ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
30 января 2023 года г. Краснодар
Судья Октябрьского районного суда г. Краснодара (3500001, <...>) Гончаров О.А. при секретаре судебного заседания Антоновой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-177/2023 по административному иску главного врача ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» ФИО1 к Государственному учреждению – Краснодарское региональное отделение фонда социального страхования Российской Федерации (ИНН <***>) о признании акта плановой проверки от 31.08.2021 № 44 недействительным,
УСТАНОВИЛ:
ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к Государственному учреждению-Краснодарское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации о признании недействительным акта проверки от 31.08.2021 г. № 44.
В обоснование исковых требований указал, что является главным врачом государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Научно- исследовательский институт-Краевая клиническая больница № 1 имени профессора С.В.Очаповского» министерства здравоохранения Краснодарского края. Государственным учреждением-Краснодарское отделение Фонда социального страхования Российской Федерации была проведена плановая проверка на основании приказа от 21.07.2021 № 458, по результатам которой оформлен акт от 31.08.2021 № 44. Не согласившись с выводами, указанными в акте, в адрес административного ответчика был направлен протокол разногласий от 23.09.2021 № 972-32, который не был принят Ответчиком, о чем указано в письме о рассмотрении протокола разногласий от 28.10.2021 г. № 01-25/09-19780.
Истец полагает, что административным ответчиком неверно применяются нормы законодательства, регулирующие порядок ведения и выдачи листков нетрудоспособности, в связи с чем неправомерно применены санкции за имеющиеся, по мнению административного ответчика, нарушения.
В частности, в акте указано на нарушения административным истцом п.п. 5, 58 Порядка выдачи листков нетрудоспособности, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 29.06.2011 N 624н (далее- Порядок 624н), п.п. 9, 65, 68 Порядка выдачи и оформления листков нетрудоспособности, включая порядок формирования листков нетрудоспособности в форме электронного документа, утвержденного Приказом Минздрава России от 01.09.2020 N 925н (далее- Порядок 925н) (в листке нетрудоспособности отсутствует информация о нарушении режима «Несвоевременная явка на прием к врачу»); нарушения п. 26 Порядка № 624н, п. 11 и п. 32 Порядка № 925н (при лечении в условиях дневного стационара листки нетрудоспособности выданы в день поступления, листки нетрудоспособности выданы лицам с хроническими заболеваниями вне обострения, принимающими различные процедуры в амбулаторных условиях); нарушения п. 42 Порядка № 624н, п. 3.8., п.4.2 (абз. 10) Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.05.2020 № 15 (далее - СП 3.1.3597-20), Приказа Минздрава России от 19.03.2020 № 198н (ред. От 27.03.2020) «О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19».) (Л/н выдан без учета даты последнего контакта с инфицированным, в результате чего период освобождения от работы превысил инкубационный период), нарушения Временных правил оформления листков нетрудоспособности, назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае карантина, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.03.2020 № 294 «Об утверждении Временных правил оформления листков нетрудоспособности, назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае карантина»; п. 3 ст. 59 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от 21.11.2011 № 323-ФЗ, п. 4.3. Порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 N 502н (далее- Приказ 502н), п. 7, п. 8 Порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности, утвержденного Приказом Минздрава России от 23.08.2016 N 625н (далее- Приказ 625н), п. 37 Порядка 624н, п. 43 Порядка 925н (продление свыше 15 дней без решения врачебной комиссии); нарушения п. 4.3, п. 13.4 Приказа № 502н, п. 7, п. 8 приказа № 625н, п. 11 Порядка 925н (продление л/н до 10 дней после стационарного лечения без решения ВК), отсутствие решений ПВК в журнале ф.035/у-02.
По мнению административного истца нарушение прав выражается в следующем:
- без внимания остались требования Порядка организации системы документооборота в сфере охраны здоровья в части ведения медицинской документации в форме электронных документов, утвержденного приказом Минздрава России от 07.09.2020 N 947н, в котором указано, что ведение медицинской документации осуществляется в форме электронных документов без дублирования на бумажном носителе в случае отсутствия заявления пациента (его законного представителя), составленного в простой письменной форме, о ведении его медицинской документации в бумажном виде. Не приняв к вниманию записи, имеющиеся в электронной амбулаторной карте, Ответчик без оснований в финансовой претензии выдвигает требование о восстановлении денежных средств, выплаченным по страховым случаям. При этом, дневниковые записи, которые содержатся в электронной амбулаторной карте, вместе с талоном амбулаторного пациента, явились предметом оплаты в системе ОМС. Электронная медицинская карта выгружается посредством защищенных каналов связи в региональный портал Краснодарского края в соответствии с регламентом работы в едином цифровом контуре.
