Решение по делу № 3А-14/2023 от 11.01.2023 - об оспаривании решения Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 г. № 208 «Об утверждении Регламента Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район» в части.

Дело № 3а-14/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

11 января 2023 г. г. Тверь

Тверской областной суд в составе:

председательствующего Пержуковой Л.В.,

при секретаре судебного заседания Горемычкиной М.Д.,

с участием прокурора Вершинской А.И.,

представителя административного истца ФИО1, представителей административного ответчика ФИО2, ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Главы Калининского муниципального района Тверской области ФИО4 об оспаривании решения Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 г. № 208 «Об утверждении Регламента Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район» в части,

установил:

Решением Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 г. № 208, опубликованным в общественно-политической газете «Ленинское знамя» 4 марта 2022 г. № 8 (11991), утвержден Регламент Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район» (далее – Регламент), определяющий порядок организации работы Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район».

Глава Калининского муниципального района Тверской области ФИО4 обратился в суд с административным иском о признании не действующими пунктов 10 и 11 статьи 65 Регламента, утвержденного решением Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 г. № 208, с даты принятия.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения Регламента противоречат Уставу Калининского района, поскольку голосование по проекту решения Собрания депутатов об оценке деятельности главы должно производиться в соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 27 Устава Калининского района, а именно, простым большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов Собрания, а потому непосредственно нарушают права Главы Калининского района, входящего в структуру органов местного самоуправления.

Административный истец Глава Калининского муниципального района Тверской области ФИО4, извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие, направив в суд своего представителя ФИО1

Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании заявленные требования поддержал, обосновав их доводами, изложенными в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика – Собрания депутатов Калининского района ФИО3 и ФИО2 просили суд в удовлетворении административного иска отказать, ссылаясь на изложенные в письменных возражениях доводы о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом, с соблюдением процедуры его принятия и введения в действие, соответствует требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. При этом указывали, что вопрос о порядке предоставления Главой муниципального образования ежегодного отчета о его деятельности, оценки деятельности администрации, порядке заслушивания отчета представительным органом и оценки деятельности Главы муниципального образования, местной администрации, федеральным законодателем не урегулирован. На основании частей 5 и 6 статьи 24.1, части 8 статьи 37 Устава в Регламент включена статья 65, регламентирующая вопросы рассмотрения ежегодного отчета Главы Калининского района и оценки результатов его деятельности. Установление порядка оценки деятельности Главы Калининского района обусловлено особым публично-правовым статусом данной муниципальной должности. Исходя из правового смысла части 2 статьи 130 Конституции РФ, статей 3, 35 Закона № 131-ФЗ, депутат, избираемый в представительный орган, является представителем определенного количества населения, проживающего на части территории муниципального образования, вошедшей в избирательный округ. Заслушивая отчет Главы района и оценивая результаты его деятельности, депутат действует от имени и в интересах этого населения. Таким образом, количество голосов депутатов, отданных за удовлетворительную оценку деятельности Главы района, указывает на удовлетворенность его деятельностью населения муниципального образования в целом. Статья 24.1 Устава является специальной нормой, которой установлен особый самостоятельный порядок представления, заслушивания отчета Главы, а также оценки его деятельности и деятельности администрации района, не относящийся к общему порядку принятия решений, установленному статьей 27 Устава, следовательно, положения части 5 статьи 27 Устава не распространяются на случаи принятия решений Собрания депутатов по итогам ежегодных отчетов Главы, устанавливающего оценку его деятельности и деятельности администрации района, который определяется Регламентом. Исходя из общих принципов права, при наличии нормы, специально регулирующей те или иные правоотношения, общая норма не подлежит применению. В дополнительном отзыве на иск указали, что установленный порядок оценки деятельности Главы района не только не противоречит абзацу 3 пункта 5 статьи 27 Устава, а наоборот, свидетельствует о том, что само решение Собрания депутатов Калининского района считается принятым, если за него проголосовало простое большинство депутатов из числа присутствующих на заседании, что напрямую следует из пункта 11 статьи 65 Регламента. Из системного толкования положений статьи 65 Регламента следует, что данная статья устанавливает порядок оценки деятельности Главы района, а не порядок принятия решения Собранием депутатов Калининского района. Более того, именно в порядке, предусмотренном абзацем 3 пункта 5 статьи 27 Устава, принято решение об оценке деятельности Главы района, что подтверждается протоколом 44-го заседания Собрания депутатов от 28 апреля 2022 г. Так, за оценку деятельности Главы района проголосовало 9 депутатов из 14 присутствующих на заседании, то есть большинство от числа присутствующих на заседании депутатов.

