Решение по делу № 3А-226/2022 от 03.11.2022 | Вологодский областной суд (Вологодская область)

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

от 03 ноября 2022 года № 3а-226/2022

г. Вологда

Вологодский областной суд в составе:

председательствующего судьи Молоковой Л.К.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Иволга О.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Журавлевой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании нормативных правовых актов в части,

установил:

ФИО1 является собственником объектов недвижимости:

- земельного участка с кадастровым номером №..., <адрес>;

- земельного участка с кадастровым номером №..., <адрес>.

Решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 утвержден генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды, согласно которому вышеуказанные земельные участки располагались в функциональной зоне теплиц.

Решением Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года № 270 внесены изменения в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 «Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды», в том числе в наименовании и пункте 1 слова «городского округа применительно к территории города Вологды» заменены словами «муниципального образования «Город Вологда», генеральный план изложен в новой редакции.

Согласно внесенным в генеральный план изменениям указанные выше земельные участки отнесены к производственной зоне сельскохозяйственных предприятий.

Решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 утверждены Правила землепользования и застройки города Вологды, согласно которым земельные участки, принадлежащие административному истцу, располагались в зоне СХ-1 «Зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства».

Решением Вологодской городской Думы от 27 января 2022 года № 605 внесены изменения в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Вологды», в том числе, наименование и пункт 1 после слова «застройки» дополнены словами «городского округа»; Правила землепользования и застройки изложены в новой редакции.

Согласно внесенным в Правила землепользования и застройки изменениям указанные выше земельные участки отнесены к зоне СХ2 «Зона застройки объектами сельскохозяйственного производства».

ФИО1 обратилась в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом изменения заявленных требований просила признать недействующими со дня вступления в законную силу генеральный план города Вологды, утвержденный решением Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года № 270 «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 «Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды», в части отнесения принадлежащих административному истцу земельных участков к функциональной зоне «производственная зона сельскохозяйственных предприятий», а также Правила землепользования и застройки города Вологды, утвержденные решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа города Вологды» в редакции от 27 января 2022 года в части установления на карте градостроительного зонирования территории городского округа города Вологды в границах земельных участков с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №... зоны СХ-2.

В обоснование административных исковых требований ФИО1 указала, что оспариваемыми актами функциональная и территориальная зоны в отношении принадлежащих ей земельных участков установлены произвольно без обоснования такой необходимости. Отнесение земельных участков с видом разрешенного использования «для ведения садоводства» к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения не отвечает требованиям определенности, противоречит требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, и препятствует административному истцу в реализации права на ведение деятельности, связанной с садоводством, огородничеством, строительством, регистрацией объектов незавершенного строительства. Предложения об установлении территориальных зон на принадлежащих административному истцу земельных участках, направленные в администрацию города Вологды в ходе проведения публичных слушаний, оставлены без внимания.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явилась, о дате, времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом.

Представитель административного истца по доверенности ФИО2 административные исковые требования поддержала по доводам, изложенным в административном исковом заявлении и дополнениях к нему.

Представители административных ответчиков Вологодской городской Думы по доверенности ФИО3, администрации города Вологды по доверенности ФИО4 в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административных исковых требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области, полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, приходит к следующему.

В силу требований части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из приведённых положений закона следует, что с административным иском о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться только лица, в отношении которых данный акт применяется, либо они являются субъектами регулируемых отношений, при условии, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права. При этом предметом проверки является соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

В силу пункта 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

В ходе рассмотрения дела установлено, что административный истец является собственником земельных участков, в месте расположения которых оспариваемыми в части нормативными правовыми актами изменены территориальная и функциональная зоны. Изменения, внесенные в генеральный план и правила землепользования и застройки, создают препятствия истцу в изменении вида разрешенного использования части земельных участков, а также, по мнению ФИО1, не позволят зарегистрировать право собственности на объект незавершенного строительства (фундамент дома), расположенный на одном из земельных участков.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что ФИО1 является лицом, чьи права и законные интересы оспариваемыми нормативными правовыми актами затрагиваются, что на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дает ей право на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

В силу пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что оспариваемое административным истцом решение Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года № 270 «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 «Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды» ранее оценивалось Вологодским областным судом и вышестоящими судами на предмет соблюдения требований нормативных правовых актов, предусмотренных пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в рамках иных административных дел, что подтверждается вступившими в законную силу решениями Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года по административному делу 3а-270/2021, от 08 июля 2021 года по административному делу № 3а-321/2021.