- проигнорированы требования положений статей 32, 33, 34, 36, 80 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ, а также Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 N 543н, где указано, что медицинская помощь в условиях дневного стационара выступает как самостоятельный вид медицинской помощи и не входит в состав ни амбулаторной ни стационарной помощи. Неверное трактовка норм Федерального закона повлекла применение финансовых санкций в виде требования о восстановлении денежных средств, выплаченных административным ответчиком по листкам нетрудоспособности, выданным по факту нахождения на лечении в условиях дневного стационара.
- неверное толкование Санитарно – эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.05.2020 № 15, а также Временного порядка организации работы медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, утвержденного Приказом Минздрава России от 19.03.2020 N 198н повлекло применение финансовых санкций в виде требования о восстановлении денежных средств, выплаченных административным ответчиком по листкам нетрудоспособности, выданным по факту нахождения на лечении новой коронавирусной инфекции COVID-19.
- неправильное применение норм Приказа Министерства здравоохранения РФ от 01.03.2020 № 925н «Об утверждении порядка выдачи и оформления листков нетрудоспособности, включая порядок формирования листков нетрудоспособности в форме электронного документа» также повлекло финансовые санкции в виде требований восстановления денежных средств, выплаченных по листкам нетрудоспособности, выданным по уходу за детьми.
- неверное толкование Приказа Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 N 502н "Об утверждении порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации" явилось основанием для привлечения к ответственности за порядок принятия решений о продлении листков нетрудоспособности при выписке из стационара.
Также указывает на неправомерность применения к нему мер ответственности, поскольку в соответствии с п. 5.3 Устава ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» в полномочия главного врача входит распределение должностных полномочий, а также обеспечение рационального использования имущества, в том числе финансовых средств, принадлежащих Бюджетному учреждению. ФИО1 как главный врач, самостоятельно не оформляет, не хранит и не выдает листки нетрудоспособности, не является членом врачебной комиссии, принимающей решение о продлении листков нетрудоспособности, не возглавляет ее. В полномочия главного врача входит контроль и организация работы, соответственно предложения по регулированию работы адресованы на имя руководителя учреждения, выступающего от его имени.
В судебном заседании административным ответчиком в порядке ст. 44 КАС РФ заявлено ходатайство о замене стороны правопреемником на основании Федерального закона от 14.07.2022 N 236-ФЗ "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации".
Административный истец против удовлетворения ходатайства не возражал.
В связи с реорганизацией и с учетом положений Федерального закона от 14.07.2022 N 236-ФЗ "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" произведена замена административного ответчика Государственное учреждение-Краснодарское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации на Отделение Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Краснодарскому краю.
Административный ответчик не согласен с предъявленными требованиями, считает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Полагает, что заявленные требования подлежат рассмотрению в Арбитражном суде Краснодарского края в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Административным ответчиком указано на своевременное и надлежащее уведомление административного истца о проведении плановой проверки на основании приказов от 21.07.2021 № 458 и от 03.08.2021 № 469 «О проведении плановой проверки медицинской организации», годового сетевого плана- графика проверок на 2021 год, утвержденного приказом от 30.11.2020 № 286 «Об утверждении плана- графика осуществления проверок соблюдения порядка выдачи, продления и оформления листков нетрудоспособности в медицинских организациях г. Краснодара и Краснодарского края на 2021 год».
Для проведения проверки в уведомлении учреждению был указан перечень документов, необходимый для предъявления, в том числе первичная медицинская документация: медицинские карты пациентов, которым оформлялись листки нетрудоспособности. Однако в ходе проверки были выявлены случаи отсутствия дневниковых записей, подтверждающих явку пациентов, распечатанные дневниковые записи комиссии учреждением не представлены. Пунктом 11 Порядка 1245н предусмотрен перечень документов, необходимых для предоставления в ходе проверки: медицинские карты амбулаторных больных, содержащие записи, подтверждающие выдачу, продление и оформление листков нетрудоспособности; истории болезни стационарных больных и другая медицинская документация, содержащая записи, подтверждающие выдачу, продление и оформление листков нетрудоспособности.
В соответствии с п. 26 Приказа 624н и п. 32 Приказа 925н листок нетрудоспособности не выдается гражданам с хроническими заболеваниями вне обострения, проходящими обследование, принимающими различные процедуры, манипуляции и медицинские вмешательства в амбулаторных условиях. При проведении проверки были выявлены случаи выдачи листков нетрудоспособности гражданам, проходящим лечение в условиях дневного стационара, который является амбулаторным видом лечения в силу п. 1.1. и 2.1. Приказа Минздрава РФ от 09.12.1999 № 438 «Об организации деятельности дневных стационаров в лечебно-профилактических учреждениях».