Выслушав участников судебного разбирательства, исследовав материалы дела, заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что решением Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район» от 27 июня 2019 г. № 57, вступившим в силу со дня его принятия, ФИО4 избран Главой муниципального образования Тверской области «Калининский район». На основании постановления от 28 июня 2019 г. № 812 он вступил в должность Главы муниципального образования Тверской области «Калининский район» с 28 июня 2019 г.

Согласно пункту 1 статьи 25 Устава муниципального образования Тверской области «Калининский район», принятого решением Собрания депутатов муниципального образования «Калининский район» (новая редакция) от 26 мая 2005 г. № 27 (далее – Устав), Глава Калининского района является высшим должностным лицом Калининского района и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Уставом, возглавляет Администрацию Калининского района. Глава Калининского района подотчетен и подконтролен населению и Собранию депутатов Калининского района.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25 января 2012г. № 114-О-О указал, что Глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной.

Из положений пунктов 1, 2, 6 статьи 23 Устава следует, что Собрание депутатов Калининского района является представительным органом района, который представляет население и осуществляет нормотворческую деятельность, оно состоит из 20 депутатов; основная форма его работы – заседание, которое считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

В соответствии с частью 11.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Подпунктом 9 пункта 2 статьи 24 Устава муниципального образования Тверской области «Калининский район» заслушивание ежегодных отчетов Главы Калининского района о результатах его деятельности, деятельности местной Администрации, деятельности иных подведомственных Главе Калининского района органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов Калининского района, отнесено к компетенции Собрания депутатов Калининского района.

Согласно положениям пунктов 5 и 6 статьи 24.1 Устава Глава Калининского района в срок до 1 мая текущего года представляет в Собрание депутатов Калининского района ежегодный отчет о результатах своей деятельности, о результатах деятельности Администрации района, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов Калининского района.

Порядок предоставления ежегодного отчета Главы Калининского района в Собрание депутатов определяется Регламентом Собрания депутатов Калининского района.

Собрание депутатов Калининского района не позднее чем в тридцатидневный срок со дня представления заслушивает на своем заседании ежегодный отчет Главы района о результатах его деятельности, о результатах деятельности Администрации района, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов, в порядке, установленном Регламентом Собрания депутатов Калининского района.

По результатам ежегодных отчетов Главы района Собрание депутатов принимает решение, устанавливающее оценку деятельности Главы района.

Решение Собрания депутатов, устанавливающее оценку деятельности Главы Калининского района, и ежегодный отчет Главы Калининского района подлежат официальному опубликованию в общественно-политической газете «Ленинское знамя».

Из положений части 3 статьи 43 Закона № 131-ФЗ следует, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Подпунктом 13 пункта 2 статьи 24 Устава муниципального образования Тверской области «Калининский район» утверждение Регламента Собрания депутатов, внесение в него изменений и дополнений отнесено к компетенции Собрания депутатов Калининского района.

Регламент Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район», определяющий порядок организации работы Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район», в том числе предусматривающий рассмотрение ежегодного отчета Главы Калининского района (статья 65 Регламента), утвержден решением Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 г. № 208, за принятие которого согласно протоколу 41-заседания Собрания депутатов Калининского района от 17 февраля 2022 г. и приложениям к нему проголосовало 14 присутствующих на заседании депутатов, что соответствовало абзацу 2 пункта 5 статьи 27 Устава (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта), из положений которого следовало, что нормативные правовые акты Собрания депутатов Калининского района, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Калининского района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов Калининского района, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Указанное решение Собрания депутатов Калининского района, определяющее порядок организации работы Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район», принято в пределах полномочий данного представительного органа местного самоуправления, подписано Главой Калининского района, опубликовано в общественно-политической газете «Ленинское знамя» 4 марта 2022 г. № 8 (11991), что в силу пункта 14 статьи 37 Устава считается его официальным опубликованием, и вступило в силу в соответствии с пунктом 4 данного решения со дня официального опубликования.

