дело № 2а-77/2023
(2а-245/2022)
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Симферополь 20 февраля 2023 года
Верховный Суд Республики Крым в составе:
судьи Верховного Суда Республики Крым Хожаиновой О.В.,
при секретаре Котельницком Б.Г.,
с участием: прокурора Алескерова Д.А.,
административных истцов ФИО1, ФИО2,
представителя административных истцов ФИО3,
представителя административного ответчика ФИО4,
представителя заинтересованного лица ФИО5,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО6, ФИО7, ФИО2, ФИО8, ФИО1, ФИО9 к Совету министров Республики Крым о признании не действующим в части постановления Совета министров Республики Крым от 12 мая 2022 года № 322 «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский»,
с участием заинтересованных лиц на стороне административного ответчика Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым, Государственного автономного учреждения Республики Крым «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым», Администрации города Ялта Республики Крым, Ялтинского городского совета Республики Крым, Департамента имущественных и земельных отношений Администрации города Ялта Республики Крым,
установил:
в соответствии с Перечнем особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым, утверждённым распоряжением Совета министров Республики Крым от 5 февраля 2015 г. № 69-р «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым», Парк-памятник садово-паркового искусства «Мисхорский» (далее – Парк-памятник «Мисхорский»), площадью 23 га, поименован в пункте 6 раздела «Парки-памятники садово-паркового искусства регионального значения», является особо охраняемой природной территорий регионального значения Республики Крым.
Советом министров Республики Крым принято постановление от 12 мая 2022 г. № 322 «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» (далее Постановление № 322).
Так, согласно пункту 2 названного Постановления № 322 в режим особой охраны Парка - памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» (далее - Парк-памятник «Мисхорский») внесены следующие изменения: запрещено на территории Парка-памятника садово-паркового искусства «Мисхорский»:
- размещение нестационарных торговых объектов;
- движение и стоянка транспорта для обслуживания нестационарных торговых объектов.
Постановление № 322 опубликовано 12 мая 2022 г. на официальном сайте Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru, а также 16 мая 2022 г. - на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
ФИО6, ФИО7, ФИО2, ФИО8, ФИО1, ФИО9 обратились в Ялтинский городской суд Республики Крым с административным иском к Совету министров Республики Крым о признании не действующим в части пункта 2 постановления Совета министров Республики Крым от 12 мая 2022 года № 322 «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский».
Определением Ялтинского городского суда Республики Крым от 26 октября 2022 года административное дело было передано по подсудности в Верховный Суд Республики Крым (том 1 л.д. 59-61).
Определением Верховного Суда Республики Крым от 2 декабря 2022 года административное дело было принято к производству суда (том 1 л.д. 65-66).
В административном исковом заявлении, с учётом его уточнения от 19 декабря 2022 г. (том 1 л.д. 113-114, 115, 125-126, том 2 л.д. 21, 94), просят признать пункт 2 постановления Совета министров Республики Крым от 12 мая 2022 года № 322 «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника «Мисхорский», дата опубликования 12 мая 2022 года, не действующим, как не соответствующий Федеральному закону № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», статьям 95 и 97 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральному закону № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», приказу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29 декабря 2021 года № 1042/пр «Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований».
В обоснование требований указали, что установленный пунктом 2 Постановления № 322 запрет нарушает права административных истцов, использующих рекреационные качества Парка-памятника «Мисхорский». Административные истцы являются субъектами правоотношений, определяемых и регулируемых Постановлением № 322, изменяющим режим особой охраны Парка-памятника «Мисхорский» в части возможности или невозможности пользоваться на территории, площадью 23 га, нормальными условиями обслуживания при посещении данного парка, отдыхе и проходе по его территории, с учётом крутого рельефа местности. Фактов проявления неблагоприятных антропогенных воздействий размещением в установленном порядке нестационарных торговых объектов (далее НТО) на территории парка-памятника «Мисхорский» не установлено, изменение режима охраны парка в части полного запрета размещения НТО ничем не обосновано. Также отсутствуют основания утверждать, что размещение таких объектов прямо угрожает сохранению парка. Оспариваемое в части Постановление № 322 ничем не обосновано, не согласовано с органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Определениями Верховного Суда Республики Крым от 12 декабря 2022 года, 19 декабря 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым, Государственное автономное учреждение Республики Крым «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым», Администрация города Ялта Республики Крым, Ялтинский городской совет Республики Крым, Департамент имущественных и земельных отношений Администрации города Ялта Республики Крым (том 1 л.д. 88-93, том 2 л.д. 1-5).