Относительно нарушений п. 42 Порядка № 624н, п. 3.8., п.4.2 (абз. 10) Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.05.2020 № 15 (далее- СП 3.1.3597-20), Приказа Минздрава России от 19.03.2020 № 198н (ред. От 27.03.2020) «О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19» листки нетрудоспособности выданы без учета даты последнего контакта с инфицированным, в результате период освобождения от работы превысил установленный инкубационный период нахождения в изоляции сроком не менее 14 календарных дней.
Учреждением также нарушен порядок продления листков нетрудоспособности за больным членом семьи, в частности, в нарушение п.2 ст. 59 Федерального закона № 323-ФЗ от 21.11.2011, а также п. 19 Порядка 925н на срок свыше пятнадцати календарных дней листки нетрудоспособности продлены без решения врачебной комиссии.
Решение врачебной комиссии при выписке пациентов из стационара оформлено авансом на один год по единому признаку, без указания данных пациента, что недопустимо, противоречит понятию и порядку проведения экспертизы временной нетрудоспособности.
Суд, выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, считает административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, на основании приказов от 21.07.2021 № 458 и от 03.08.2021 № 469 «О проведении плановой проверки медицинской организации» административным ответчиком была проведена плановая проверка соблюдения порядка выдачи, продления и оформления листков нетрудоспособности; учета и хранения бланков листков нетрудоспособности. В результате проверки выявлен ряд нарушений, в том числе, которые привели по мнению административного ответчика к необоснованной выплате пособия по временной нетрудоспособности в размере 320 737,74 рубля, подлежащих восстановлению.
При принятии решения суд руководствуется законодательством, действующим в период возникновения спорных правоотношений.
Так, органами ФСС предусмотрен Порядок осуществления Фондом социального страхования Российской Федерации проверки соблюдения порядка выдачи, продления и оформления листков нетрудоспособности, утвержденный Приказом Минздрава России от 21.12.2012 N 1345н.
Согласно п. 4 указанного Порядка проверка лиц, проводящих экспертизу временной нетрудоспособности и осуществляющих выдачу, продление и оформление листков нетрудоспособности в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», производится должностными лицами территориальных органов Фонда, уполномоченными на проведение проверки в соответствии с приказом руководителя территориального органа Фонда о проведении проверки.
В соответствии с п. 15 Правил проведения проверок плановые и внеплановые проверки проводятся на основании приказа руководителя территориального органа Фонда о проведении проверки, в котором указываются: наименование территориального органа Фонда; номер и дата приказа; вид проверки (плановая/внеплановая); фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного (уполномоченных) на проведение проверки; наименование лица, осуществляющего выдачу листков нетрудоспособности, в отношении которого проводится проверка; цели и предмет проверки; правовые основания проведения проверки, в том числе нормативные правовые акты, исполнение обязательных требований которых подлежит проверке; проверяемый период; основания для проведения проверки (в случае проведения внеплановой проверки); сроки проведения проверки.
Приказом Ответчика от 21.07.2021 № 458 принято решение о проведении в отношении ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» плановой проверки в период с 05.08.2021 г. по 20.08.2021 г. Однако в нарушение требований п. 15 Правил проведения проверок в приказе отсутствует проверяемый период, а также нормативные правовые акты, исполнение обязательных требований которых подлежит проверке, что является нарушением требований Приказа Минздрава России от 21.12.2012 N 1345н.
Допуск комиссии для проведения проверки, при таких обстоятельствах, является правом учреждения, что не исключает нарушений, допущенных проверяющим органом в документе, являющимся основанием для проведения плановой проверки.
Порядок выдачи, продления и оформления листков нетрудоспособности, согласно акту проверки от 31.08.2021 № 44, проверены на соответствие нормативным актам: Приказу Минздравсоцразвития России от 29.06.2011 N 624н, Приказу Минздрава России от 01.09.2020 N 925н, постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.05.2020 № 15, Приказу Минздрава России от 19.03.2020 № 198н, Постановлению Правительства РФ от 18.03.2020 № 294 «Об утверждении Временных правил оформления листков нетрудоспособности, назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае карантина», Федеральному закону "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от 21.11.2011 № 323-ФЗ, Приказу Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 N 502н, Приказу Минздрава России от 23.08.2016 N 625н.
Административным ответчиком в акте проверки от 31.08.2021 № 44 установлено нарушение п.п. 5, 58 Порядка выдачи листков нетрудоспособности, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 29.06.2011 N 624н; п.п. 9, 65, 68 Порядка выдачи и оформления листков нетрудоспособности, включая порядок формирования листков нетрудоспособности в форме электронного документа, утвержденного Приказом Минздрава России от 01.09.2020 N 925н (в листке нетрудоспособности отсутствует информация о нарушении режима «Несвоевременная явка на прием к врачу»).
