№ 3а-99/2022
10OS0000-01-2022-000200-49
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
24 октября 2022 г. г. Петрозаводск
Верховный Суд Республики Карелия в составе:
председательствующего судьи Ивановой Н.Е.
с участием прокурора Ильмаста А.Н., представителя административного истца ФИО1, представителя административного ответчика и заинтересованного лица –администрации Прионежского муниципального района ФИО2, представителя заинтересованного лица ФИО3 - ФИО4, представителя заинтересованного лица - Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия ФИО5
при секретаре Сафоновой М.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-99/2022 по административному исковому заявлению ФИО6 о признании не действующими в части решений Совета Прионежского муниципального района от 22 июня 2021 г. № 7 «Об утверждении Генерального плана Рыборецкого вепсского сельского поселения» и № 8 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения»,
УСТАНОВИЛ:
Иск предъявлен по тем основаниям, что ФИО6 является долевым собственником земельного участка с кадастровым номером № общей площадью (...) кв.м, расположенного по адресу: (.....), вид разрешенного использования: «Индивидуальные малоэтажные жилые дома с придомовыми участками, предназначенными для ведения традиционной хозяйственной деятельности, в том числе садоводства и огородничества». 22.06.2022 административный истец обратился в администрацию Прионежского муниципального района Республики Карелия (далее по тексту – Администрация) с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства. Уведомлением № от 18.08.2022 Администрация указала ФИО6 на недопустимость размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером № по причине расположения указанного земельного участка полностью в 30-метровом защитном пожарном расстоянии от зоны «Р-1 – озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)». Ограничения использования земельного участка определены в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», пунктом 4.14 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям». По мнению административного истца при разработке Генерального плана и Правил землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения были нарушены требования статьи 9,части 1 статьи 30, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, не было учтено фактически сложившееся землепользование. Указанное повлекло нарушение прав административного истца на использование земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства, в связи с чем ФИО6 просил признать недействующими решения Совета Прионежского муниципального района от 22 июня 2021 г. № 7 «Об утверждении Генерального плана Рыборецкого вепсского сельского поселения» в части установления функциональной зоны «Р-1» д. Кескесручей, примыкающей к его земельному участку, и № 8 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения» в части установления территориальной зоны «Р-1» д.Каскесручей, примыкающей к его земельному участку.
Административный ответчик в возражениях на административный иск указал, что процедура принятия оспариваемых решений соблюдена, решения являются законными и обоснованными, приняты в рамках предоставленных административному ответчику полномочий, в соответствии с нормами действующего законодательства, что установлено вступившим в законную силу решением Верховным Судом Республики Карелия решением от 20.12.2021 по делу №3а-218/2021. На момент предоставления семье Ф-вых земельного участка оспариваемая территория согласно действовавших в тот момент Правил землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения практически полностью относилась к территориальной зоне «О4.КР – Общественно-деловая зона специального вида культовой рощи», в границах которой запрещалась застройка участка, прокладка сетей, вырубка зеленых насаждений. Земельный участок с кадастровым номером № полностью находится в одной территориальной зоне - «Ж-Жилая зона», непосредственно граничит с указанной в Генеральном плане функциональной зоной «Р-1» - озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), с установленном Правилами землепользования и застройки территориальной зоной «Р-1»- зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса). Указанная территория занята древесно-кустарниковой растительностью. Согласно письму ГКУ РК «Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия» от 23.03.2018 на территории д. Кескесручей Рыборецкого вепсского поселения расположен выявленный объект культурного (исторического) значения – Культовая роща XIX-XX вв. На основании указанных сведений в Генеральном плане Рыборецкого вепсского сельского поселения на Карте особых экономических зон. Карте особо охраняемых природных территорий федерального, регионального местного значения. Карте территорий объектов культурного наследия. Карте территорий исторических поселений федерального значения. Карте территории исторических поселений регионального значения была отображена оспариваемая зона «Р-1». Кроме того, при установлении в новом Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения оспариваемых функциональной и территориальной зон, Совет Прионежского муниципального района исходил из представленных Главой Рыборецкого вепсского сельского поселения сведений о том, что на указанной территории, в том числе, свободной от деревьев, в д.Каскесручей проводятся мероприятия местного значения, народные гуляния. Доказательств сложившегося землепользования земельного участка с кадастровым номером № истцом не представлено. Административный ответчик также обратил внимание на то обстоятельство, что в соответствии с редакцией п. 4.14 СП 4.13130.2013, вступающей в силу 01.12.2022, противопожарные расстояния от зданий, сооружений до лесных и других древесно-кустарниковых насаждений на землях населенных пунктов (парков, садов, скверов, аллей, городских лесов и т.д.) не нормируются, соответственно, права и законные интересы административного истца оспариваемыми нормативными правовыми актами более затрагиваться не будут.
