Статья 105. Формы и направления международного сотрудничества в сфере образования

1. Несмотря на различные периоды в истории российской системы образования, она всегда вызывала интерес и была востребована на международном рынке образовательных услуг. Присоединение России в к Болонскому соглашению <100> в 2003 г. придало новый импульс европейскому международному сотрудничеству. Представляется, однако, что и данная статья, и гл. 14 в целом не содержат достаточной конкретики по организации и развитию международного сотрудничества, не регламентируя, в частности, таких значимых вопросов, как порядок и условия командирования преподавателей и студентов за рубеж в рамках академического обмена или на договорных условиях, правовое положение иностранных студентов в российских вузах, особенности организации образовательного процесса с участием иностранных специалистов, договоры о сотрудничестве, на обучение иностранных студентов, совместное проведение научных исследований; гарантии прав и законных интересов российских студентов, выезжающих на обучение за рубеж, и т.п.

--------------------------------

<100> Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонская декларация) 1999 г.

В комментируемой статье законодатель определяет цели международного сотрудничества в сфере образования, его основные направления и формы, в которых такое международное сотрудничество может реализоваться.

Целями международного сотрудничества являются:

1) расширение возможностей граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства для получения доступа к образованию;

2) координация взаимодействия РФ с иностранными государствами и международными организациями по развитию образования;

3) совершенствование международных и внутригосударственных механизмов развития образования.

При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 72 Конституции общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому конкретные формы и направления международного сотрудничества во многом зависят от учредителя образовательного учреждения и от местонахождения образовательной организации.

Расширение возможностей доступа к образованию распространяется как на российских граждан, так и на иностранцев и на лиц без гражданства. Это условие закреплено в ч. 3 ст. 62 Конституции.

Определение правового статуса неграждан РФ можно найти в п. 1 ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

В соответствии с ч. 3 ст. 78 комментируемого Закона Правительство определило, что ежегодная квота на образование в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе соотечественников, проживающих за рубежом, получаемое в образовательных организациях по образовательным программам среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительного профессионального образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, не превышает 15 тыс. человек <101>.

--------------------------------

<101> Постановление Правительства от 08.10.2013 N 891 "Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации".

Основными международными организациями, способствующими развитию образования, являются Организация Объединенных Наций (ООН), а также ее специализированные учреждения - Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Международная организация труда (МОТ). 25.06.1993 был подписан Меморандум о взаимодействии Российской Федерации и ЮНЕСКО в области образования, точных и естественных наук, культуры, социальных и гуманитарных наук, коммуникации, информации и информатики, ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, управления и функционирования ЮНЕСКО, а также о Бюро ЮНЕСКО в Москве.

Принципы регулирования труда, которые применимы и к сфере образования, закреплены в так называемой Филадельфийской декларации: труд не является товаром; свобода слова и свобода объединения являются необходимым условием постоянного прогресса; нищета в любом месте является угрозой для общего благосостояния; все люди, независимо от расы, веры или пола, имеют право на осуществление своего материального состояния и духовного развития в условиях свободы и достоинства, экономической устойчивости и равных возможностей <102>.

--------------------------------

<102> Декларация Международной организации труда "О целях и задачах Международной организации труда" 1944 г.; Устав Международной организация труда и Регламент Международной конференции труда 1919 г., ред. 1972 г.

В ст. 1 Устава Совета Европы цель его деятельности определена как достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу. Эта цель будет достигаться усилиями органов Совета Европы, в частности, посредством заключения соглашений и проведения совместных действий в социальной, культурной, научной, правовой и других областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод <103>.

--------------------------------

<103> Устав Совета Европы ETS N 001 от 5 мая 1949 г.

2. В ч. 2 комментируемой статьи обозначены основные направления международного сотрудничества в сфере образования через установление обязанности Российской Федерации содействовать развитию сотрудничества по этим направлением:

- сотрудничество российских и иностранных образовательных организаций;

- международная академическая мобильность обучающихся, педагогических, научных и иных работников системы образования;

- привлечение иностранных граждан к обучению в российских организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

- обеспечение взаимного признания образования и (или) квалификации;

- участие в соответствии с международными договорами Российской Федерации в деятельности различных международных организаций в сфере образования.

Став участником Болонского процесса, Россия взяла на себя обязательство следовать приоритетам развития "зоны европейского высшего образования". Следствием этого стали структурные и содержательные изменения в российской системе высшего образования, переход к двухуровневому обучению - бакалавриат (3 - 4 года обучения), магистратура (1 - 2 года обучения), новые ФГОС, кардинальное обновление законодательства об образовании и др.