Полномочия органа, принявшего оспариваемое решение, форма и вид последнего, процедура его принятия, введения в действие и вступления в силу были соблюдены и участвующими в деле лицами не оспариваются.

Проверяя соответствие оспариваемых положений Регламента нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 43 Закона № 131-ФЗ устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

При этом, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 44 Закона № 131-ФЗ виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов должны определяться уставом муниципального образования.

Согласно подпункту 3 пункта 1 и пункту 8 статьи 37 Устава правовые акты Собрания депутатов Калининского района – решения входят в систему муниципальных правовых актов Калининского района.

Абзацем 2 пункта 6 статьи 24.1 Устава установлено, что по результатам ежегодных отчетов Главы района Собрание депутатов принимает решение, устанавливающее оценку деятельности Главы района.

Учитывая указанные выше нормы Закона № 131-ФЗ, порядок принятия муниципального правового акта – решения представительного органа местного самоуправления, устанавливающего оценку деятельности главы муниципального образования, должен быть урегулирован исключительно уставом муниципального образования, а не иными муниципальными правовыми актами, в том числе регламентом представительного органа муниципального образования.

Согласно пункту 5 статьи 27 Устава в действующей редакции решения Собрания депутатов Калининского района по отзыву выборного должностного лица, по отставке выборного должностного лица, по самороспуску, по выбору Главы Калининского района и председателя Собрания депутатов Калининского района, по принятию Устава Калининского района и внесению в него изменений, по принятию бюджета Калининского района и внесению изменений в него, по утверждению Регламента Собрания депутатов Калининского района и внесению изменений в него, принимаются двумя третями голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов Калининского района (абзац 1).

Нормативные правовые акты Собрания депутатов Калининского района, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Калининского района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов Калининского района, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (абзац 2).

Иные решения Собрания депутатов Калининского района принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов Собрания (абзац 3).

Из указанных положений Устава следует, что решение Собрания депутатов Калининского района, устанавливающее оценку деятельности главы данного муниципального образования, не относящееся к муниципальным правовым актам, указанным в абзацах 1 и 2 пункта 5 статьи 27 Устава в соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 27 Устава должно приниматься простым большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов Собрания.

Установление иного порядка принятия данного решения оспариваемыми положениями Регламента противоречит как имеющим большую юридическую силу положениям пункта 6 части 1 статьи 44 Закона № 131-ФЗ, так и положениям абзаца 3 пункта 5 статьи 27 Устава.

Вместе с тем, такие нарушения были допущены при утверждении Регламента в оспариваемой его части.

Статьёй 65 Регламента «Рассмотрение ежегодного отчета Главы Калининского района» установлены периодичность, порядок, срок предоставления ежегодного отчета Главы Калининского района (далее – отчет), требования к его виду, форме и содержанию, порядок предварительного рассмотрения отчета, порядок и срок его заслушивания, а также порядок принятия решения, устанавливающего оценку деятельности Главы Калининского района.

Оспариваемым пунктом 10 статьи 65 Регламента предусмотрено, что результаты деятельности Главы Калининского района за отчетный период признаются «удовлетворительными», если за это проголосовало большинство от установленной Уставом Калининского района численности депутатов Собрания депутатов (11 депутатов).

Оспариваемым пунктом 11 статьи 65 Регламента предусмотрено, что в случае, если за признание результатов деятельности Главы Калининского района за отчетный период «удовлетворительными» проголосовало менее большинства от установленной Уставом Калининского района численности депутатов Собрания депутатов (11 депутатов), результаты деятельности Главы Калининского района за отчетный период признаются «неудовлетворительными».