Заинтересованное лицо - администрация Прионежского муниципального района - в отзыве на иск позицию административного ответчика поддержала.
Заинтересованное лицо - ФИО3 в отзыве на иск позицию административного истца поддержала. Полагала, что при принятии нормативных правовых актов в оспариваемой части не была учтена сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, фактическое использование земельных участков, баланс между общественными интересами и правами частных лиц не был соблюден.
Заинтересованное лицо - Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия в отзыве на иск сообщило, что на небольшом удалении от земельного участка с кадастровым номером № на побережье Онежского озера на ярко выраженном полукруглом мысу с крутыми обрывистыми берегами находится выявленный объект культурного наследия, памятник истории «Культовая роща» XIX – XX вв. Выразительная ландшафтная форма имеет длительную историю использования в культовых целях; в центре рощи располагалась кирпичная церковь, от которой остались только фундаменты; на месте старого деревянного храма поставлена новая деревянная церковь. Роща лежит к северо-востоку от деревни и отделена от нее широким полем. Требование об установлении зон охраны объекта культурного наследия к выявленному объекту культурного наследия не предъявляются (п.1 ст.34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Разрешение спора по существу оставили на усмотрение суда.
Заинтересованное лицо - Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия - в отзыве на иск полагало требования административного истца подлежащими удовлетворению, отметив, что оспариваемые в части нормативно-правовые акты приняты без учета сложившегося землепользования, а также без учета фактического использования земельных участков, что существенно нарушает права истца на распоряжение принадлежащим ему имуществом.
Заинтересованные лица - Министерство природных ресурсов и экологии Республики Карелия, Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия - в отзывах на иск разрешение требований оставили на усмотрение суда.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующая на основании доверенности, поддержала административные исковые требования по изложенным в административном иске основаниям.
Представитель административного ответчика и заинтересованного лица администрации Прионежского муниципального района ФИО2, действующая на основании доверенностей, в судебном заседании по иску возражала по вышеизложенным в возражениях на иск доводам.
Представитель заинтересованного лица ФИО3 ФИО4, действующий на основании доверенности, в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на иск и позицию административного истца.
Иные участвующие в деле лица в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.
Заслушав явившихся лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) обладают лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Из материалов дела следует, что ФИО6, ФИО3, ФИО7, ФИО8 являются долевыми собственниками земельного участка с кадастровым номером № общей площадью (...) кв.м, расположенного по адресу: (.....), категоря земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: «Индивидуальные малоэтажные жилые дома с придомовыми участками, предназначенными для ведения традиционной хозяйственной деятельности, в том числе садоводства и огородничества. Территориальная зона – Ж5.0 Зона застройки специального вида вне зон охраны объектов культурного наследия».
Решениями Совета Прионежского муниципального района от 22 июня 2021 г. № 7 и № 8, соответственно, утверждены Генеральный план и Правила землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения.
На карте функциональных зон д. Каскесручей в составе Генерального плана Рыборецкого вепсского сельского поселения, а также на карте градостроительного зонирования территории и карте границ зон с особыми условиями использования территории д. Каскесручей в составе Правил землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения, отображены функциональная зона Р-1 «Озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)» и территориальная зона Р-1 «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)», соответственно.
Земельный участок с кадастровым № непосредственнограничит с вышеуказанными функциональной и территориальной зонами Р-1.
24.07.2022 административным истцом в администрацию Прионежского муниципального района направлено уведомление о планируемом строительстве на вышеуказанном земельном участке объекта индивидуального жилищного строительства, на что Администрация в уведомлении от 18.08.2022 № сообщила о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства, поскольку планируемый объект индивидуального жилищного строительства полностью расположен в 30-метровом противопожарном расстоянии от зоны «Р1- озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)», в котором размещение объекта индивидуального жилищного строительства не допускается (п.4.14 СП 4.13130.2013. «Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям»).
Учитывая вышеуказанные обстоятельства, исходя из положений части 1 статьи 4, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, и вправе заявить настоящий административный иск.
Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Карелия от 20.12.2021 по административном делу №3а-218/20211 по административному исковому заявлению ФИО9 о признании не действующими в части указанных выше нормативных правовых актов, нарушений процедуры и порядка их принятия не установлено. В силу ст.64 КАС РФ указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом настоящего административного дела.