Международное сотрудничество в сфере образования посредством заключения договоров по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами осуществляется научными фондами, различными научными и образовательными организациями.

Правовую основу международного сотрудничества в сфере образования составляют:

- Конституция (ст. 15 и др.);

- международные договоры РФ;

- акты законодательства РФ.

Блок международных договоров представлен, прежде всего, многосторонними и многочисленными двусторонними договорами и соглашениями о сотрудничестве в сфере образования (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Монголии о культурном и научном сотрудничестве 1995 г., Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых 1997 г., Соглашение государств - участников Содружества Независимых Государств о взаимном признании документов о высшем / высшем профессиональном образовании 2013 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Словении о сотрудничестве в области культуры, науки и образования 1995 г., Соглашение между Министерством образования и науки РФ и Министерством образования Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области образования 2006 г., Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Сербии о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании и ученых степенях 2013 г. и др.).

Таким образом, Российская Федерация стремится к активному участию в международном сотрудничестве в области образования. По мнению А.Н. Козырина, "нормативно-правовое регулирование отношений в сфере образования в Российской Федерации развивается в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами и практикой (имеются в виду прежде всего нормы, составляющие понятие международного образовательного права)... Российская Федерация последовательно держит курс на участие в интеграционных процессах, которые предусматривают осуществление как совместной образовательной политики, так и совместного нормативно-правового регулирования отношений в области образования" <104>.

--------------------------------

<104> См. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" / под ред. А.Н. Козырина. М., 2015.

Проблематика международного сотрудничества в сфере образования отражена в целом ряде документов правового характера и нормативных правовых актах. Можно, в частности, назвать следующие:

- Концепция государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом (утверждена Президентом 3 ноября 2015 г.);

- Концепция "Русская школа за рубежом" (утверждена Президентом 4 ноября 2015 г.);

- Концепция продвижения российского образования на базе представительств Россотрудничества за рубежом (утверждена МИД 27 марта 2014 г.);

- Паспорт приоритетного проекта "Развитие экспортного потенциала российской системы образования" (утв. президиумом Совета при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 30.05.2017 N 6).

Систему нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих различные аспекты международного сотрудничества, образуют:

1) такие федеральные законы, как Федеральный закон от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", Федеральный закон от 04.01.1999 N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", вышеупомянутый Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" и т.д.);

2) ряд подзаконных актов (цитируемое Постановление Правительства от 08.10.2013 N 891 "Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", и другие акты, которые будут рассмотрены далее в комментариях к ст. ст. 106 и 107.

Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ осуществляют взаимодействие в сфере образования с международными организациями, иностранными государственными органами, а также иностранными неправительственными организациями в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством РФ (ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ" и др.). Координацию такого сотрудничества осуществляют МИД и Россотрудничество.

3. В ч. 3 комментируемой статьи определены формы и направления сотрудничества организаций, входящих в систему образования. Им предоставлено право заключения договоров по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основными направлениями, согласно закону, могут быть:

- разработка и реализация образовательных программ и научных программ в сфере образования совместно с международными или иностранными организациями;

- направление обучающихся, педагогических и научных работников российских организаций в иностранные образовательные организации;

- проведение совместных научных исследований, осуществление фундаментальных и прикладных научных исследований в сфере образования;

- совместное осуществление инновационной деятельности;

- участие в сетевой форме реализации образовательных программ <105>. По данному вопросу см. Методические рекомендации, направленные письмом Минобрнауки от 28.08.2015 N АК-2563/05;

- участие в деятельности международных организаций и проведении международных образовательных, научно-исследовательских и научно-технических проектов, конгрессов, симпозиумов, конференций, семинаров;

- самостоятельное проведение указанных мероприятий;

- обмен учебно-научной литературой.

--------------------------------

<105> Письмо Минобрнауки от 28.08.2015 N АК-2563/05 "О методических рекомендациях" (вместе с "Методическими рекомендациями по организации образовательной деятельности с использованием сетевых форм реализации образовательных программ").

4. Комментируемая статья дополнена ч. 4, кардинально меняющей порядок взаимодействия образовательных организаций с зарубежными партнерами. Любой договор (кроме договоров об оказании образовательных услуг иностранным гражданам) необходимо вначале представить на экспертизу учредителю, в Минобрнауки, в Минпрос или в иной государственный орган, который осуществляет полномочия учредителя образовательной организации (Генеральная прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, Служба внешней разведки РФ, федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности, Минкульт, Минсельхоз и др.), для получения заключения (по сути, разрешения или отказа).

Порядок подготовки и получения таких заключений утверждается Правительством. В настоящее время действует Порядок, утв. Постановлением Правительства от 13.04.2022 N 645 "Об утверждении Правил подготовки и получения заключений, предусмотренных частью 4 ст. 105 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", в целях заключения образовательными организациями договоров по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами".