В судебном заседании административные истцы ФИО1, ФИО2, представитель административных истцов ФИО3 доводы административного искового заявления, с учётом письменных уточнений, поддержали и просили удовлетворить в полном объёме. Также просили учесть письменные пояснения на возражения лиц, участвующих в деле, а также письменные пояснения на справку к проекту постановления Совета министров Республики Крым (том 2 л.д. 95, 96-97, 188).
Представитель административного ответчика ФИО4 с доводами административного искового заявления не согласилась и просила отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объёме. Пояснила, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят компетентным органом при соблюдении требований к форме, виду, в соответствии с установленной процедурой, при наличии кворума, в надлежащем порядке доведён до всеобщего сведения, а также согласован с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Так, Постановление № 322 принято путём согласования и подписания большинством членов Совета министров Республики Крым, о чём свидетельствует протокол от 1 июня 2022 года № 4 заседания Совета министров Республики Крым в режиме видеоконференц-связи. Разработчиком оспариваемого постановления являлось Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым. Редакция постановления на стадии проекта была в установленном порядке согласована без замечаний с министерствами Республики Крым, а также с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В отношении проекта постановления была проведена рабочая экспертиза юридической службы головного исполнителя и Главного правового управления Аппарата Совета министров Республики Крым. Также отсутствуют замечания от Прокуратуры Республики Крым и Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Крым, в адрес которых был направлен проект постановления в соответствии с требованиями части 1 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Установление пунктом 2 постановления № 322 запрета обусловлено тем, что размещение нестационарных торговых объектов, движение и стоянка транспорта для их обслуживания, противоречат целям создания Парка-памятника «Мисхорский» и не связано с достижением возложенных на парк задач. Свою правовую позицию представитель административного ответчика изложила в письменных возражениях (том 2 л.д. 149-156).
Представитель заинтересованного лица Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым ФИО5 просил отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объёме. Пояснил, что оспариваемое в части Постановление №322 принято с соблюдением порядка и процедуры его принятия и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Министерство в соответствии с действующим законодательством обеспечило согласование проекта оспариваемого нормативного правового акта с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, провело антикоррупционную экспертизу. Также отсутствуют акты реагирования Прокуратуры Республики Крым относительно проекта постановления и замечания правового характера Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Крым. Постановление № 322 включено в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с указанием статуса «соответствует ФЗ», опубликовано 12 мая 2022 г. на портале Правительства Республики Крым. Установленный оспариваемым пунктом 2 постановления № 322 запрет направлен на достижение возложенных на Парк-памятник «Мисхорский» задач. Свою правовую позицию изложил в письменных возражениях (том 2 л.д. 110-115).
Административные истцы ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, представители заинтересованных лиц Государственного автономного учреждения Республики Крым «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым», Администрации города Ялта Республики Крым, Ялтинского городского совета Республики Крым, Департамента имущественных и земельных отношений Администрации города Ялта Республики Крым не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежаще.
Государственным автономным учреждением Республики Крым «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым» поданы письменные пояснения на административное исковое заявление, в которых заинтересованное лицо считает не подлежащими удовлетворению административные исковые требования истцов. По мнению заинтересованного лица, установление оспариваемым пунктом 2 Постановления № 322 запрета обусловлено тем, что размещение нестационарных торговых объектов и движение, стоянка транспорта для обслуживания нестационарных торговых объектов противоречат целям создания парка-памятника, созданного в эстетических, воспитательных, научных, природоохранных и оздоровительных целях наиболее выдающихся и ценных образцов паркового строительства и не связано с достижением возложенных на парк задач (том 2 л.д. 73-75).