В соответствии с п. 13 Порядка осуществления Фондом социального страхования Российской Федерации проверки соблюдения порядка выдачи, продления и оформления листков нетрудоспособности, утвержденного Приказом Минздрава России от 21.12.2012 N 1345н руководитель, другое уполномоченное должностное лицо или представитель лица, осуществляющего выдачу листков нетрудоспособности, в отношении которого проводится проверка, а также медицинские работники, выдавшие листки нетрудоспособности, при проведении проверки обязаны предоставить должностным лицам территориальных органов Фонда, уполномоченным на проведение проверки, документы, связанные с предметом проведения проверки. В случае невозможности предоставления указанных документов по уважительной причине сроки проверки переносятся на более позднее время.
Комиссии на обозрение были представлены амбулаторные карты, при изучении которых административным ответчиком выявлено отсутствие дневниковых записей о необходимости освобождения от работы, а также подтверждающие своевременную явку пациентов к врачу. В ходе проверки составу комиссии было предложено обратиться к электронной амбулаторной карте пациента.
Административный ответчик в отзыве ссылается на необходимость предоставления медицинской организацией для проведения проверки документов на бумажном носителе, что предусмотрено п. 11 Приказа Минздрава России от 23.11.2021 № 1090н, однако ссылка административного ответчика на указанный нормативный акт не может быть принята как опровергающий действия медицинского учреждения, поскольку на момент проведения проверки указанный нормативный акт не был принят.
Пунктом 11 Приказа Минздрава России от 21.12.2012 N 1345н предусмотрено предоставление в ходе проверки уполномоченным лицам медицинских карт амбулаторных больных и историй болезни стационарных больных, однако ссылка на необходимость предоставления указанных документов именно на бумажном носителе в нормативном документе отсутствует.
В соответствии с п. 2 Порядка организации системы документооборота в сфере охраны здоровья в части ведения медицинской документации в форме электронных документов, утвержденного приказом Минздрава России от 07.09.2020 N 947н ведение медицинской документации осуществляется в форме электронных документов без дублирования на бумажном носителе в случае отсутствия заявления пациента (его законного представителя), составленного в простой письменной форме, о ведении его медицинской документации в бумажном виде.
Медицинская карта амбулаторного больного по форме №25/у-04, как унифицированная форма утратила силу в связи с изданием Приказа Минздрава России от 15.12.2014 N 834н, пунктом 2 которого также рекомендовано руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, Федерального медико-биологического агентства, федеральных государственных учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения Российской Федерации, обеспечить введение унифицированных форм медицинской документации, используемых в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, в том числе в форме электронных документов, подписанных с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, и порядков по их заполнению.
Таким образом, амбулаторная медицинская карта на бумажном носителе не является единственным документом, который должен быть принят ко вниманию при проверке. Медицинским учреждением уполномоченным на проведение проверки лицам, было предложено ознакомление с дневниковыми записями медицинских карт в электронном виде. Однако административным ответчиком довод медицинского учреждения не принят ко вниманию, как доказательство наличия необходимых записей в амбулаторных медицинских картах.
В подтверждение наличия записей в медицинской амбулаторной карте при проведении проверки было предложено получить информацию из электронной медицинской карты, либо принять ко вниманию распечатку записей электронной медицинской карты, однако такие документы комиссией не приняты и не отражены в акте.
Более того, впоследствии, при рассмотрении заявления ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» о признании акта проверки недействительным в Арбитражном суде Краснодарского края, административному ответчику были представлены, а также приложены к материалам рассматриваемого административного искового заявления распечатки записей электронной медицинской карты, что подтверждает доводы административного истца о наличии указанных в акте документов.
По мнению административного ответчика медицинском учреждением нарушены п. 26 Порядка выдачи листков нетрудоспособности, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 29.06.2011 N 624н; п. 11, 32 Порядка выдачи и оформления листков нетрудоспособности, включая порядок формирования листков нетрудоспособности в форме электронного документа, утвержденного Приказом Минздрава России от 01.09.2020 N 925н (при лечении в условиях дневного стационара л/н выданы в день поступления, л/н выданы лицам с хроническими заболеваниями вне обострения, принимающими различные процедуры в амбулаторных условиях).
Административный ответчик ссылается на то, что медицинская помощь, оказываемая в условиях дневного стационара, является частью амбулаторной медицинской помощи, однако данный довод опровергается действующим нормативными актами, а также разъяснениями Министерства здравоохранения Российской Федерации.
В соответствии с ч. 3 ст. 32 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» медицинская помощь может оказываться в следующих условиях:
1) вне медицинской организации (по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации);
2) амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника;
3) в дневном стационаре (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения);
4) стационарно (в условиях, обеспечивающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение).