До 1 сентября 2022 г. все образовательные организации должны были получить заключения в соответствии с вышеуказанными Правилами на все договоры, заключенные до 1 июня 2021, за исключением договоров об оказании образовательных услуг иностранным гражданам и договоров, срок действия которых истекает до 1 сентября 2022 г.

Для получения заключения необходимо предоставить следующие документы:

а) проект договора (или непосредственно договор, если речь идет о заключении образовательными организациями договоров по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами), составленный либо на государственном языке РФ, либо на 2 языках - государственном языке РФ и языке, являющемся для иностранной организации или иностранного гражданина государственным;

б) копию документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, и справку об отсутствии судимости (при наличии) или согласие на обработку персональных данных иностранного гражданина (при подписании договора с иностранным гражданином) (выделено нами).

Данная норма вызывает немало вопросов. Во-первых, почему в данном контексте уравниваются по значимости справка об отсутствии судимости и согласие на обработку персональных данных, которые, согласно логике законодателя, могут предоставляться по выбору заявителя? Во-вторых, требуется уточнение, в какой стране заявитель должен получать справку об отсутствии судимости? В стране, гражданином которой он является, или в Российской Федерации;

в) копия письма учредителя образовательной организации о согласовании заключения договора в случае, если учредитель не является уполномоченным органом, который выдает заключение (за исключением образовательных организаций, находящихся в ведении Правительства, - им также заключение выдает в зависимости от типа программ соответственно Минобрнауки или Минпрос). Если данная организация находится в иностранном государстве или на территории, совершающих в отношении РФ, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия, письмо учредителя должно также содержать сведения о согласовании с заместителем Председателя Правительства, в обязанности которого входит координация деятельности уполномоченного органа, возможности заключения договора (см. ниже).

Процедура усложняется, если иностранная организация находится в иностранном государстве или на территории, совершающих в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия. Их перечень утвержден распоряжением Правительства от 05.03.2022 N 430-р и может меняться (дополняться) в зависимости от отношения к проводимой Россией СВО. В настоящее время в нем все государства Евросоюза и 22 прочие страны.

В этом случае учредитель образовательной организации (а в отношении образовательных организаций, находящихся в ведении Правительства, - Минобрнауки) предварительно согласовывает возможность заключения договора с заместителем Председателя Правительства, в обязанности которого входит координация деятельности уполномоченного органа.

Правилами определены сроки для рассмотрения заявлений:

- в течение 10 рабочих дней со дня приема заявления оно может быть возвращено образовательной организации в случае их представления с нарушением установленных требований, но образовательная организация вправе устранить выявленные нарушения и повторно представить в уполномоченный орган соответствующие заявление и документы;

- заключения (или уведомление об отказе в выдаче заключения по основаниям, о которых ниже) выдаются уполномоченным органом в течение 30 рабочих дней со дня приема заявления и прилагаемых к нему документов;

- в случае направления запросов в заинтересованные федеральные государственные органы, в том числе с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия, срок рассмотрения может быть увеличен уполномоченным органом до 15 рабочих дней.

Эти сроки не распространяются на подготовку заключений на договоры по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами, заключения по которым выдаются уполномоченным органом до 1 сентября 2022 г.

Основаниями для отказа в выдаче заключения образовательной организации являются:

- нахождение иностранной организации на территории иностранного государства или территории, совершающих в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия, перечень которых утвержден распоряжением Правительства от 05.03.2022 N 430-р (за исключением случая, если возможность заключения договора согласована с заместителем Председателя Правительства, в обязанности которого входит координация деятельности уполномоченного органа);

- наличие у иностранного гражданина гражданства иностранного государства, которое включено в перечень иностранных государств и территорий, совершающих в отношении РФ, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия, утв. распоряжением Правительства от 05.03.2022 N 430-р;

- нахождение иностранной организации в перечне иностранных и международных неправительственных организаций, деятельность которых признана нежелательной на территории РФ;

- осуществление иностранной организацией или иностранным гражданином деятельности, создающей угрозу национальной безопасности РФ;

- наличие в отношении иностранного гражданина решения, вынесенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать решения о нежелательности пребывания (проживания) в РФ или решения о неразрешении въезда в РФ иностранного гражданина;

- наличие у иностранного гражданина непогашенной или неснятой судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории РФ.

Заключение действительно в течение всего срока действия договора, однако уполномоченный орган может и отозвать выданное ранее заключение в случае выявления вышеперечисленных оснований отказа в выдаче разрешений.