При этом суды пришли к выводу, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением формы, в которой Вологодская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты, процедуры подготовки, согласования и порядка опубликования.

Проверяя решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа города Вологды» в редакции решения Вологодской городской Думы от 27 января 2022 года № 605 «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Вологды» на предмет соблюдения требований нормативных правовых актов согласно пункту 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пунктом 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение Правил землепользования и застройки городского округа является вопросом местного значения городского округа и относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в Правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Кодекса.

Процедура внесения таких изменений включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (части 5 и 6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний либо в комиссию по подготовке проекта (части 10 и 11 статьи 31), проведение названной комиссией общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту (части 12, 13 и 14 статьи 31), внесений той же комиссией изменений в проект с учетом результатов таких обсуждений или слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31), который должен принять решение о направлении данного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31).

Обязательными приложениями к проекту изменений в правила землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет» (части 1 - 3 статьи 32 ГрК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 1 Устава городского округа города Вологды (до внесения изменений - Устава муниципального образования «Город Вологда»), принятого решением Вологодской городской Думы от 25 августа 2005 года № 301, муниципальное образование «Город Вологда» является городским округом. Данный статус установлен законом Вологодской области от 06 декабря 2004 года № 1103 «Об установлении границ муниципального образования «Город Вологда» и наделении его статусом городского округа».

Статьёй 28 Устава муниципального образования «Город Вологда» определена структура органов местного самоуправления города Вологды, в которую входит представительный орган городского округа города Вологды - Вологодская городская Дума.

В соответствии с частью 2 статьи 27 Устава Вологодская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Вологодской области, Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении Главы города Вологды в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Вологодской городской Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, Уставом.

Утверждение правил землепользования и застройки является вопросом местного значения муниципального образования «Город Вологда» и отнесено к полномочиям Вологодской городской Думы (пункт 28 статьи 24, пункт 12 части 2 статьи 31 Устава).

Решения Вологодской городской Думы, являющиеся нормативными правовыми актами, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Правовые акты направляются для официального опубликования не позднее десяти дней со дня их подписания, если иное не установлено самим актом. Официальным опубликованием правового акта считается первая публикация его полного текста в газете «Вологодские новости» или ином печатном средстве массовой информации, определенном решением Вологодской городской Думы (части 10,11 статьи 27 Устава).

Муниципальные правовые акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, сетевых изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, на официальных сайтах органов местного самоуправления города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям.

Как усматривается из материалов дела, решение о подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки принято путём издания администрацией города Вологды постановления от 02 марта 2018 года № 203 «О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Вологды». Указанное постановление опубликовано в газете «Вологодские новости» от 07 марта 2018 года № 9 (2034) и размещено на сайте администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В рамках заключенного муниципального контракта ОАО «Российский институт градостроительства и инвестиционного развития «Гипрогор» подготовлен проект по внесению изменений в Правила землепользования и застройки города Вологды.

Постановлением Главы города Вологды от 17 июня 2021 года № 377 назначены общественные обсуждения по проекту решения Вологодской городской Думы «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды». Постановление опубликовано в газете «Вологодские новости» от 18 июня 2021 года № 24 (2204).

По итогам общественных обсуждений составлен протокол общественных обсуждений и заключение от 09 августа 2021 года. Заключение опубликовано в газете «Вологодские новости» от 11 августа 2021 года № 32 (2212), в проект внесены соответствующие изменения.

Постановлением Главы города Вологды от 29 ноября 2021 года № 754 назначены повторные общественные обсуждения по проекту решения Вологодской городской Думы «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды». Постановление и оповещение о начале общественных обсуждений опубликовано в газете «Вологодские новости» от 01 декабря 2021 года № 49 (2229), а также размещены на сайте администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Проект решения Вологодской городской Думы «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды» опубликован в газете «Вологодские новости» от 07 декабря 2021 года № 50 (2230) и с 08 декабря 2021 года размещен на сайте администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В период с 08 декабря 2021 года по 26 декабря 2021 года осуществлялся прием предложений и (или) замечаний по проекту. Количество участников обсуждений равнялось восьми. Заключение о результатах общественных обсуждений от 12 января 2022 года опубликовано в газете «Вологодские новости» от 12 января 2022 года № 01.