Положениями статей 32, 33, 34, 36, 80 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ закреплено, что медицинская помощь в условиях дневного стационара выступает как самостоятельный вид медицинской помощи и не входит в состав ни амбулаторной ни стационарной помощи.
В соответствии с п. 7 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 N 543н первичная медико-санитарная помощь оказывается:
1) амбулаторно, в том числе:
в медицинской организации, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, или ее подразделении, по месту жительства (пребывания) пациента - при острых заболеваниях, обострениях хронических заболеваний в случае вызова медицинского работника или при посещении им пациента с целью наблюдения за его состоянием, течением заболевания и своевременного назначения (коррекции) необходимого обследования и (или) лечения (активное посещение), при патронаже отдельных групп населения при выявлении или угрозе возникновения эпидемии инфекционного заболевания, больных инфекционным заболеванием, контактных с ними лиц и лиц, подозрительных на инфекционное заболевание, в том числе путем подворных (поквартирных) обходов, осмотров работников и учащихся;
по месту выезда мобильной медицинской бригады, в том числе для оказания медицинской помощи жителям населенных пунктов с преимущественным проживанием лиц старше трудоспособного возраста либо расположенных на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих плохую транспортную доступность с учетом климато- географических условий;
2) в условиях дневного стационара, в том числе стационара на дому.
В соответствии с п. 1.1. Положения об организации деятельности дневного стационара, утвержденного Приказом Минздрава России от 09.12.1999 № 438, дневной стационар является структурным подразделением лечебно-профилактического учреждения, в том числе амбулаторно-поликлинических, больничных учреждений, клиник медицинских научно-исследовательских и образовательных учреждений и предназначен для проведения профилактических, диагностических, лечебных и реабилитационных мероприятий больным, не требующим круглосуточного медицинского наблюдения, с применением современных медицинских технологий в соответствии со стандартами и протоколами ведения больных.
Совершенствование организации и повышение качества оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях, которое является целью работы дневного стационара, как это предусмотрено п. 2.1. Положения, утвержденного Приказом Минздрава России от 09.12.1999 № 438, является одним из направлений деятельности дневного стационара, так как от качества оказания помощи в указанных условиях зависит и качество оказания помощи в амбулаторных условиях, с целью стабилизации состояния и предотвращения стационарного лечения.
Министерство здравоохранения Российской Федерации письмом от 29.03.2022 № 17-2/1739, копия которого имеется в материалах дела, указало на то, что оказание медицинской помощи в условиях дневного стационара является самостоятельным условием оказания медицинской помощи, не входит в состав амбулаторной медицинской помощи.
Пунктом 32 Порядка выдачи и оформления листков нетрудоспособности, включая порядок формирования листков нетрудоспособности в форме электронного документа, утвержденного Приказом Минздрава России от 01.09.2020 N 925н предусмотрено, что листок нетрудоспособности не выдается (не формируется) гражданам с хроническими заболеваниями вне обострения (ухудшения), проходящим обследование, принимающим различные процедуры, манипуляции и медицинские вмешательства в амбулаторных условиях.
Поскольку граждане, в отношении которых административным ответчиком установлена выдача листка нетрудоспособности как нарушение, проходили лечение на дневном стационаре, а такой вид медицинской детальности не относится к амбулаторному виду медицинской помощи, такое нарушение в адрес медицинского учреждения необоснованно.
Актом проверки установлено нарушение п. 42 Порядка выдачи листков нетрудоспособности, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 29.06.2011 N 624н; п. 3.8., п.4.2 (абз. 10) Санитарно- эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Росийской Федерации от 22.05.2020 № 15 (далее- СП 3.1.3597-20), Приказа Минздрава России от 19.03.2020 № 198н (ред. От 27.03.2020) «О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19». )(Л/н выдан без учета даты последнего контакта с инфицированным, в результате период освобождения от работы превысил инкубационный период); нарушения Временных правил оформления л/н, назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае карантина, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.03.2020 № 294 «Об утверждении Временных правил оформления листков нетрудоспособности, назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае карантина».
Указанные нарушения не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения дела.
В соответствии с п. 3.8 Санитарно – эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.05.2020 № 15 лицо, контактировавшее с больным COVID-19, должно находиться в изоляции (в обсерваторе, по месту жительства) не менее 14 календарных дней со дня последнего контакта с больным COVID-19 или до выздоровления (в случае развития заболевания).
В указанном пункте срок 14 дней не является пресекательным.
Абзац 10 пункта 4.2. названных Правил не устанавливает какой- либо срок для наблюдения лиц с новой коронавирусной инфекцией COVID-19 или котактирующих с инфицированными лицами, в связи с чем ссылка на него административным ответчиком в акте проверки не обоснована.