Суд с учётом положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых лиц, участвующих в деле.
Выслушав мнение лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение старшего прокурора отдела Прокуратуры Республики Крым Алескерова Д.А., полагавшего, что производство по данному административному делу подлежит прекращению, суд приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, административные истцы обратились в суд с настоящим административным исковым заявлением 8 сентября 2022 г. Исходя из положений части 6 статьи 208 КАС РФ, срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый в части акт является нормативным.
В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.
Частью 8 названной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Аналогичные требования указаны в пунктах 25, 28, 29, 30, 31, 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее Постановление № 50 от 25 декабря 2018 г.).
В соответствии с пунктами «в» и «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы: владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.
Согласно пункту 8 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции на момент возникновения спорных правоотношений) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации.
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ).
Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьёй 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (пункт 4 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ).
Согласно подпункту «а» пункта 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
К полномочиям Совета министров Республики Крым в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения относятся, в том числе, принятие решения о создании (объявлении) особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (подпункт «а» пункта 2 статьи 8 Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 года № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым» (далее Закон Республики Крым № 5-ЗРК/2014, в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).
Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с Положением, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219.
Согласно части 1 статьи 81 Конституции Республики Крым исполнительную власть в Республике Крым осуществляют Глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым и иные органы исполнительной власти Республики Крым.
В соответствии с частью 2 статьи 81 Конституции Республики Крым, частью 3 статьи 2 Закона Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» (в редакции на момент возникновения спорных правоотношений), Совет Министров Республики Крым является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Крым.
Частью 1 статьи 84 Конституции Республики Крым предусмотрено, что Совет министров Республики Крым на основании и во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящей Конституции и законов Республики Крым издаёт постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения Совета министров Республики Крым, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в Республике Крым (часть 2).
Постановления и распоряжения Совета министров Республики Крым не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, настоящей Конституции и законам Республики Крым (часть 3).
Постановлением Совета министров Республики Крым от 6 августа 2014г. № 242 «О Регламенте Совета министров Республики Крым» утверждён Регламент Совета министров Республики Крым (далее – Регламент, в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), который определяет порядок деятельности Совета министров Республики Крым (далее - Совет министров) по реализации его полномочий, установленных федеральными законами, Конституцией Республики Крым, Законом Республики Крым от 29 мая 2014 года № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», иными законами Республики Крым (том 1 л.д. 130-169).
Согласно пункту 7 Регламента рассмотрение в Совете министров вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится, как правило, на заседаниях Совета министров.
Совет министров на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Крым и законов Республики Крым, указов Главы Республики Крым издаёт постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Республике Крым, обеспечивает их исполнение (пункт 9 Регламента).
В силу пункта 54 Регламента для решения оперативных вопросов решения Совета министров могут быть приняты без созыва заседаний путём заочного голосования по соответствующим проектам актов, подготовленным в порядке, предусмотренном пунктами 122 - 172 настоящего Регламента, большинством голосов членов Совета министров.
Так, процедура подготовки актов Совета министров, Председателя Совета министров регламентирована пунктами 122-136 Регламента; правила подготовки проектов актов; обязательные приложения; процедура согласования проектов актов Совета министров, актов и поручений Председателя Совета министров - пунктами 137-148, 148-150, 151-167 Регламента (соответственно).
Согласно пункту 105 Регламента акты Совета министров нормативного характера издаются в форме постановлений.
В соответствии с пунктами 110-114 Регламента акты Совета министров, Председателя Совета министров, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.
Официальным опубликованием актов Совета министров считается первая публикация их полного текста в газете «Крымская газета», или первое размещение (опубликование) на официальном веб-сайте Совета министров в государственной информационной системе Республики Крым «Портал Правительства Республики Крым», или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Опубликование актов Совета министров в газете «Крымская газета» осуществляется в течение семи дней со дня их принятия Советом министров.