Общественные обсуждения проведены в соответствии с требованиями решения Вологодской городской Думы от 28 июня 2018 года № 1565 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения в городском округе городе Вологде общественных обсуждений или публичных слушаний в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации».

По результатам общественных обсуждений проект откорректирован разработчиком проекта ОАО «Гипрогор» и направлен на согласование в Комитет по охране объектов культурного наследия.

В целях реализации процедуры оценки регулирующего воздействия, предусмотренной постановлением администрации города Вологды от 16 декабря 2014 года № 9912 «Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования «Город Вологда», в период со 02 декабря 2021 года по 26 декабря 2021 года проведены публичные консультации; предложения и замечания по проекту не поступали. Департаментом экономического развития администрации города Вологды подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия.

Проект решения Вологодской городской Думы «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды» внесен администрацией города Вологды в Вологодскую городскую Думу 19 января 2022 года.

К проекту решения, в установленном Регламентом Вологодской городской Думы порядке, прилагались пояснительная записка, иные документы, обосновывающие законность и необходимость принятия данного решения, в том числе документы, подтверждающие проведение общественных обсуждений.

На заседании внеочередной сессии Вологодской городской Думы 27 января 2022 года принято решение № 605 «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Вологды».

Указанное решение опубликовано в газете «Вологодские новости» от 02 февраля 2022 года № 4 и размещено на официальных сайтах Вологодской городской Думы и администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением формы, в которой Вологодская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты, и порядка их опубликования.

Исходя из разъяснений пункта 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие данной территории.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правового режима (градостроительного регламента).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие Правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

В соответствии с пунктами 2, 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке Правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Содержание приведённых федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплён принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед Правилами землепользования и застройки.

Согласно внесенным в генеральный план решением Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года № 270 изменениям земельные участки с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., собственником которых является ФИО1, отнесены к производственной зоне сельскохозяйственных предприятий.

В ранее действовавшей редакции генерального плана указанные земельные участки располагались в функциональной зоне теплиц.

Из позиции администрации города Вологды следует, что внесение изменений обуславливалось тем, что такой вид функциональных зон как «теплицы» отсутствовал в приказе Минэкономразвития России от 09 января 2018 года № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года № 793», положениями которого при разработке проекта внесения изменений в генеральный план руководствовалось ОАО «Гипрогор», в связи с чем разработчиком установлена функциональная зона наиболее близкая к ранее установленной с учетом характера использования территории (расположения на ней теплиц).

В ходе формирования проекта нового генерального плана разработчиком также принято во внимание и то обстоятельство, что тепличные хозяйства являются объектом IV класса опасности, в связи с чем должны быть отделены от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков санитарно-защитной зоной с расстоянием в 100 метров (пункты 2.5, 7.1.11 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, в редакции на дату принятия оспариваемых актов).

Согласно статье 1 ГрК РФ зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации

В силу части 5 статьи 30 названного Кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

Пунктами 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Несмотря на то, что санитарно-защитная зона в отношении сельскохозяйственного предприятия (теплиц), расположенных в непосредственной близости с земельными участками, принадлежащими административному истцу, в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 03 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон», не установлена и не отражена в правилах землепользования и застройки, в силу положений части 13 статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 01 января 2025 года действуют ограничения в использовании земельных участков, определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, путем применения норм об ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зонах.

С учетом изложенных обстоятельств земельные участки административного истца ввиду их соседства с тепличным хозяйством отнесены вместе с ним к одной функциональной зоне.

Правилами землепользования и застройки городского округа города Вологды в редакции решения Вологодской городской Думы от 27 января 2022 года № 605 земельные участки, принадлежащие административному истцу, отнесены к зоне СХ2 «Зона застройки объектами сельскохозяйственного производства», что соответствует функциональной зоне, установленной в генеральном плане, и не вызывает каких-либо противоречий.

Зона СХ2 установлена для обеспечения правовых условий размещения и эксплуатации зданий, строений, сооружений, комплексов застройки сельскохозяйственных предприятий, включая вспомогательные объекты и сооружения.

