций.
4. В федеральной территории "Сириус" полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, предусмотренные частями 1 - 3 настоящей статьи, осуществляются органами публичной власти федеральной территории "Сириус".
Комментарий к ст. 8 Закона об Образовании в РФ
1. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования являются предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ в силу п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции. Перечень таких полномочий также содержится в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
В соответствии с Федеральным законом от 02.07.2021 N 351-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в федеральной территории "Сириус" полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования осуществляются органами публичной власти федеральной территории "Сириус".
К компетенции органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования комментируемая статья относит тринадцать полномочий, однако их перечень не является закрытым:
1) прежде всего, это разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов РФ.
Так, в частности, в Постановлении Правительства Тверской области от 29.12.2018 N 402-пп "О государственной программе Тверской области "Развитие образования Тверской области" на 2019 - 2024 годы" указано, что на региональное развитие образования оказывают влияние такие факторы, как:
- наличие особенностей географического и демографического характера в регионе;
- рост потребности населения в дошкольных образовательных услугах;
- увеличение количества детей со сложными дефектами;
- невысокая степень социализации детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др.;
2) вторым полномочием является создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов РФ, а также осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов РФ.
В соответствии с Письмом Минобрнауки от 04.05.2016 N АК-950/02 при принятии решений по оптимальному размещению на территории субъектов РФ объектов социальной сферы необходимо учитывать следующие рекомендации:
- при установлении требований к размещению объектов социальной сферы установить не менее одной дневной общеобразовательной школы на 892 человека в городской местности, в сельской местности - на 201 человека;
- для реализации общеобразовательных программ дошкольного образования установить не менее одной дошкольной образовательной организации на 174 воспитанника в городской местности, в сельской местности - на 62 воспитанника;
- потребность в организациях дополнительного образования детей определяется исходя из необходимости обеспечения охвата детей в возрасте от 5 до 18 лет дополнительными образовательными программами на уровне 70 - 75%;
- потребность в профессиональных образовательных организациях определяется исходя из необходимости обеспечения программами среднего профессионального образования населения в возрасте 15 - 19 лет, имеющих основное общее и среднее общее образование на уровне 50% от их общего количества, и т.д.;
3) субъекты РФ обеспечивают государственные гарантии реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных образовательных организациях разного вида и уровня. Для этого местным бюджетам предоставляются субвенции в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ на основании методических рекомендаций, направленных Письмом Минобразования и Минфина от 18.09.2003, 07.10.2003 N 20-51-2839/20-01, 10-02-08.
При расчете субвенций используются данные Госкомстата и органов управления образованием, сверенные в установленном органами исполнительной власти субъектов РФ порядке с органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
Методика и расчеты субвенций, в том числе обоснования (расчеты) нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося по муниципальным образованиям, вносятся в представительные (законодательные) органы субъектов РФ в составе материалов к проекту закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
За счет средств субвенций местным бюджетам для финансового обеспечения расходов местных бюджетов на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях финансируются все виды общеобразовательных учреждений, реализующих государственный стандарт начального, основного, среднего (полного) общего образования:
- общеобразовательные школы;
- школы-интернаты, в том числе для детей с недостатками развития;
- вечерние (сменные) школы и др.;
4) к следующей группе взаимосвязанных полномочий следует отнести организацию предоставления в государственных образовательных организациях субъектов РФ общего образования, среднего профессионального образования, дополнительного образования детей, дополнительного профессионального образования, включая создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей, а также организацию предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации;
5) финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных образовательных организациях осуществляется субъектами РФ посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат. Так, например, Письмом Минобрнауки от 24.04.2013 N ДЛ-101/08 "О размере платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми" установлено, что указанные полномочия в отношении частных образовательных организаций позволяют полностью компенсировать затраты семей, имеющих детей, на получение дошкольного образования в этих образовательных организациях в пределах ФГОС;
6) организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов РФ учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, допущенных к использованию, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ.
Как следует из Письма Минобрнауки от 07.04.2014 N 08-455 "О закупке учебников и учебных пособий", средства, необходимые на приобретение учебников и учебных пособий, включаются органами государственной власти субъектов РФ в субвенции местным бюджетам. Федеральным законом не предусматривается возможность уменьшения размера предоставляемой субвенции местным бюджетам на указанные цели при непосредственной передаче закупленных учебников и учебных пособий. Следовательно, закупка учебников и учебных пособий для обеспечения муниципальных образовательных организаций осуществляется на муниципальном уровне;
7) обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на уровне субъектов РФ осуществляется в соответствии с положениями ст. 97 комментируемого Закона и нормативными актами, принимаемыми на уровне субъектов РФ.
Так, согласно Постановлению Администрации Тверской области от 10.04.2007 N 109-па "О реализации комплексного проекта модернизации образования Тверской области" объектами мониторинга являются:
- образовательные учреждения (как самостоятельные единицы наблюдения);
- совокупность муниципальных образовательных систем;
- инфраструктура сети;
- внешние по отношению к системе образования объекты, а именно потребители данного уровня образования, формирующие свои образовательные запросы, и работодатели региона, аккумулирующие кадровые потребности меняющегося рынка труда.
Результаты мониторинга и его инструментарий должны применяться:
- для определения степени и темпов продвижения региональной системы (как совокупности муниципальных образовательных систем) образования в реализации стратегических приоритетов развития (доступности образовательных программ и их соответствия перспективам экономики региона);
- для определения уровня достижения плановых значений (показателей) и корректировки плана реализации;
- для сравнения состояния и темпов развития региональной системы с аналогичными показателями в других субъектах РФ;
- для организации информационного обеспечения населения региона о темпах и направлениях развития региональной системы образования;
8) последнее полномочие по созданию условий для организации проведения независимой оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность, является достаточно новым. Согласно ст. 95.2 комментируемого Закона независимая оценка проводится в целях предоставления участникам отношений в сфере образования информации об уровне организации работы по реализации образовательных программ на основе общедоступной информации (подробнее см. комментарий к ст. 95.2).