Размещение (опубликование) актов Совета министров на официальном веб-сайте Совета министров в государственной информационной системе Республики Крым «Портал Правительства Республики Крым» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение десяти дней со дня их принятия Советом министров.
Датой официального опубликования актов Совета министров является дата первой публикации их полного текста в газете «Крымская газета» либо дата размещения (опубликования) на официальном веб-сайте Совета министров в государственной информационной системе Республики Крым «Портал Правительства Республики Крым» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Согласно пункту 115 Регламента акты Совета министров вступают в силу со дня их официального опубликования, если самим актом не установлен иной порядок вступления его в силу, но не ранее дня его официального опубликования.
Как следует из материалов дела, разработчиком (головным исполнителем) проекта оспариваемого Постановления № 322 является Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым.
Указанным Министерством проведена процедура согласования проекта Постановления № 322 с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (том 1 л.д. 170-173, 174-176).
Так, из письма от 11 февраля 2022 года № 03-15-29/4447 следует, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» рассмотрело и согласовало проекты постановлений Совета министров Республики Крым, представленные письмом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 10 декабря 2021 года № 17237/24.1-11, в том числе проект постановления «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» (том 1 л.д.174-176).
Согласно заключению отдела нормативно-правового обеспечения управления правого обеспечения Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 23 марта 2022 года № 31 проект Постановления № 322 прошел первичную антикоррупционною экспертизу, по результатам проведения которой не выявлено коррупциогенных факторов, проект постановления соответствует правилам юридической техники, требованиям федерального и республиканского законодательства (том 1 л.д. 177-179).
Также проект Постановления № 322 прошел правовую и антикоррупционную экспертизу в Главном правовом управлении Аппарата Совета министров Республики Крым, что подтверждается соответствующим заключением от 8 апреля 2022 года (том 1 л.д. 180).
12 апреля 2022 года Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым направило в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республики Крым и в прокуратуру Республики Крым проект постановления № 322 (том 1 л.д. 181, 182).
19 апреля 2022 года от Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республики Крым поступило письмо об отсутствии замечаний правового характера (том 2 л.д. 123).
Таким образом, проект оспариваемого в части нормативного правового акта представлен Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым, согласован в установленном порядке, прошёл правовую и антикоррупционную экспертизу.
К проекту Постановления №322 были представлены обязательные приложения, предусмотренные пунктом 149 Регламента, в том числе справка и пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости принятия акта, цели и пути её достижения и правовые основания, что соответствует подпунктам 149.1, 149.2 пункта 149 Регламента (том 1 л.д. 184, 185-188).
В протоколе заседания Совета министров Республики Крым от 1 июня 2022 года указано, между заседаниями Совета министров Республики Крым с 21 апреля по 31 мая 2022 года согласно пункту 54 Регламента было принято 373 акта Совета министров Республики Крым, требующих срочного рассмотрения, среди которых - 12 мая 2022 года постановление № 322 «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» (том 1 л.д. 201-249).
Из листа заочного голосования к проекту Постановления № 322 следует, что из 14 Министерств Республики Крым 13 министров проголосовали за принятие указанного постановления (том 1 л.д. 183).
Постановление № 322 опубликовано 12 мая 2022 г. на официальном сайте Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru (том 1 л.д. 200), а также 16 мая 2022 г. - на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
Административными истцами не оспариваются полномочия Совета министров Республики Крым, форма и вид оспариваемого в части Постановления № 322, введение его в действие и опубликование.
При установленных обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое в части постановление Совета министров Республики Крым от 12 мая 2022 года № 322 «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» является нормативным правовым актом, принято в пределах полномочий Совета министров Республики Крым. Порядок принятия, государственной регистрации, опубликования постановления и вступления его в законную силу соблюдён.
В связи с установленным выше являются несостоятельными доводы административных истцов о том, что оспариваемое в части постановление № 322 не согласовано с органами местного самоуправления, поскольку в соответствии с распоряжением Совета министров Республики Крым от 5 февраля 2015 г. № 69-р «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым» и Приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 31 октября 2016 г. № 2306 «Об утверждении Положения о парке-памятнике садово-паркового искусства регионального значения «Мисхорский», Парк-памятник садово-паркового искусства «Мисхорский» является особо охраняемой природной территорий регионального значения Республики Крым и находится в ведении органа исполнительной власти Республики Крым - Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым.