В соответствии с подпунктом 2.19 пункта 2 Временного порядка организации работы медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, утвержденного Приказом Минздрава России от 19.03.2020 N 198н, руководители медицинских организаций, обеспечивают медицинское наблюдение (ежедневная термометрия, опрос гражданина медицинским работником, в том числе по телефону, на предмет наличия симптомов ОРВИ) граждан, прибывших из стран, в которых зарегистрированы случаи новой коронавирусной инфекции COVID-19, и лиц, бывших в контакте с пациентами с новой коронавирусной инфекцией, на период не менее 14 календарных дней, немедленную изоляцию и при наличии показаний госпитализацию указанных граждан в медицинские организации, оказывающие медицинскую помощь в стационарных условиях, определенные для данного контингента пациентов, при установлении факта заболевания новой коронавирусной инфекцией COVID-19.
Указанными документами срок 14 дней установлен как минимальный. Таким образом периоды, отраженные в акте проверки как превышающие инкубанционный период, не могут считаться превышающими инкубационный период, поскольку предельный и максимальный срок инкубационного периода законодателем не установлен. Более того, срок, указанные в акте проверки по временному критерию не превышают 14-ти дневной срок. Дата начала течения этого срока не повлияла на его общую длительность.
При проведении проверки административным ответчиком указано также на нарушение медицинским учреждением п. 4.3, п. 13.4 Порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 N 502н, п. 7, п. 8 Порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения РФ от 23 августа 2016 г. N 625н, п. 11 Порядка выдачи и оформления листков нетрудоспособности, включая порядок формирования листков нетрудоспособности в форме электронного документа, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 01.09.2020 № 925н (продление л/н до 10 дней после стационарного лечения без решения ВК). В журнале ф.035/у-02 отсутствует решение ПВК.
В акте проверки (стр. 15) указано на нарушение п. 13.4 Приказа Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 N 502н "Об утверждении порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации", в частности при оформлении решения врачебной комиссии о продлении листка нетрудоспособности на дополнительные амбулаторные дни после прохождения стационарного лечения не указано ФИО лица в отношении которого проводилась экспертиза временной нетрудоспособности.
Пунктом 4.3 и пунктом 13.4 указанного Порядка 502н предусмотрены функция врачебной комиссии- продление листков нетрудоспособности в случаях, установленных законодательством Российской Федерации и функция секретаря врачебной комиссии- оформление решений врачебной комиссии (ее подкомиссии) и ведение специального журнала, в котором учитываются принятые решения врачебной комиссии (ее подкомиссии).
Указанным пунктом не предусмотрены основные реквизиты для подобных решений врачебной комиссии и форма ведения журнала регистрации решений врачебной комиссии.
Федеральным законом от 21 декабря 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлены требования к организации деятельности врачебной комиссии и, при необходимости, её подкомиссий в каждой медицинской организации. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 5 мая 2012 года № 502н «Об утверждении порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации» предусмотрено каждое принятое врачебной комиссией решение оформлять в виде протокола, содержащего определённые сведения и учитывать в специальном журнале.
Как следует из пункта 16 Приказа 502н решение врачебной комиссии (подкомиссии врачебной комиссии) оформляется в виде протокола, который содержит следующие сведения: дата проведения заседания врачебной комиссии (ее подкомиссии); список членов врачебной комиссии (ее подкомиссии), присутствовавших на заседании; перечень обсуждаемых вопросов; решения врачебной комиссии (ее подкомиссии) и его обоснование. Данный перечень является исчерпывающим.
Иных нормативных требований к содержанию протокола врачебной комиссии законодательно не предусмотрено. В этой связи требования административного ответчика о дополнительных реквизитах, таких как ФИО пациента, не обоснованы.
Журнал учета клинико-экспертной работы, форма которого утверждена приказом Минздрава России от 21 мая 2002 года № 154 «О введении формы учета клинико-экспертной работы в лечебно-профилактических учреждениях», носит рекомендательный характер, так как нормативный акт, которым эта форма утверждена, не прошел регистрацию в установленном порядке.
Решением ПВК № 81 от 01.02.2021 указано на необходимость продления листков нетрудоспособности в отношении всех пациентов при аналогичных условиях. Нормативными документами, перечисленными в акте и пунктами, на нарушение которых указано (п. 4.3., п. 13.4 приказа № 502н от 05.05.2012, п.7, п.8 приказа от 23.08.2016 № 625н, п. 11 Порядка 925н) не предусмотрено оформление решения ПВК в отношении каждого пациента и не запрещено принятие решения в том виде, в котором оно было представлено комиссии проверяющих.
