ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

по делу № 3а-333/2025

13 мая 2025 г. г. Махачкала

Верховный Суд Республики Дагестан в составе:

судьи Верховного Суда Республики Дагестан Гончарова И.А.,

с участием представителя административного истца ФИО9 адвоката ФИО3,

представителя административного ответчика Главы Республики Дагестан по доверенности ФИО4,

представителей заинтересованных лиц: Правительства Республики Дагестан ФИО6, Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан ФИО5,

прокурора ФИО1,

при секретаре судебного заседания ФИО2

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО9 к Главе Республики Дагестан об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

Распоряжением Главы Республики Дагестан ФИО8 от 12.08.2024 № 99-рг, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru, 15 августа 2024 утверждена структура Министерства природопользования и экологии Республики Дагестан (Минприроды РД).

ФИО9 обратился в суд с административным исковым заявлением к Главе Республики Дагестан ФИО8 о признании недействующими абзаца 9 и 10 Структуры аппарата Минприроды Республики Дагестан, утвержденной Распоряжением Главы Республики Дагестан от 12.08.2024 г. № 99-рг.

Административный иск мотивирован тем, что данным распоряжением предусмотрено образование новых структурных подразделений Минприроды Республики Дагестан, взамен упраздненного Управления недропользования, которое он возглавлял, и что данное обстоятельство способствовало сокращению замещаемой им должности. Оспариваемое распоряжение нарушает права, свободы и законные интересы, предусмотренные статьей 37 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Вновь образованный отдел геологической информации и лицензирования и отдел геологического надзора не соответствуют абзацу 4 пункта 5 нормативных требований по формированию структуры центральных органов исполнительной власти Республики Дагестан, утвержденных постановлением Правительства Республики Дагестан от 31.03.2010 № 80.

Указанное распоряжение принято в нарушении действующего федерального и республиканского законодательства, так как к проекту Распоряжения была приложена пояснительная записка, в которой отсутствует анализ экономических, технических или организационных причин реорганизации структуры., в связи с чем произошло увеличение штата на 2 единицы. Кроме того, нарушены принципы целесообразности и обоснованности указанной реорганизации министерства, в связи с чем вместо упраздненного управления были созданы два отдела: геологической информации и лицензирования; и геологического контроля.

На административное исковое заявление поступило возражение от административного ответчика –Главы Республики Дагестан, в котором указано, что реорганизация выполнена в соответствии с действующим законодательством, процедура принятия Распоряжения о ее утверждении не нарушена.

Представитель заинтересованного лица Правительства Республики Дагестан в своем возражении указал, что указанное Распоряжение нормативно-правовым актом не является, в связи с чем дело должно быть рассмотрено районным судом.

Представителем заинтересованного лица Минприроды РД в возражении указано, что Распоряжение Главы РД издано в соответствии с действующим законодательством, процедура принятия не нарушена, экономическое обоснование в пояснительной записке не было приведено, ввиду того, что увеличения финансирования указанной реорганизации не требовалось.

Реорганизация была осуществлена ввиду необходимости разделения организационных и контрольных функций в одном подразделении.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО9 – адвокат ФИО3 поддержал административное исковое заявление, просит его удовлетворить по доводам, приведенном в административном иске.

Представитель Главы Республики Дагестан ФИО4 в судебном заседании административный иск не признал, просит отказать в его удовлетворении, указал, что Распоряжение Главы РД является нормативным правовым актом, оно зарегистрировано в Министерстве юстиции РД, опубликовано на официальном сайте Главы РД. Доводы административного истца о нарушении процедуры принятия этого распоряжения являются необоснованными, так как предварительная процедура перед его принятием была проведена в соответствии с действующим законодательство, согласована со всеми ведомствами, в том числе и прокуратурой РД.

Аналогичной позиции придерживается представитель Минприроды РД ФИО5

Представитель Правительства РД ФИО6 считает позицию Правительства, выраженной в возражениях на иск, обоснованной.

Административный истец ФИО9, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, в своем письменном заявлении просит рассмотреть дело в его отсутствие, с участием его представителя, в связи с чем судом дело рассмотрено без его участия.

