РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
город Екатеринбург Дело № 66OS0000-01-2022-000743-27
16 марта 2023 года Производство № 3а-37/2023
Резолютивная часть решения объявлена 16 марта 2023 года
Полный текст решения изготовлен 7 апреля 2023 года
Свердловский областной суд в составе судьи Рудакова М.С.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Лаа Ч.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Талицкого районного суда Свердловской области административное дело по административному исковому заявлению федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» к Думе Тугулымского городского округа, Администрации Тугулымского городского округа и Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области о признании не действующим в части нормативного правового акта,
при участии в судебном заседании:
представителя административного истца ФКУ «Уралуправтодор» –ФИО1,
представителя административных ответчиков Думы Тугулымского городского округа и Администрации Тугулымского городского округа – ФИО2,
представителя административного ответчика Управления Росреестра по Свердловской области – ФИО3 (до перерыва в судебном заседании),
прокурора Забродиной Е.А.,
УСТАНОВИЛ :
Думой Тугулымского городского округа (далее также – Дума) 17 апреля 2020 года принято решение № 12 «О внесении изменений в решение Думы Тугулымского городского округа от 5 июля 2013 года № 40 «Об утверждении Генерального плана Тугулымского городского округа применительно к территории семи населенных пунктов: д. Гилёва, д. Журавлёва, д. Филина, п. Кармак, с. Верховино, с. Лучинкино, с. Ошкуково» (далее также соответственно – Решение № 12, Генплан).
Пунктом 1 Решения № 12 в Генплан внесены следующие изменения:
изложен в новой редакции Генплан применительно к территории населенного пункта д. Гилёва (подпункт 1);
изложен в новой редакции Генплан применительно к территории населенного пункта д. Журавлева (подпункт 2).
Новые редакции Генплана применительно к названным территориям приложены к Решению № 12.
Одновременно пунктом 2 Решения № 12 отменено решение Думы от 14 февраля 2020 года № 7 «О внесении изменений в решение Думы Тугулымского городского округа от 5 июля 2013 года № 40 «Об утверждении Генерального плана Тугулымского городского округа применительно к территории семи населенных пунктов: д. Гилёва, д. Журавлёва, д. Филина, п. Кармак, с. Верховино, с. Лучинкино, с. Ошкуково».
Решение № 12 введено в действие с даты его официального опубликования в специальном выпуске муниципальной общественно-политической газеты «Знамя труда» – «Муниципальном вестнике».
ФКУ «Уралуправтодор» (далее также – Учреждение) 16 сентября 2022 года обратилось в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом частичного отказа от заявленных требований, принято определением суда от 10 февраля 2023 года, и итоговых уточнений, изложенных в заявлении от 10 марта 2023 года, оспорило Решение № 12 в части утверждения новой редакции Генплана применительно к территории д. Журавлёва.
При этом с учетом данных в судебных заседаниях представителем Учреждения объяснений суд не рассматривал дополнительно изложенные в тексте административного иска требования о возложении на административных ответчиков обязанности внести изменения в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) в отношении земельных участков, имеющих кадастровые номера <№>, <№>, <№>, <№>, <№>, <№>, в качестве самостоятельных материальных требований, поскольку административный истец полагал такие требования производными от требований об оспаривании нормативного правового акта и являющимися применимыми последствиями признания Решения № 12 не действующим в части.
Мотивируя заявленные требования, Учреждение ссылалось на то, что в оспариваемой части Решение № 12 привело к включению в границы населенного пункта д. Журавлёва земельных участков, имеющих кадастровые номера <№>, <№>, изменения их категории и вида разрешенного использования, тогда с учетом наличия у названных участков границ, смежных с придорожными полосами автомобильной дороги федерального значения Р-351 Екатеринбург-Тюмень (далее – автодорога № Р-351), в отношении которой Правительством Российской Федерации запланирована реконструкция, принятие Решения № 12 в силу части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также – ГрК РФ) не могло быть осуществлено без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти – Федеральным дорожным агентством, однако такое согласование осуществлено не было.
Возражая против доводов административного иска Учреждения, Дума и Администрация Тугулымского городского округа доказывали принятие Решения № 12 в пределах представленных Думе полномочий, с соблюдением установленных порядка и формы его принятия, условий введения его в действие. Обосновывая соответствие Решения № 12 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, названные административные ответчики ссылались на то, что предусмотренное частью 1 статьи 25 ГрК РФ не требовалось, поскольку согласно плану стратегического развития сети федеральных дорог Учреждения спорные участки дорог, граничащие с указанными в административном иске земельными участками, отмечены для проведения капитального ремонта, а не реконструкции, а также поскольку автодорога № Р-351 является уже существующим объектом, а не объектом, размещение которого планируется. В этой связи Дума и Администрация Тугулымского городского округа полагали Решение № 12 подлежавшим согласованию лишь региональными органами государственной власти Свердловской области в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 28 апреля 2008 года № 388-ПП «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с территорией Свердловской области, и муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, и подготовки заключений», тогда как такое согласование было реализовано в полном объеме.