При этом, как указывалось выше, Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым, как главный разработчик проекта оспариваемого Постановления № 322, согласовало указанный проект с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, что согласуется с подпунктом «а» пункта 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ, а также согласуется с подпунктом «а» пункта 2 статьи 8 Закона Республики Крым № 5-ЗРК/2014.
Оценивая заключение прокурора, участвующего в деле, о наличии оснований для прекращения производства по делу, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не применялся к административным истцам и субъектами отношений, связанных с эксплуатацией нестационарных торговых объектов они не являются, суд указывает следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации допускает возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 часть 2 статьи 214).
Согласно пункту 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.
В данном случае, учитывая, что в силу пункта 1 Постановления № 322 проход для посетителей Парка является свободным (за исключением случаев, установленных в соответствии с действующим законодательством, а также случаев, связанных с обеспечением мер по антитеррористическим мероприятиям), и применительно к доводам административных истцов о том, что они, как посетители парка, являются субъектами правоотношений, определяемых и регулируемых Постановлением № 322, изменяющими режим особой охраны Парка-памятника «Мисхоркий» в части возможности или невозможности пользоваться на территории, площадью 23 га, нормальными условиями обслуживания при посещении данного парка, отдыхе и проходе по его территории, с учётом крутого рельефа местности, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт затрагивает права и законные интересы административных истцов.
Указанное обстоятельство исключает возможность прекращения производства по делу и указывает на необходимость разрешения административного дела по существу, поскольку проверка судом законности оспариваемого в части нормативного правового акта связана с защитой субъективных прав граждан.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.
Проверяя на соответствие оспариваемого в части Постановления № 322 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, его применение в отношении административных истцов и нарушение их прав, свобод и законных интересов, судом установлено следующее.
Согласно части 1 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
Частью 2 названной статьи предусмотрено, что к землям особо охраняемых территорий относятся, среди прочего, земли особо охраняемых природных территорий (пункт 1).
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов (части 1 статьи 95 ЗК РФ).
Исходя из анализа частей 2, 3 статьи 95 ЗК РФ земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.
На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Пунктами 1 и 2 статьи 59 поименованного закона определён правовой режим охраны природных объектов, который устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.
Основные принципы охраны окружающей среды установлены статьёй 3 Федерального закона № 7-ФЗ, среди которых - запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
Согласно преамбуле Федерального закона № 33-ФЗ, особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Целью правового регулирования является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения.
С учётом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в части 2 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ различаются следующие категории данных территорий: а) государственные природные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады.
На основании пункта 3 указанной выше статьи законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.
В силу части 2 статьи 3 Закон Республики Крым № 5-ЗРК/2014 к особо охраняемым природным территориям Республики Крым, не установленным Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», относятся объекты регионального значения: искусственно созданные объекты - парки-памятники садово-паркового искусства, зоологические парки.
Организация, использование и охрана особо охраняемых природных территорий в Республике Крым осуществляются в соответствии со следующими принципами, среди которых: преобладание интересов сохранения особо охраняемых природных территорий над интересами их использования; приоритет использования особо охраняемых природных территорий в научно-исследовательских, образовательных, культурно-познавательных и рекреационных целях (в случаях, если они предусмотрены) над их использованием в других целях; недопустимость хозяйственной деятельности на особо охраняемых природных территориях, способной причинить вред охраняемым объектам и несовместимой с режимом особо охраняемых природных территорий (кроме деятельности, обеспечивающей сохранение биологического разнообразия и экологического равновесия) (статья 11 Закона Республики Крым № 5-ЗРК/2014).
Парками-памятниками садово-паркового искусства объявляются наиболее выдающиеся и ценные образцы паркового строительства с целью их охраны и использования в эстетических, воспитательных, научных, природоохранных и оздоровительных целях.