Последующая оценка способности гражданина осуществлять трудовую деятельность может проводиться в медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в амбулаторно-поликлинических условиях, и при необходимости продления периода временной нетрудоспособности листок нетрудоспособности продлевается в рамках амбулаторного режима лечения.
Таким образом, выявленное в ходе проверки оформления листков нетрудоспособности после выписки пациента со стационарного лечения отсутствие данных пациента не является нарушением, поскольку законодателем не предусмотрено персонифицированное принятие решения ПВК.
По вопросу нарушения п. 3 ст. 59 Федерального закона № 323-ФЗ, п. 4.3. Приказа Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 N 502н, п. 7, п. 8 Приказа Министерства здравоохранения РФ от 23 августа 2016 г. N 625н, п. 37 Приказа Минздравсоцразвития России от 29.06.2011 N 624н, п. 43 Приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 01.09.2020 № 925н (продление свыше 15 дней без решения врачебной комиссии).
При конкуренции общих и специальных норм, в соответствии с правилами правоприменительной практики применяется специальная норма. Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 № 323-ФЗ, Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29.12.2006 № 255-ФЗ не определена периодичность продления листка трудоспособности врачебной комиссией. Указанные требования установлены в п. 21 Приказа Министерства здравоохранения РФ от 01.03.2020 № 925н «Об утверждении порядка выдачи и оформления листков нетрудоспособности, включая порядок формирования листков нетрудоспособности в форме электронного документа».
Согласно п. 21 Приказа № 925н установлено, что по решению врачебной комиссии при благоприятном клиническом и трудовом прогнозе листок нетрудоспособности может быть выдан (сформирован) и продлен до дня восстановления трудоспособности с периодичностью продления по решению врачебной комиссии не реже, чем через каждые 15 календарных дней.
Экспертиза временной нетрудоспособности - вид медицинской экспертизы, основной целью которой является оценка состояния здоровья пациента, качества и эффективности проводимого обследования и лечения, возможности осуществлять профессиональную деятельность, а также определение степени и сроков временной утраты трудоспособности. В связи с изложенным, пунктом 21 Приказа № 925н установлены правила для определения трудоспособности лица, которому оказывается медицинская помощь. Несовершеннолетние не относятся к трудоспособной категории населения, целью врачебной комиссии является лишь оценка состояния здоровья пациента, качества и эффективности проводимого обследования и лечения.
Таким образом, указанным приказом установлены специальные нормы, предусмотренные п. 41 Приказа № 925н, регламентирующие порядок выдачи листков нетрудоспособности в связи с нахождением на лечении детей. Согласно п. 41 Приказа № 925н установлено, что выдается (формируется) листок нетрудоспособности в случае ухода за больным ребенком в возрасте до 7 лет – на весь период лечения ребенка в амбулаторных условиях или совместного пребывания с ребенком в медицинской организации при оказании ему медицинской помощи в стационарных условиях. Указанным пунктом исключена необходимость продления листка нетрудоспособности врачебной комиссией каждые 15 суток. Законодателем специально дифференцирован порядок выдачи листка в случае ухода за больным ребенком в возрасте от 7 до 15 лет.
Более того, для п. 41 Приказа № 925н установлен специальный порядок выдачи листков в соответствии с п.п. 11, 19, 20, 25, 40 и 41 Приказа № 925н. Вместе с тем, отсылки к п. 21 Приказа, которым установлена периодичность продления больничного листка по решению врачебной комиссии не реже, чем через каждые 15 календарных дней, не имеется, что также указывает на то, что порядок выдачи листков нетрудоспособности в отношении указанной категории граждан исчерпывающе определен пп. 41-43 Приказа № 925н.
Ссылка административного ответчика на п. 19 и п. 20 Приказа 925н несостоятельна, поскольку не имеет отношения к детской категории пациентов, для ухода за которой законодатель предусмотрел оформление листа нетрудоспособности в особом порядке. Указанные пункты касаются выдачи листка нетрудоспособности в связи с временной потерей трудоспособности.
Статьей 2 Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предусмотрено следующее понятие: нетрудоспособные граждане - инвалиды, в том числе инвалиды с детства, дети-инвалиды, дети в возрасте до 18 лет, а также старше этого возраста, обучающиеся по очной форме по основным образовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе в иностранных организациях, расположенных за пределами территории Российской Федерации, до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет, потерявшие одного или обоих родителей, и дети умершей одинокой матери, дети, оба родителя которых неизвестны, граждане из числа малочисленных народов Севера, достигшие возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины), граждане, достигшие возраста 70 и 65 лет (соответственно мужчины и женщины) (с учетом положений, предусмотренных приложением 1 к настоящему Федеральному закону).
Соответственно, применение административным ответчиком п. 19 и п. 20 Приказа 925н в данном случае необоснованно.