Представленный перечень предполагается открытым: в других статьях комментируемого Закона могут быть установлены иные полномочия субъектов РФ в сфере образования.
Также органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, ведут согласование назначения должностных лиц исполнительно-распорядительных органов (местных администраций) муниципальных районов, муниципальных и городских округов (заместителей глав местных администраций, руководителей структурных подразделений местных администраций или отраслевых органов местных администраций), осуществляющих муниципальное управление в сфере образования (ч. 1.1 комментируемой статьи) (см. Федеральный закон от 24.04.2020 N 147-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам контроля за эффективностью и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий").
2. В ч. 2 комментируемой статьи установлены дополнительные права органов государственной власти субъектов РФ.
Во-первых, они имеют право осуществлять дополнительное финансовое обеспечение деятельности групп продленного дня (ГПД), мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам. Совместным Приказом Минздрава и Минобрнауки от 11.03.2012 N 213н/178 утверждены Методические рекомендации по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
Вместе с тем надо учитывать, что право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся не является обязанностью, следовательно, финансирование организации питания учащихся, как и выплата зарплаты работникам столовой, должно осуществляться не за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг, а за счет иных средств, полученных от платных услуг, в противном случае речь может идти о нецелевом использовании средств (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 06.02.2018 N Ф02-7426/2017 по делу N А58-1435/2017).
Письмом Минпросвещения от 08.08.2022 N 03-1142 "О направлении методических рекомендаций" доведены Методические рекомендации по нормативно-правовому регулированию предоставления услуги по присмотру и уходу за детьми в группах продленного дня в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам - образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования. Согласно им органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, разрабатывают нормативные акты, регулирующие предоставление услуги по присмотру и уходу за детьми в ГПД в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях.
Нормативные акты о регулировании предоставления услуги по присмотру и уходу за детьми в ГПД в общеобразовательных организациях могут содержать в том числе:
- перечень услуг по присмотру и уходу за детьми в ГПД;
- методику расчета стоимости услуг по присмотру и уходу за детьми в ГПД (в случае, если данные услуги не могут быть оказаны бесплатно);
- перечень льготных категорий родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;
- порядок снижения размера родительской платы для отдельных категорий родителей (законных представителей);
- модель договора между общеобразовательной организацией и родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся о предоставлении услуг по присмотру и уходу за детьми в ГПД.
Во-вторых, органы государственной власти субъектов РФ имеют право предоставлять государственную поддержку дополнительного образования детей, в том числе осуществлять финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях и частных образовательных организациях, реализующих дополнительные общеобразовательные программы для детей, а также государственную поддержку профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих в пределах имеющей государственную аккредитацию образовательной программы среднего общего образования, реализуемой в муниципальных образовательных организациях, организацию предоставления профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих в пределах имеющих государственную аккредитацию образовательной программы среднего общего образования, образовательных программ среднего профессионального образования, реализуемых в государственных образовательных организациях субъектов РФ.
Так, например, в соответствии с Письмом Минкультуры от 24.01.2018 N 217-06-02 одной из задач плана мероприятий ("дорожной карты") по перспективному развитию детских школ искусств по видам искусств (ДШИ) на 2018 - 2022 годы является формирование новых принципов финансового обеспечения деятельности ДШИ, в том числе посредством выделения средств со стороны субъектов РФ муниципальным ДШИ на реализацию предпрофессиональных программ в области искусств.
В Методических рекомендациях о порядке определения нормативных затрат при формировании субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дополнительного образования детей (утв. Минобрнауки 01.07.2014 N ВК-103/09вн) разъясняется, что согласно финансовой системе Российской Федерации необходимо финансировать дефициты местных бюджетов из регионального бюджета. В связи с этим в субъектах РФ должна быть выстроена двухуровневая система финансового обеспечения реализации дополнительных общеобразовательных программ в государственных и муниципальных образовательных организациях.
В рамках указанной системы на уровне субъекта для реализации его полномочий, не связанных с функцией учредительства, предлагается использовать указанный порядок определения финансового (регионального) норматива затрат на реализацию дополнительной общеобразовательной программы в образовательных организациях (разд. II Методических рекомендаций):
- при определении размеров субвенций из бюджета субъекта местным бюджетам на обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях. Указанный порядок предлагается использовать наряду с порядком определения нормативных затрат на реализацию основных общеобразовательных программ, при этом учитывая структуру услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных организациях;
- при определении необходимого финансового обеспечения программ государственной поддержки дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (кроме общеобразовательных);
- при расчете дотаций местным бюджетам в части реализации дополнительных общеобразовательных программ.
В-третьих, субъекты РФ имеют право обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов РФ, а также осуществлять финансовое обеспечение получения высшего образования в федеральных государственных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования, и реализации программ развития этих организаций, участвовать в формировании учебной, производственной, социальной инфраструктуры этих организаций.
Указанное правомочие аналогично предусмотренному в отношении федеральных и муниципальных властей:
- согласно п. 2 ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона федеральные органы власти в сфере образования осуществляют организацию предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение высшего образования бесплатно на конкурсной основе;
- согласно ч. 4 ст. 9 комментируемого Закона органы местного самоуправления городских округов вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.
Однако если органы федеральной власти обязаны осуществлять соответствующее полномочие, то органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в отношении региональных и муниципальных образовательных организаций имеют на это право.