Парки-памятники садово-паркового искусства являются природоохранными рекреационными особо охраняемыми природными территориями (части 1, 2 статьи 20 Закона Республики Крым № 5-ЗРК/2014).
В соответствии с частью 1 статьи 21 названного Закона на территориях парков-памятников садово-паркового искусства запрещается любая деятельность, не связанная с выполнением возложенных на них задач и угрожающая их сохранению, обеспечивается проведение экскурсий и массовый отдых населения, осуществляется уход за насаждениями.
Как уже указывалось, 5 февраля 2015 г. Советом министров Республики Крым принято распоряжение № 69-р «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым», которым утверждён Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым, в пункт 6 раздела «Парки-памятники садово-паркового искусства регионального значения» включён Парк-памятник садово-паркового искусства «Мисхорский», площадью 23 га.
Указанный Парк-памятник создан на основании постановления Государственного комитета Украинской ССР по экологии и рациональному природопользованию от 30 августа 1990 года № 18.
Таким образом, судом установлено, что Парк-памятник садово-паркового искусства «Мисхорский» признан особо охраняемой природной территорией (далее - ООПТ), созданной до 18 марта 2014 г., и был включён в Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», статьями 83, 84 Конституции Республики Крым, статьёй 41 Закона Республики Крым от 21 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», Законом Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым», без процедуры создания ООПТ, урегулированной Порядком создания (объявления) особо охраняемых природных территорий регионального значения, утверждённым постановлением Совета министров Республики Крым от 23 июня 2015 г. № 336.
Приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 31 октября 2016 г. № 2306 утверждено Положение о парке-памятнике садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» (далее Положение № 2306 в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).
Согласно пункту 3.1 Положения № 2306 парк создан с целью охраны и использования в эстетических, воспитательных, научных, природоохранных и оздоровительных целях наиболее выдающихся и ценных образцов паркового строительства.
Парк расположен по адресу: Республика Крым, г. Ялта, пгт. Кореиз (пункт 2.1 Положения № 2306).
Согласно пункту 3.2 Положения № 2306, в редакции приказа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 14 сентября 2020 г. № 1278 «О внесении изменений в некоторые приказы Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым», основными задачами Парка являются, среди прочего, сохранение и развитие на его территории природных и искусственно созданных ландшафтов, историко-культурных комплексов и объектов, ценных и уникальных растений и парковых композиций.
На территории Парка запрещается любая деятельность, не связанная с выполнением возложенных на него задач и угрожающая его сохранению, в том числе: движение и стоянка транспортных средств (кроме транспорта Учреждения, экстренных, аварийных и надзорных служб, транспорта для проведения хозяйственных мероприятий, связанных с обеспечением функционирования Парка и Учреждения), за исключением их движения по дорогам общего пользования и стоянки автотранспорта, за пределами специально предусмотренных и оборудованных для этих целей мест; другие виды работ, которые могут привести к нарушению природных связей и хода природных процессов, потере научной, эстетической ценности Парка (подпункты 11, 16 пункта 4.1 Положения № 2306, в редакции от 14 сентября 2020 г.).
Согласно постановлению Совета министров Республики Крым от 12 мая 2022 г. № 322 «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» в режим особой охраны Парка - памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» (далее - Парк-памятник «Мисхорский») внесены следующие изменения:
- установлено, что проход для посетителей Парка-памятника садово-паркового искусства «Мисхорский» является свободным (за исключением случаев, установленных в соответствии с действующим законодательством, а также случаев, связанных с обеспечением мер по антитеррористическим мероприятиям) (пункт 1);
- запрещено на территории Парка-памятника садово-паркового искусства «Мисхорский»: размещение нестационарных торговых объектов; движение и стоянка транспорта для обслуживания нестационарных торговых объектов (пункт 2).
Согласно подпунктам 1,6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» торговая деятельность (далее также - торговля) - вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров; нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
В силу части 2 статьи 8 данного Федерального закона хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, при организации торговой деятельности и её осуществлении, за исключением установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами случаев, самостоятельно определяют тип торгового объекта, используемого для осуществления торговой деятельности (стационарный торговый объект и (или) нестационарный торговый объект).