Таким образом, оспариваемыми положениями установлен иной, отличный от установленного Уставом, порядок принятия муниципального правового акта, что противоречит имеющим большую юридическую силу положениям пункта 6 части 1 статьи 44 Закона № 131-ФЗ, а также положениям абзаца 3 пункта 5 статьи 27 Устава.

При этом, указание в Уставе на иной муниципальный правовой акт, которым может определяться порядок принятия решений Совета депутатов (пункт 8 статьи 23 Устава), создает правовую неопределенность и противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу.

Глава Калининского района ФИО4 относится к субъектам отношений, регулируемых оспариваемыми положениями нормативного правового акта.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Закона № 131-ФЗ неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку.

В связи с изложенным административный истец обоснованно полагал, что применение оспариваемых норм нарушает его права.

Доводы административного ответчика о применении в данном случае специальной нормы, предусмотренной статьей 24.1 Устава, а не общей нормы – пункта 5 статьи 27 Устава, суд находит безосновательными, поскольку положениями статьи 24.1 Устава порядок принятия решения, устанавливающего оценку деятельности Главы района, не урегулирован. Кроме того, данная статья правомерно не содержит норм, устанавливающих, что решение об оценке деятельности Главы района принимается в порядке, предусмотренном Регламентом.

Доводы административного ответчика о том, что решение Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район» от 28 апреля 2022 г. № 233 «Об отчете о результатах деятельности Главы Калининского района и администрации Калининского района за 2021 год» было принято большинством от числа присутствующих на заседании депутатов, что соответствует абзацу 3 пункта 5 статьи 27 Устава, суд находит не состоятельными в связи с приведенным ниже.

Как следует из протокола 44-го заседания Собрания депутатов Калининского района от 28 апреля 2022 г., на котором присутствовало 14 депутатов, за предложение признать удовлетворительными результаты деятельности Главы района за 2021 год проголосовало 9 человек, то есть большинство от числа присутствующих на заседании депутатов, вместе с тем, было принято решение о признании результатов деятельности Главы района за 2021 год неудовлетворительными, что не соответствует порядку принятия муниципального правового акта, установленному в абзаце 3 пункта 5 статьи 27 Устава и свидетельствует о применении при принятии данного решения оспариваемых положений Регламента.

Суд оценивает безосновательными и доводы административного ответчика о том, что оценка деятельности Главы района в рамках контрольных полномочий была дана в соответствии с пунктом 11 Регламента (за удовлетворительную оценку проголосовало 9 депутатов (менее 11 - большинства от установленной численности депутатов), а само решение, устанавливающее оценку деятельности Главы района, принято в соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 27 Устава, а именно за него проголосовало 9 депутатов, то есть большинство от числа присутствующих на заседании (присутствовало 14 депутатов), поскольку единственным актом, устанавливающим оценку деятельности Главы района, является муниципальный правовой акт – решение Собрания депутатов, и порядок его принятия, установленный пунктами 10, 11 Регламента, противоречит, как было указано выше, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку в ходе рассмотрения настоящего дела суд пришел к выводу о том, что оспариваемый по настоящему делу нормативный правовой акт противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеются основания для принятия решения об удовлетворении заявленных требований.

В связи с тем, что оспариваемые нормы применялись, суд полагает правильным признать их не действующими со дня вступления в законную силу настоящего решения суда с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административный иск Главы Калининского муниципального района Тверской области ФИО4 о признании частично не действующим решения Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 г. № 208 «Об утверждении Регламента Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район» удовлетворить.

Признать не действующими пункты 10, 11 статьи 65 Регламента Собрания депутатов муниципального образования Тверской области «Калининский район», утвержденного решением Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 г. № 208, со дня вступления в законную силу настоящего решения суда.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит обнародованию в порядке, установленном статьей 37 Устава муниципального образования Тверской области «Калининский район», в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Тверской областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Л.В.Пержукова

Мотивированное решение составлено 13 января 2023 г.

Председательствующий Л.В.Пержукова