Разрешая вопрос о соответствии нормативных правовых актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, анализируя соблюдение требований законодательства в части установления функциональной зоны Р-1 «Озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)» и территориальной зоны Р-1 «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), смежной с функциональной и территориальной зоной «Ж - жилая зона», суд приходит к следующим выводам.
Согласно указанным Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения земельный участок с кадастровым номером № полностью расположен в функциональной и территориальной зонах «Ж – жилая зона», предусматривающей осуществление индивидуального жилищного строительства.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1). Как следует из пункта 8 статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под функциональными зонами понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение; под градостроительным зонированием - зонирование территорий в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 5, 6 и 7 статьи 1 ГрК РФ).
В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25.02.2016 №242-О, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Из представленных материалов следует, что оспариваемая территориальная зона, установленная в Правилах землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения, не противоречит функциональной зоне, отображенной в ранее действующем Генеральном плане, соответствует функциональной зоне, определенной в схемах территориального планирования действующего в настоящий момент Генерального плана Рыборецкого вепсского сельского поселения. Ранее указанная территориальная зона относилась к территориальной зоне «О4.КР-Общественно-деловая зона специального вида культовой рощи».
В соответствии с положениями статьи 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Статьей 36 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (статья 36 ГрК РФ).
Судом установлено, что установление территориальной зоны в документах территориального планирования вызвано созданием на этих землях территории традиционного природопользования в соответствии с положениями Федерального закона от 07 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» с приложением схем, решением Совета Рыборецкого вепсского сельского поселения от 21 мая 2019 г. № 1 «О создании территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов местного значения в границах территории муниципального образования «Рыборецкое вепсское сельское поселение» Прионежского муниципального района Республики Карелия».
Из материалов дела следует, что в пределах оспариваемой территории находится выявленный объект культурного наследия, памятник истории «Культовая роща» XIX – XX вв. В отзыве Управлением по охране объектов культурного наследия Республики Карелия также указано, что в центре рощи располагалась кирпичная церковь, от которой остались только фундаменты; на месте старого деревянного храма поставлена новая деревянная церковь; н месте бывшего кладбища сохранены намогильные памятнику местному священнику и его жене начала XXв.
Из дополнительных письменных пояснений административного ответчика следует, что при установлении в новом Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки Рыборецкого вепсского сельского поселения оспариваемых функциональной и территориальной зон, Совет Прионежского муниципального района исходил из представленных Главой Рыборецкого вепсского сельского поселения сведений о том, что на указанной территории, в том числе, свободной от деревьев, в д.Каскесручей проводятся мероприятия местного значения, народные гуляния.
Действующее законодательство не содержит обязательных требований установления, отображения, отступления границы одной функциональной/территориальной зоны от другой.
Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Назначение же территориальной зоны обусловлено установленной функциональной зоной в силу требований градостроительного законодательства. В соответствии с положениями статьи 34 ГрК РФ при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.
Кроме того, доказательств сложившейся планировки территории, существующего землепользования и их нарушения при принятии оспариваемых нормативных правовых актов истцом суду не представлено.
Как указано выше, недопустимость размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером № в уведомлении Администрации от 18.08.2022 № аргументировано необходимостью соблюдения противопожарных расстояний.
В силу части 2 статьи 69 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств (лесопарков), на территориях лесничеств (лесопарков), от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков) до зданий и сооружений.
В соответствии с пунктом 4.14 СП 4.13130.2013 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года № 288, противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - не менее 30 м.
Согласно примечанию к данному пункту указанные расстояния определяются как наименьшее расстояние от наружных конструкций зданий, сооружений до границы лесного массива. Границы лесных насаждений на землях различных категорий устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством.
Фактически ограничения прав истца как собственника земельного участка, на которые он ссылается в обоснование своих требований, связано с применением законодательства в области пожарной безопасности, а не оспариваемых нормативных правовых актов.
Истец не лишен права оспаривать уведомление Администрации от 18.08.2022 № в установленном законом порядке, если полагает, что им нарушены его права, свободы и законные интересы.
Следует отметить, что с 01.12.2022 согласно п.4.14 СП 4.13130.2013, противопожарные расстояния от зданий, сооружений до лесных и других древесно-кустарниковых насаждений на землях населенных пунктов (парков, садов, скверов, аллей, городских лесов и т.д.) не будут нормироваться.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление ФИО6 оставить без удовлетворения.
На решение может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме
Судья Н.Е. Иванова
Мотивированное решение изготовлено 27.10.2022