Дело (УИД) № 29RS0026-01-2022-000669-62

Производство № 2а-364/2022

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

с. Холмогоры 30 сентября 2022 г.

Холмогорский районный суд Архангельской области в составе председательствующего судьи Коржиной Н.В.,

при секретаре Пестовой О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в с. Холмогоры административное дело по административному исковому заявлению главы муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» Архангельской области к прокурору Холмогорского района Архангельской области, прокуратуре Архангельской области о признании незаконным представления прокурора Холмогорского района Архангельской области от 31 марта 2022 г. № 7-01-2022 об устранении нарушений в сфере земельного законодательства,

установил:

Глава муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» Архангельской области обратилась в суд с административным иском к прокурору Холмогорского района, прокуратуре Архангельской области о признании представления от 31 марта 2022 г. №7-01-2022 об устранении нарушений земельного законодательства незаконным. Требования обосновывает тем, что предполагаемые нарушения земельного законодательства отсутствуют.

Административный истец, представитель административного истца в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом.

Представитель заинтересованного лица Комитета по управлению имуществом Администрации МО «Холмогорский муниципальный район» доводы административного искового заявления поддержала.

Представитель административных ответчиков - помощник прокурора Холмогорского района в судебном заседании возражает против удовлетворения заявленных требований, полагает, что представление законно, просит в удовлетворении требований отказать.

Заинтересованные лица Министерство имущественных отношений Архангельской области, Министерство строительство и архитектуры Архангельской области, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом, просили рассмотреть без участия своих представителей, в представленных отзывах указывают на отсутствие денежных средств в бюджете Архангельской области, для предоставления в виде субсидии; обязанность по организации образования земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям, а также обеспечения жителей транспортной инфраструктурой, в том числе при предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства является вопросом местного значения органов местного самоуправления.

Исследовав материалы настоящего дела, выслушав лиц участвующих в деле, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», вносит представление об устранении нарушений закона (абзац третий п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В судебном заседании установлено, что 31 марта 2022 г. прокурором Холмогорского района Архангельской области в адрес главы муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» направлено представление об устранении нарушений в сфере земельного законодательства, в котором в мотивировочной части указывается на отсутствие достаточного количества образованных земельных участков для предоставления многодетным семьям, что не позволяет последним в течение длительного периода времени реализовать право на получение земли для строительства жилья, не способствует достижению социально-благоприятных целей; на отсутствие инженерной инфраструктуры на уже сформированных земельных участках. В резолютивной части требуется безотлагательно рассмотреть представление, заблаговременно уведомив прокурора о времени и месте рассмотрения, принять меры к недопущению указанных нарушений впредь; рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности; о результатах рассмотрения представления, принятых мерах, проинформировать прокуратуру письменно в установленный законом месячный срок.

В соответствии с пп. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 39.19 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно по основаниям, указанным в пп. 6 и 7 ст. 39.5 настоящего Кодекса, осуществляется однократно.

Если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в пп. 6 и 7 ст. 39.5 ЗК РФ, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 39.19 ЗК РФ).

В силу пп. 2 и 5 ст. 2.3 Закона Архангельской области от 07.10.2003 № 192-24-ОЗ «О порядке предоставления земельных участков отдельным категориям граждан» (далее - Областной закон № 192-24-ОЗ) правом на однократное бесплатное приобретение земельного участка в границах муниципального района, муниципального округа или городского округа Архангельской области, где в соответствии с законодательством Архангельской области зарегистрирована многодетная семья, в собственность без проведения торгов имеет многодетная семья при одновременном соблюдении следующих условий:

- приобретение земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства в границах населенного пункта Архангельской области;

- проживание родителей (одинокого родителя), усыновителей (одинокого усыновителя) на территории Архангельской области не менее трех лет, за исключением случая, если один или оба родителя (один или оба усыновителя) имеют статус военнослужащего в соответствии с Федеральным законом от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»;

- многодетной семье с ее согласия не предоставлялась денежная выплата, предусмотренная п. 16 настоящей статьи, взамен предоставления ей земельного участка в собственность бесплатно;

- многодетной семье не предоставлялся земельный участок по договору аренды, предусмотренному п. 17 настоящей статьи, взамен предоставления ей земельного участка в собственность бесплатно.

