УИД: 59OS0000-01-2023-000120-50
№ 3а-204/2023
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
10 августа 2023 г. г. Пермь
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Спиридонова Е.В.,
при секретаре Жигуновой В.А.,
с участием прокурора прокуратуры Пермского края Мерзлякова А.А.,
административного истца ФИО1,
представителя административного истца ФИО2,
представителя административных ответчиков Думы Пермского муниципального округа Пермского края и администрации Пермского муниципального округа Пермского края ФИО3,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. № 53, в редакции решения Земского собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 г. № 132,
установил:
решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. № 53 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Култаевское сельское поселение» Пермского муниципального района Пермского края.
Данное решение опубликовано в официальном печатном издании «Бюллетень муниципального образования «Култаевское сельское поселение» № 17 (40) от 9 июня 2014 г.
В дальнейшем в Правила землепользования и застройки неоднократно вносились изменения, в том числе решением Земского собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 г. № 132 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Култаевское сельское поселение» Пермского муниципального района Пермского края, утвержденных решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 09 июня 2014 г. № 53». Данным решением земельный участок с кадастровым номером **:2441 был отнесен к зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.
Муниципальный правовой акт опубликован в официальном печатном издании - газете «Нива» № 17 от 29 апреля 2021 г. и на официальном сайте Земского Собрания Пермского муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Пермского муниципального района Пермского края (с учетом уточненных требований) о признании не действующими Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. № 53, в редакции решения Земского собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 г. № 132, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером **:2441 к зоне сельскохозяйственных угодий.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером **:2441, площадью 679 кв.м, расположенного по адресу: ****. До внесения изменений в Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения в оспариваемой редакции на основании решения Земского собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 июня 2016 г. № 158 земельный участок был отнесен к территориальной зоне РД «Зона застройки дачными домами, коллективных садов, садово-огородных участков». На основании решения Земского собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 г. № 132 земельный участок с кадастровым номером **:2441 был отнесен к территориальной зоне сельскохозяйственного использования. На указанном земельном участке расположен незарегистрированный в установленном законом порядке жилой дом. ФИО1 обращалась в администрацию Пермского муниципального района Пермского края с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения. Постановлением администрации Пермского муниципального района № СЭД-2022-299-01-05.С-612 от 26 октября 2022 г. предложение было отклонено, поскольку земельный участок с кадастровым номером **:2441 находится на землях сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения в функциональной зоне «Зона сельскохозяйственного использования». Административный истец полагает, что нарушены ее права и законные интересы, поскольку она не может зарегистрировать дом, расположенный на земельном участке с кадастровым номером **:2441.
Судом произведена замена ненадлежащего ответчика администрации Пермского муниципального района Пермского края на надлежащего - администрацию Пермского муниципального округа Пермского края. В качестве административного соответчика привлечена Дума Пермского муниципального округа Пермского края.
Административный истец ФИО1, представитель административного истца ФИО2 в судебном заседании поддержали заявленные требования, по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административных ответчиков ФИО3 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Суд, исследовав материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что требования административного истца являются необоснованными и не подлежат удовлетворению, пришел к следующим выводам.
Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Из положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из приведенного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу прямого указания части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.
При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
По смыслу приведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем, документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации определена первичность генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Согласно положениям Устава Пермского муниципального округа Пермского края, утвержденного решением Думы Пермского муниципального округа от 27 октября 2022 года № 31 (статьи 24, 25), к представительному органу местного самоуправления относится Дума Пермского муниципального округа, которая осуществляет полномочия, отнесенные к ее ведению федеральным законодательством, законодательством Пермского края и Уставом.
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (части 1 – 3 статьи 32 Градостроительного кодекса).
Постановлением Главы Пермского муниципального района Пермского края от 15 марта 2021 г. назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Култаевское сельское поселение» Пермского муниципального района Пермского края.
Информация о содержании проекта Правил землепользования и застройки до проведения публичных слушаний доведена до населения Култаевского сельского поселения путем его надлежащего опубликования.
16 марта 2021 г. на официальном сайте Пермского муниципального района и 18 марта 2021 г. в газете «Нива» опубликовано постановление Главы Пермского муниципального района Пермского края от 15 марта 2021 г. «О назначении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Култаевское сельское поселение» Пермского муниципального района Пермского края». В тот же день оповещение о начале публичных слушаний размещено на официальном сайте Земского Собрания Пермского муниципального района.
26 марта 2021 г. проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Култаевское сельское поселение» размещен на официальном сайте Пермского муниципального района Пермского края и на официальном сайте администрации Култаевского сельского поселения.
30, 31 марта и 1 апреля 2021 г. состоялись публичные слушания по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования.