Градостроительным регламентом указанной зоны предусмотрены основные виды разрешенного использования (сельскохозяйственное использование, предоставление коммунальных услуг, ветеринарное обслуживание, трубопроводный транспорт, земельные участки (территории) общего пользования, улично-дорожная сеть, благоустройство территории); условно разрешенные виды использования (общественное использование объектов капитального строительства, рынки, магазины); вспомогательные виды разрешенного использования (деловое управление, служебные гаражи).

Оспаривая законность установления указанных выше функциональной и территориальной зон, ФИО1 ссылается на невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков и регистрации объектов капитального строительства, строительство которых ведется, а также планировалось осуществить в будущем.

В обоснование административным истцом представлены уведомления Управления Росреестра по Вологодской области от <ДАТА> об отказе во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., №... на вид «ведение садоводства 13.2» по причине несоответствия данного вида разрешенного использования градостроительному регламенту, утвержденному решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 в редакции от 27 января 2022 года.

Из пояснений представителя административного истца также следует, что на земельном участке с кадастровым номером №... возведен фундамент для строительства дома, однако ввиду того, что ФИО1 отказано в изменении вида разрешенного использования участка, зарегистрировать постройку в будущем, по ее мнению, будет невозможно, так же как и использовать земельные участки в соответствии с их изначальным предназначением (в целях ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства).

Из совокупного анализа приведенных выше норм в системном единстве с нормами законодательства, о противоречии которых поставлен вопрос административным истцом, следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу, что принятые по вопросам градостроительной деятельности оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Доводы ФИО1 о нарушении оспариваемыми в части актами права на использование земельных участков в целях ведения садоводства и жилищного строительства, о невозможности продолжить начатое строительство и в будущем зарегистрировать право собственности на постройку, судом отклоняются, поскольку отнесение земельных участков к производственной зоне сельскохозяйственных предприятий и зоне СХ2 не препятствует осуществлению истцом прав владения, пользования и распоряжения указанными объектами с учетом установленного на них вида разрешенного использования, поскольку в силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Отнесение участков к территориальной зоне, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение жилых строений, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и частью 4 статьи 85 ЗК РФ.

В силу части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Доводы истца о нарушении ее прав ввиду невозможности строительства на принадлежащих ей земельных участках определенного вида объектов недвижимости, а также изменения границ земельных участков путем их перераспределения в соответствии с проектом застройки территории (изменения места положения проездов) не свидетельствуют о несоответствии оспариваемых в части нормативных правовых актов положениям иных актов, имеющих большую юридическую силу. Кроме того, указанные обстоятельства выражаются лишь в намерениях истца произвести в будущем перечисленные выше изменения, которые носят вероятностный характер, в связи с чем довод о нарушении прав является неподтвержденным.

Реализация возможности ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав таких собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

С учетом изложенного, генеральный план, а также правила землепользования и застройки в оспариваемой их части не содержат положений, нарушающих права административного истца как правообладателя земельных участков, не создают препятствий для дальнейшей эксплуатации объектов и не исключают возможности их использования по назначению, исходя из вида разрешенного использования.

Вопреки доводам представителя административного истца нормативные акты в оспариваемой части являются определенными, не вызывают неоднозначного толкования и отвечают критерию правовой определенности.

Довод стороны административного истца о том, что соседние земельные участки, собственниками которых являются иные лица, так же расположены рядом с сельскохозяйственным предприятием, но по каким-то причинам не отнесены к оспариваемым ею зонам, судом во внимание не принимается, поскольку указанные обстоятельства не имеют отношения к предмету рассматриваемого спора и не свидетельствуют о неправомерном установлении в границах земельных участков административного истца функциональной зоны - производственная зона сельскохозяйственных предприятий и территориальной зоны - СХ-2. Зона застройки объектами сельскохозяйственного производства.

В соответствии со статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспариваемые в части нормативные правовые акты не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав административного истца, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административных исковых требований административному истцу следует отказать.

Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

ФИО1 в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года № 270 «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 «Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №... к функциональной зоне «производственная зона сельскохозяйственных предприятий»; Правил землепользования и застройки городского округа города Вологды, утвержденных решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа города Вологды», в редакции решения Вологодской городской Думы от 27 января 2022 года № 605 «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года № 72 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Вологды», в части установления на карте градостроительного зонирования территории городского округа город Вологда в границах земельных участков с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №..., №... зоны СХ-2 «Зона застройки объектами сельскохозяйственного производства», отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Л.К. Молокова

Мотивированное решение изготовлено 17 ноября 2022 года