Учет многодетных семей, желающих приобрести земельные участки на основании пп. 6 ст. 39.5 ЗК РФ, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Архангельской области в форме ведения реестра многодетных семей (п. 4 ст. 2.3 Областного закона № 192-24-ОЗ).

Порядок ведения реестра многодетных семей определяется нормативными правовыми актами органов, указанных в п. 4 настоящей статьи, с учетом ст. 2.4-2.8 настоящего закона (п. 4.1 ст. 2.3 Областного закона № 192-24-ОЗ).

Предоставление земельных участков в соответствии с п. 1 и 2 настоящей статьи осуществляется в соответствии с земельным законодательством на основании решений органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и уполномоченного исполнительного органа государственной власти Архангельской области (министерство имущественных отношений Архангельской области в соответствии с п. 1 Положения о министерстве имущественных отношений Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 05.04.2011 № 99-пп), обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.

Рассмотрение заявлений о бесплатном предоставлении земельного участка с целью включения многодетной семьи в реестр многодетных семей осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Архангельской области (п. 6 ст. 2.3 Областного закона № 192-24-ОЗ).

В соответствии с п. 7 ст. 2.3 Областного закона № 192-24-ОЗ органы, указанные в абзаце первом п. 6 настоящей статьи, осуществляют образование земельных участков в соответствии с документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, землеустроительной документацией.

Проведение работ по образованию земельного участка в целях реализации положений настоящей статьи включает в себя: выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета земельного участка сведения о таком земельном участке, осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение (технологическое присоединение) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 62 постановления от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

При этом следует иметь в виду, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Земельный кодекс Российской Федерации предписывает исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления предпринимать необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей населения в жилищном строительстве.

Для реализации права на получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен быть соблюден порядок формирования этого участка и постановки его на государственный кадастровый учет, что предполагает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами ряда связанных с этим мероприятий.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 г. № 2516-О сформулировал правовую позицию, согласно которой в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, именно на органах публичной власти лежит обязанность по обустройству соответствующих территорий.

Конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной, в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти, что предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 г. № 16-П, от 15 мая 2006 г. № 5-П, от 18 мая 2011 г. № 9-П, от 5 июля 2017 г. № 18-П и др.).

Из материалов дела следует и сторонами не оспаривается, что по состоянию на 1 марта 2022 г. в реестре многодетных семей, желающих приобрести земельный участок на территории муниципального образования «Холмогорский муниципальный район», состоит 173 многодетных семьи. На указанную дату в перечень сформированных земельных участков для предоставления многодетным семьям входит 78 участков, что фактически нивелирует цели и задачи указанной меры социальной поддержки данной категории граждан, направленной на обеспечение надлежащих, комфортных жилищных условий семьям, имеющих трех и более детей, именно в период их воспитания и взросления, стимулирование деторождения, и, в конечном счете, улучшение демографической ситуации в целом.

Довод административного истца о том, что в феврале 2022 года органом местного самоуправления была направлена заявка о выделении средств на обеспечение земельных участков необходимыми объектами инфраструктуры, проведение строительства и ремонта водопроводных сетей, что свидетельствует о принятии мер администрацией района по обеспечению инфраструктурой сформированных земельных участков, является несостоятельным, поскольку согласно сведениям из реестра многодетных семей муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» решения о предоставлении участков в отношении многих семей приняты в 2012, 2013, 2014 годах.

Изложенное свидетельствует о том, что принимаемые уполномоченным органом местного самоуправления меры являются явно недостаточными, неэффективными и не позволяют в полном объеме обеспечить граждан указанной категории, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также особой поддержке государства с учетом их статуса, земельными участками в полном объеме, что вынуждает граждан обращаться с жалобами в надзорные органы, в том числе, в прокуратуру.