По результатам публичных слушаний подготовлено заключение от 7 апреля 2021 г., которое опубликовано 29 апреля 2021 г. в газете «Нива» и размещено 29 апреля 2021 г. на официальном сайте Пермского муниципального района Пермского края.
30 апреля 2021 г. решение Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 г. № 132 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Култаевское сельское поселение» Пермского муниципального района Пермского края, утвержденные решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 09 июня 2014 г. № 53», размещено на официальном сайте Пермского муниципального района Пермского края и официальном сайте администрации Култаевского сельского поселения.
Таким образом, порядок проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, опубликования результатов слушаний соответствует нормам градостроительного законодательства.
Учитывая изложенное, представленные административным ответчиком документы, подтверждающие соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта, а также акта, которым внесены изменения в основной нормативный правовой акт, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, при соблюдении формы и порядка опубликования нормативного правового акта, что не оспаривается стороной административного истца.
Материалами дела подтверждается, что ФИО1 является на основании договора купли-продажи от 08 ноября 2018 г. собственником земельного участка с кадастровым номером **:2441. Указанный земельный участок, согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости и сообщения из филиала публично-правовой компании «Роскадастр» по Пермскому краю, имеет категорию «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства», который с момента постановки 07.09.2021 участка на кадастровый учет не изменялся.
Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером **:2441 был образован путем раздела из земельного участка с кадастровым номером **:1641, который образовался из земельного участка с кадастровым номером **:304 путем выдела в 1994 г. в счет доли общей собственности из земель колхоза «Россия» для сельскохозяйственного производства в порядке статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Согласно материалам по передаче земель в ведение сельских Советов Пермского района, в том числе по передаче земель сельских населенных пунктов в ведение Култаевского сельского поселения, содержащим сведения о местоположении сельскохозяйственных угодий в границах колхозов, земельный участок с кадастровым номером **:2441 располагался на территории пашни.
На карте (схеме) территориального планирования генерального плана муниципального образования «Култаевское сельское поселение», утвержденного решением Земского Собрания Пермского муниципального района Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 25 марта 2021 г. № 121 (далее - Генеральный план), земельный участок, принадлежащий административному истцу, расположен за пределами населенного пункта, отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.
Ранее действовавшим Генеральным планом, утвержденным решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 06 февраля 2014 г. № 29, спорный земельный участок был отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения (пашни).
Решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 29 июня 2016 г. № 158 внесены изменения в Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения, а именно на территории поселка «Золотой», где расположен земельный участок с кадастровым номером **:1641, была установлена территориальная зона РД «Зона застройки дачными домами, коллективных садов, садово-огородных участков».
В июле 2020 г. Управлением Росреестра по Пермскому краю в рамках рассмотрения требования прокуратуры Пермского района Пермского края в адрес администрации Пермского муниципального района были переданы материалы государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства 1991 г., по передаче земель в ведение сельских Советов Пермского района, содержащие сведения о местоположении сельскохозяйственных угодий в границах колхозов, а также планово-картографический материал на территорию Пермского района. На основании указанных материалов в Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения оспариваемой административным истцом редакцией внесены изменения, касающиеся, в том числе принадлежащего ему земельного участка, в соответствии со сведениями из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и государственного фонда данных землеустройства, и которые привели Правила землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом.
Как следует из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Култаевсого сельского поселения от 09 июня 2014 г. № 53, территория, на которой расположен спорный земельный участок, в оспариваемой редакции от 29 апреля 2021 г. № 132, отнесена к территории, применительно к которой градостроительные регламенты в силу части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не устанавливаются: сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, зона сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, к которой Правилами землепользования и застройки Култаевского сельского поселения в редакции решения Земского собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 г. № 132 отнесен земельный участок с кадастровым номером **:2441, соответствует установленному Генеральному плану Култаевского сельского поселения функциональному зонированию.
Необходимо отметить, что генеральный план поселения, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9 и пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).
Статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Пунктом 1 части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).
Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).
Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 и 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (часть 6 статьи статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации).
Для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются, до принятия специального законодательства о зонировании территорий изменение вида разрешенного использования земельных участков, отнесенных к таким землям, невозможно (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).
Таким образом, для таких земель установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану этих земель и недопущение их выведения из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.
При таких обстоятельствах, оспариваемые в части Правила землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану и не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем ФИО1 следует в удовлетворении административного иска отказать.
Руководствуясь статьями 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. № 53, в редакции решения Земского собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 г. № 132 отказать.
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.
Судья (подпись)
Подлинник решения суда находится в материалах административного дела № 3а-204/2023 Пермского краевого суда.
Мотивированное решение суда изготовлено 17 августа 2023 г.