Суд, выслушав объяснения участников судебного заседания, исследовав доказательства по делу, выслушав мнение прокурора ФИО1, полагавшего необходимым в удовлетворении административного иска отказать, пришел к аналогичному выводу.

Подпунктом 33 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавшего на момент принятия оспариваемых по делу в части нормативных правовых актов, предусматривалось, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов.

На основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с ч.8 ст. 208 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что издание оспариваемого акта затрагивают права и законные интересы административного истца, так в результате этой организации он был сокращен с занимаемой должности начальника управления, а потому имеет право предъявить административный иск.

Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации в постановлениях от 15.07.1999 N 11-П, от 11.11.2003 N 16-П и от 21.01.2010 N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Анализируя вопросы двухуровневого нормативно-правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовые подходы, согласно которым содержание понятия "совместное ведение" и анализ круга вопросов, охватываемых данным понятием, подразумевают необходимость обеспечения соблюдения как интересов субъектов РФ, так и федеральных интересов. Кроме того, принцип иерархичного построения системы законодательных актов подразумевает непротиворечивость законодательных актов субъектов РФ федеральным законам. Отсюда следует, что даже в случае принятия субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов, по своему содержанию опережающих федеральное законодательство, законодательные органы субъектов РФ обязаны основываться на базовых принципах, определенных Конституцией РФ и иным федеральным законодательством (Постановления от 30 ноября 1995 г. N 16-П, от 1 февраля 1996 г. N 3-П и от 30 апреля 1997 г. N 7-П).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования, экологии, определяются Федеральным законом от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".

В соответствии с ч. 4. ст. 1 этого ФЗ образование, формирование, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с иными органами, входящими в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации, основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 5 этой статьи система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации, указанными выше полномочиями, и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов, федеральный законодатель одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.

В соответствии с пунктом 2 части 10 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации" высшие должностные лица субъектов Российской Федерации: утверждают структуру уполномоченных исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Аналогичные полномочия содержатся в ст. 26 Федерального закона от 24 апреля 1995 г №52-ФЗ «О животном мире», ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 33 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов».

Таким образом, Глава Республики Дагестан издал Распоряжение от 12.08.2024 г. №99-рг в пределах своих полномочий.

Указанное распоряжение является нормативным правовым актом.

В соответствии со статьей 3 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 N 8 (ред. от 07.07.2023) "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение и гарантированных государством.

Нормативный правовой акт принимается либо путем референдума, либо органом государственной власти, либо органом местного самоуправления, который наделен правом принятия (издания) нормативных правовых актов (нормотворческий орган) по предметам его ведения.

Нормативными правовыми актами Республики Дагестан являются: Конституция Республики Дагестан, законы Республики Дагестан, нормативные постановления Народного Собрания Республики Дагестан, нормативные указы и распоряжения Президента Республики Дагестан и Главы Республики Дагестан, нормативные постановления Правительства Республики Дагестан, нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с настоящим Законом.

Таким образом, доводы представителей Правительства Республики Дагестан о том, что оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом, а потому дело не подсудно Верховному Суду Республики Дагестан, являются необоснованными.

Вопреки утверждениям административного истца и его представителя нарушения порядка подготовки, издания оспариваемого распоряжения не установлено.

В силу ч. 10 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия (издания), вступления в силу и официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, составляющих законодательство Республики Дагестан, определяется Конституцией Республики Дагестан, Законом Республики Дагестан "О референдуме в Республике Дагестан", настоящим Законом, иными законами Республики Дагестан, Регламентом Народного Собрания Республики Дагестан и нормативными постановлениями Народного Собрания Республики Дагестан, нормативными указами и распоряжениями Президента Республики Дагестан и Главы Республики Дагестан, нормативными постановлениями Правительства Республики Дагестан и уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 20 этого закона порядок подготовки проектов нормативных указов и распоряжений и внесения их на рассмотрение Главы Республики Дагестан определяется Президентом Республики Дагестан (Главой Республики Дагестан).