Из анализа указанных выше норм права и установленных по делу обстоятельств следует, что создание парков-памятников садово-паркового искусства, определение задач и особенностей режима особой охраны конкретного парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения является прерогативой органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые вправе постоянно или временно запретить или ограничить любую деятельность, если она противоречит целям создания парков-памятников садово-паркового искусства или причиняет вред природным и искусственно созданным ландшафтам, историко-культурным комплексам и объектам, ценным и уникальным растениям и парковым композициям.
Как уже указывалось, Парк-памятник «Мисхорский» создан с целью охраны и использования в эстетических, воспитательных, научных, природоохранных и оздоровительных целях наиболее выдающихся и ценных образцов паркового строительства (пункт 3.1 Положения в редакции на дату принятия оспариваемого постановления).
Основными задачами Парка являются, среди прочего, сохранение и развитие на его территории природных и искусственно созданных ландшафтов, историко-культурных комплексов и объектов, ценных и уникальных растений и парковых композиций. На территории Парка запрещается любая деятельность, не связанная с выполнением возложенных на него задач и угрожающая его сохранению.
Вместе с тем, торговая деятельность с использованием нестационарных торговых объектов, движение и стоянка транспортных средств для обслуживания нестационарных торговых объектов не соотносится с приведённой целью создания Парка-памятника садово-паркового искусства «Мисхорский», противоречит основным задачам Парка, что в силу вышеуказанных правовых норм является самостоятельным и достаточным основанием для запрета или ограничения такой деятельности.
Оспариваемые положения нормативного правового акта, устанавливающие запрет на размещение на территории Парка-памятника садово-паркового искусства «Мисхорский» нестационарных торговых объектов, на движение и стоянку транспорта для обслуживания нестационарных торговых объектов, полностью согласуются с принципами организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Республике Крым, приведёнными в статье 11 Закона Республики Крым № 5-ЗРК/2014, и не противоречат им.
На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что при издании оспариваемого в части Постановления № 322 не были нарушены требования Федерального закона от 14 марта 1995 г.№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым». Проект Постановления № 322 прошёл процедуру обязательного согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, суд не усматривает противоречия оспариваемого в части нормативного правового акта приведённым в административном исковом заявлении нормам федерального законодательства.
Доводы административных истцов о нарушении их прав и законных интересов в части отсутствия возможности пользоваться рекреационными свойствами парка-памятника «Мисхорский» в силу запрета на размещение на его территории нестационарных торговых объектов; движения и стоянки транспорта для обслуживания нестационарных торговых объектов, сами по себе не являются основанием для признания не действующим пункта 2 Постановления № 322.
При этом суд считает необходимым указать, что исходя из целей создания парка-памятника «Мисхорский» и установления режима его особой охраны, как уникального паркового комплекса в эстетических, воспитательных, научных, природоохранных и оздоровительных целях, в рассматриваемом случае преобладают общенациональные и региональные интересы сохранения данной особо охраняемой природной территории над интересами конкретных лиц.
Иные обстоятельства и доводы, указанные административными истцами в административном исковом заявлении, основаны на неправильном толковании положений действующего федерального законодательства и не являются достаточным основанием для признания оспариваемого в части нормативного правового акта не действующим.
Поскольку оспариваемый пункт 2 Постановления №322 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе актам, поименованным в административном исковом заявлении, с учётом его уточнения, не нарушает прав и законных интересов административных истцов, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований административного искового заявления.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Крым
решил:
в удовлетворении административного искового заявления ФИО6, ФИО7, ФИО2, ФИО8, ФИО1, ФИО9 к Совету министров Республики Крым о признании не действующим в части постановления Совета министров Республики Крым от 12 мая 2022 года № 322 «Об изменении режима особой охраны Парка-памятника садово-паркового искусства регионального значения Республики Крым «Мисхорский» - отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Республики Крым О.В. Хожаинова
Решение изготовлено в окончательной форме 7 марта 2023 г.