Приказ МЗ СССР от 04.10.1980 № 1030 «Об утверждении форм первичной медицинской документации учреждений здравоохранения» Приказом Минздрава СССР от 5 октября 1988 г. N 750 признан утратившим силу. Согласно письму Минздравсоцразвития РФ от 30 ноября 2009 г. N 14-6/242888 рекомендательного характера, в связи с тем, что после отмены настоящего приказа нового альбома образцов учетных форм не издано, учреждения здравоохранения продолжают использовать в своей работе для учета деятельности бланки, утвержденные настоящим приказом. Однако использование бланков, утвержденных Приказом МЗ СССР от 04.10.1980 № 1030, не носит обязательный характер для медицинских учреждений, соответственно замечания о порядке заполнения формы 036/у следует считать необоснованными.
Административным ответчиком указано на действие вышеназванного документа на основании распоряжения Президента РФ от 18.03.2011 № 158-рп.
Распоряжением Президента РФ от 18.03.2011 № 158-рп Министерству юстиции Российской Федерации указано на необходимость проведения работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации.
Пунктом 35 Перечня правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации в 2015 году предусмотрен срок подготовки нормативно- правового акта IV квартал 2015 г.
В Перечень правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации (по состоянию на 1 сентября 2018 года) указанный нормативный документ действительно числится под номером 141, где Минздрав России является Органом, ответственным за подготовку и сопровождение правового акта (по согласованию), что не говорит о действии Приказа № 1030 в настоящее время.
Никакого нормативно- правового акта, предписывающего обязательное действие и применение Приказа МЗ СССР от 04.10.1980 № 1030, не издано. Иных нормативно- правовых актов, упоминающих о применении Приказа Минздрава № 1030, не имеется.
В соответствии с ч. 2-4 ст. 26.21 Федерального закона от 24.07.1998 N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» акты территориального органа страховщика, действия (бездействие) его должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий орган страховщика (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Подача жалобы в вышестоящий орган страховщика (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд. Судебное обжалование актов территориального органа страховщика, действий (бездействия) его должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи заявления в арбитражный суд в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» было подано заявление о признании акта плановой проверки недействительным в Арбитражный суд Краснодарского края.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 13.05.2022 по делу № А32-3977/2022 в удовлетворении заявленных требований отказано по причине того, что оспариваемый акт адресован должностному лицу- главному врачу, не нарушает права и законные интересы именно ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» и подлежит оспариванию в суде общей юрисдикции в случае несогласия должностного лица с выводами, изложенными в акте.
В соответствии с ч.5 ст. 219 КАС РФ пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.
Согласно ч. 7 ст. 219 КАС РФ Пропущенный по указанной в части 6 настоящей статьи или иной уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом.
Первоначально акт проверки от 31.08.2021 г. № 44 был обжалован ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» в Арбитражный суд Краснодарского края, где вышеуказанным решением суда было отказано в удовлетворении требований по указанным причинам. Соответственно течение срока на обжалование для должностного лица необходимо исчислять с даты вступления в силу решения Арбитражного суда Краснодарского края от 13.05.2022 г. по делу № А32-3977/2022.
Согласно Уставу ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» руководитель учреждения обеспечивает рациональное использование имущества, в том числе финансовых средств, принадлежащих Бюджетному учреждению. Главный врач самостоятельно не осуществляет выдачу листков нетрудоспособности, не является членом врачебной комиссии, не принимает подобных решений, которые явились предметом проверки административным ответчиком, соответственно не может отвечать за какие- либо нарушения, выявленные в ходе проведения проверок, как физическое лицо.
При таких обстоятельствах, на основании исследованных материалов дела и пояснений, представленных сторонами, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения требований административного истца.
Руководствуясь ст. ст. 175 – 180, 227, 228, 298 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление главного врача ГБУЗ «НИИ-ККБ №1» ФИО1 к Отделению Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Краснодарскому краю о признании акта плановой проверки от 31.08.2021 № 44 недействительным удовлетворить.
Восстановить срок на обжалование акта Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Краснодарскому краю по проверке соблюдения порядка выдачи, продления и оформления листков нетрудоспособности, учета и хранения бланков листков нетрудоспособности от 31.08.2021 № 44.
Признать акт Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Краснодарскому краю по проверке соблюдения порядка выдачи, продления и оформления листков нетрудоспособности, учета и храпения бланков листков нетрудоспособности от 31.08.2021 № 44 недействительным.
Взыскать с Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Краснодарскому краю расходы по оплате государственной пошлины в размере 2000 рублей.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Краснодарский краевой суд через Октябрьский районный суд г. Краснодара в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Гончаров О.А.
Мотивированное решение изготовлено в окончательной форме 02.02.2023.