Ссылки административного истца по указанию в представлении на утративший силу абзац 4 п.1 Государственной программы Архангельской области «Обеспечение качественным, доступным жильем и объектами инженерной инфраструктуры населения Архангельской области» не искажает суть вынесенного представления, не влияет на правильность представления в целом и в части установления юридически значимых обстоятельств.

Сведения на нарушение конкретных норм законодательства изложены в описательно-мотивировочной части представления.

В соответствии с положениями норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении своих служебных полномочий действует как представитель федеральной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Согласно п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст.ст. 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, в случае установления факта нарушения ими закона.

Таким образом, действующее законодательство предусматривает, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе при установлении факта нарушения закона, то есть выявления очевидного, действительного нарушения, внести в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, представление об устранении нарушений закона.

Суд отклоняет доводы административного истца о незаконности требования прокурора об извещении его о времени и месте рассмотрения дела в силу следующего.

В обоснование данной позиции административный истец указывает, что прокурор извещается о дне заседания в случае рассмотрения представления коллегиальным органом, поскольку Глава муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» является единоличным органом, то обязанность коллегиального рассмотрения представления, в том числе с участием прокурора, отсутствует.

Согласно ч. 1 ст. 24 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона «О прокуратуре» при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В силу п. 3 ст. 7 Закона «О прокуратуре» прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

То обстоятельство, что ч. 2 ст. 24 указанного Федерального закона предусматривает обязательное извещение прокурора о дне заседания при рассмотрении представления только коллегиальным органом, не свидетельствует о том, что у прокурора отсутствует право знать о дате и времени рассмотрения представления должностным лицом единолично.

Из анализа вышеприведенных норм права следует, что предусмотренному законом праву прокурора на участие при рассмотрении его представлений должностным лицом корреспондирует обязанность должностного лица по требованию прокурора известить его о месте и времени рассмотрения представления прокурора.

На основании изложенного и исходя из буквального содержания пункта первого оспариваемого предписания: «1. Безотлагательно рассмотреть настоящее представление, заблаговременно уведомив прокурора о времени и месте рассмотрения. Принять меры к недопущению указанных нарушений впредь», в котором отсутствует требование о рассмотрении представления с участием прокурора, суд находит законным требование прокурора о заблаговременном уведомлении прокурора о времени и месте рассмотрения представления.

Таким образом, администрация муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» обязана известить прокурора о дате рассмотрения представления, при этом сама возможность рассмотрения представления прокурора по существу требований не поставлена в зависимость от участия в заседании единоличного либо коллегиального органа представителя прокуратуры.

В своем представлении прокурор указывает только на уведомление прокурора, не возлагая на истца обязанность, рассмотреть настоящее представление с обязательным участием представителя прокуратуры Холмогорского района.

Исходя из системного толкования положений ст.ст. 218, 226 и 227 КАС РФ для признания незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти, их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушение этим прав и законных интересов заявителя.

При этом, исходя из положений ст.ст. 62, 226 КАС РФ обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействий) возлагается на органы и лиц, которые их приняли или совершили, а обязанность по доказыванию того, какие права и свободы нарушены этими решениями, действиями (бездействиями), соблюдению сроков обращения в суд, соответственно, возлагается на лицо, которое их обжалует.

Таким образом, при отсутствии указанной выше совокупности условий для признания решений должностных лиц, их действий (бездействия) незаконными, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Учитывая указанные обстоятельства и нормы права, принимая во внимание, что в ходе рассмотрения дела не установлено наличия совокупности обстоятельств, необходимых для удовлетворения заявления о признании представления прокурора незаконным, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного иска.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления главы муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» Архангельской области к прокурору Холмогорского района Архангельской области, прокуратуре Архангельской области о признании незаконным представления прокурора Холмогорского района Архангельской области от 31 марта 2022 г. № 7-01-2022 об устранении нарушений в сфере земельного законодательства, отказать.

Решение может быть обжаловано в Архангельский областной суд через Холмогорский районный суд Архангельской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Н.В. Коржина

Мотивированное решение составлено 14 октября 2022 г.