В соответствии со статья 58 этого закона нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу ст. 59 этого закона официальным опубликованием нормативного правового акта органов государственной власти Республики Дагестан считается первая публикация его полного текста в газете "Дагестанская правда" или в периодическом печатном издании "Собрание законодательства Республики Дагестан" либо первое размещение (опубликование) на интернет-портале правовой информации Республики Дагестан (www.pravo.e-dag.ru) в порядке, установленном Правительством Республики Дагестан, или "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, или на портале Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф).

Официальное опубликование нормативных указов и распоряжений Главы Республики Дагестан обеспечивается Главой Республики Дагестан.

В соответствии с п. 5 Указа Президента РД от 23.05.2012 N 89 (ред. от 28.10.2022) "Об утверждении Порядка подготовки и внесения на рассмотрение Главы Республики Дагестан проектов указов и распоряжений Главы Республики Дагестан" проект акта Главы Республики Дагестан нормативного характера после его согласования с заинтересованными органами исполнительной власти Республики Дагестан направляется с приложением протоколов согласительных совещаний (при наличии разногласий), замечаний и заключений, а также с приложением заключения по результатам антикоррупционной экспертизы проекта акта Главы Республики Дагестан, проведенной органом исполнительной власти Республики Дагестан, разработавшим проект, в Министерство юстиции Республики Дагестан для дачи заключения.

Министерство юстиции Республики Дагестан проводит правовую экспертизу проекта акта Главы Республики Дагестан на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий, пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также антикоррупционную экспертизу проекта акта Главы Республики Дагестан на предмет отсутствия в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Заключение Министерства юстиции Республики Дагестан представляется им в орган исполнительной власти Республики Дагестан, разработавший проект, в течение пяти рабочих дней с даты поступления проекта акта Главы Республики Дагестан. При необходимости дополнительного изучения вопроса или получения дополнительной информации этот срок может быть продлен не более чем на десять рабочих дней решением министра юстиции Республики Дагестан (лица, исполняющего его обязанности).

(п. 5 в ред. Указа Главы РД от 28.10.2022 N 196).

Как усматривается из представленных административным ответчиком и заинтересованными лицами доказательств, проект Распоряжения был согласован со всеми министерствами, Правительством издано постановление о структуре министерства, прошел антикоррупционную экспертизу.

Из пояснительной записки к проекту следует, что в нем имеется эконмическое обоснование, из которого следует, что принятие его не потребует выделения дополнительных ассигнований из республиканского бюджета, будет осуществлена за счет и в пределах ассигнований, предусмотренных в республиканском бюджете Минприроде РД на 2024 г, осуществляется в пределах установленной численности работников этого министерства.

В пояснительной записке также обоснована реорганизация структуры и указано, что создание двух отделов вместо упраздняемого управления повлечет повышение эффективности выполняемых функций и полномочий.

Суд считает, что доводы административного истца о нарушении действующего законодательства при издании оспариваемого распоряжения, нарушение принципов обоснованности и целесообразности, противоречат представленным административным ответчиком и заинтересованными лицами доказательствам.

Как установлено в судебном заседании все этапы согласования проекта прошли в установленном законом и подзаконными актами порядке,

Доводы о том, что реорганизация структуры министерства была необходима для того, чтобы разделить контрольные функции и функции лицензирования, предоставления права пользования недрами местного значения, являются обоснованными.

Совмещение указанных функций в одном управлении несет коррупционные риски.

Суд считает несостоятельным довод административного истца о том, что указанным распоряжением нарушены его права на труд, в связи с чем оно противоречит Конституции РФ.

Судом установлено, что административный истец переведен на свободную должность в Минприроде РД.

Вопрос законности или незаконности его перевода и освобождения от должности в рамках рассмотрения настоящего административного дела обсуждаться не может.

Таким образом, суд приходит к выводу, распоряжение Главы РД является законным и обоснованным, оснований для признания его не соответствующим действующему законодательству суд не находит.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО9 к Главе Республики Дагестан о признании недействующими абзаца 9 и 10 Структуры аппарата Минприроды Республики Дагестан, утвержденного Распоряжением Главы Республики Дагестан от 12.08.2024 г. № 99-рг, отказать.

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Дагестан.

Решение в окончательной форме вынесено 26 мая 2025 г.

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан И.А. Гончаров