Административный соответчик Управление Росреестра по Свердловской области в ходе рассмотрения дела доказывало то, что является ненадлежащим ответчиком по заявленным требованиям, а также то, что им не совершалось действий, нарушающих права и законные интересы административного истца, которым при этом был пропущен установленный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) трехмесячный срок для обжалования в суд Решения № 12.
В назначенном по делу судебном разбирательстве приняли участие стороны и прокурор.
Заслушав доводы и объяснения административного истца и представителей административных ответчиков, поддержавших соответственно заявленные требования и возражения на них, заключение прокурора, полагавшего оспариваемый нормативный правовой акт не подлежащим признанию не действующим, суд пришел к выводу о наличии оснований для частичного удовлетворения административного искового заявления.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с положениями главы 21 КАС РФ.
В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакциях, действовавших на дату принятия Решения № 12, к вопросам местного значения поселения относилось утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
Как следует из материалов дела, в частности отзывов Думы и приложенных к ним документов, Решение № 12 было принято названным административным ответчиком, являющимся представительным органом Тугулымского городского округа, то есть уполномоченным органом, в надлежащей форме, официально опубликовано в установленном порядке и по этим основаниям Учреждением не оспаривалось.
Новая редакция Генерального плана, утвержденная Решением № 12, в числе прочего изменила границы входящего в состав Тугулымского городского округа населенного пункта д. Журавлева путем увеличения его территории в частности за счет территорий земельных участков, имеющих кадастровые номера <№>, <№>.
Земельные участки, имеющие кадастровые номера <№>, <№>, являлись смежными с земельным участком, на котором расположена автодорога № Р-351. Данное обстоятельство признавалось всеми участниками административного спора и подтверждается представленными в материалы дела выписками из Единого государственного реестра недвижимости, прилагаемой к Генплану картой границ населенного пункта д. Журавлёва, а также выкопировками из названной карты.
Распоряжением Росимущества от 10 сентября 2002 года № 3161-р автодорога № Р-351 закреплена за Учреждением на праве оперативного управления.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 года № 928 «О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения» автодорога № Р-351 является федеральной автомобильной дорогой общего пользования.
19 марта 2013 года Правительством Российской Федерации было издано Распоряжение № 384-р, пунктом 1 которого утверждена прилагаемая к нему схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения (далее также – Схема).
Позиция 66 подраздела «Автомобильные дороги» раздела 1 Схемы и на дату принятия Решения № 12, и до настоящего времени относит к числу планируемых для размещения объектов федерального значения такой объект как «Автомобильная дорога 1Р 351 (Р-351) Екатеринбург – Тюмень (Свердловская область, Белоярский район, г. Богданович, Богдановичский, Заречный районы, г. Камышлов, Камышловский, Пышминский, ФИО4, Тугулымский районы, Тюменская область, Тюменский район, г. Тюмень), реконструкция автомобильной дороги на участках:
1) км 23 + 100 - км 31 + 617 протяженностью 8,52 км, категория IА;
2) км 31 + 617 - км 295 + 969 протяженностью 245,51 км, категория IБ;
3) км 295 + 969 - км 320 + 681 протяженностью 24,71 км, категория IА.
В силу пункта 14.1 пункта 14 статьи 1 ГрК РФ под реконструкцией линейных объектов понимается изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.
Автодорога № Р-351 расположена в границах земельного участка, который имеет кадастровый <№> (единое землепользование), является федеральной собственностью и передан Учреждению в постоянное (бессрочное) пользование.
Согласно пункту 16 статьи 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» придорожными полосами автомобильной дороги являются территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.
Таким образом, земельные участки, имеющие кадастровые номера <№>, <№>, на дату принятия Решения № 12 находились в границах придорожных полос автодороги № Р-351.
Вследствие утверждения новой редакции Генплана применительно к территории населенного пункта д. Журавлёва категория земельных участков, имеющих кадастровые номера <№>, <№>, была изменена с «земли сельскохозяйственного поселения» на «земли поселений», что привело к изменению правового режима их использования.
Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3).
В соответствии со статьей 18 ГрК РФ состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 2).
Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 3).
Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке (часть 4).
Установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, осуществляется в границах таких поселения, городского округа (часть 5).
Подпунктом 1 части 1 статьи 25 ГрК РФ установлено, что проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае, если в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации планируется размещение объектов федерального значения на территориях поселения, городского округа.
Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460 (далее – Порядок).
Как указано в пункте 1.4 Порядка, орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, размещает проект документа территориального планирования и материалы по его обоснованию в ФГИС ТП и направляет в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пунктах 2.1 и 2.2 Порядка, уведомление об обеспечении доступа к такому проекту и материалам по его обоснованию в ФГИС ТП (далее – уведомление) в электронной форме и (или) посредством почтового отправления и размещает уведомление в ФГИС ТП в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа. Уведомление может быть оформлено согласно рекомендуемому образцу (приложение № 1 к Порядку).
Орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, направляет уведомление в Минэкономразвития России в том числе в случаях, указанных в части 1 статьи 25 Кодекса для проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа (пункт 2.1 Порядка).
В соответствии с пунктом 2.9 Порядка Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов, госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования, почтовым отправлением и в электронной форме, и размещает его в ФГИС ТП в соответствии с пунктом 1.7 Порядка.
В данном случае в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ и положений Порядка проект утвержденного Решением № 12 Генплана применительно к территории населенного пункта д. Журавлёва в ФГИС ТП не размещался и уведомление в Минэкономразвития России не направлялось. Равным образом отсутствуют доказательства согласования названного генерального плана с Федеральным дорожным агентством.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50), при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
С учетом приведенных норм федерального законодательства и изложенных разъяснений, порядок и процедура принятия Думой Генплана применительно к территории населенного пункта д. Журавлева была нарушена, в связи с чем Решение № 12 в части подпункта 2 пункта 1 подлежит признанию не действующим.
Возражения Думы и Администрации Тугулымского городского округа и заключение прокурора относительно отсутствия оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим в проверяемой части были оценены судом и отклонены по результатам совокупной оценки собранных по делу доказательств, системного толкования законодательства, регулирующего спорные правоотношения.
Так, применяя положения пункта 1 части 1 статьи 25 ГрК РФ, суд пришел к выводу о том, что под планированием размещения объектов федерального значения на территориях поселения, городского округа применительно к рассматриваемому административному спору понимается не только планирование размещения на указанной территории новой автодороги федерального значения, но и реконструкция данной автодороги.
Утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 384-р схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения включает в себя не саму автодорогу № Р-351, а такой объект как автодорога № Р-351, подлежащая реконструкции на участках, указанных в позиции 66 подраздела «Автомобильные дороги» раздела 1 Схемы.
Раздел 1 Схемы, в который входит и позиция, предусматривающая соответствующую реконструкцию автодороги № Р-351, имеет следующее наименование: «Сведения о видах, наименованиях, назначении планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение (1-й этап – до 2025 года)». При этом названный раздел Схемы включает в себя как строительство новых линейных объектов, так и реконструкцию уже существующих линейных объектов, включая и реконструкцию автодороги № Р-351.
В этой связи в отсутствие в пункте 1 части 1 статьи 25 ГрК РФ прямого указания на его применимость лишь в отношении еще не существующих объектов, суд признал соответствующий подход административных ответчиков основанным на неправильном толковании названной нормы права.
Доводы Думы и Администрации Тугулымского городского округа о том, что согласно плану стратегического развития сети федеральных дорог Учреждения спорные участки отмечены для проведения капитального ремонта, а не реконструкции, что было подтверждено направлением Учреждением в адрес Губернатора Свердловской области письма от 21 октября 2021 года № 01-11/8344 «Об оказании содействия выполнения работ по капитальному ремонту автомобильной дороги Р-351 Екатеринбург-Тюмень», отклонены судом, поскольку названные документы (план и письмо Учреждения) в отличие от утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 384-р Схемы не имеют статуса документов территориального планирования Российской Федерации (часть 1 статьи 10 ГрК РФ) и не исключают необходимости непосредственного применения названной схемы.
Возражения Управления Росреестра по Свердловской области о пропуске Учреждением срока обращения в суд были отклонены судом как несостоятельные и основанные на неправильном применении норм процессуального права, поскольку положения части 1 статьи 219 КАС РФ, включены в главу 22 названного кодекса и распространяются на административные исковые заявления об оспаривании тех решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые имеют ненормативный характер, тогда как Решение № 12 является нормативным правовым актом, который был оспорен административным истцом и проверен судом в соответствии с положениями главы 21 КАС РФ. При этом до принятия настоящего решения оспоренный нормативный правовой акт не был отменен Думой.
Между тем, суд признал обоснованными доводы о неверном определении административным истцом состава лиц, которые должны отвечать по предъявленному требованию о признании Решения № 12 не действующим.
Так, с учетом принятия Решения № 12 Думой именно последняя и являлась единственным надлежащим административным ответчиком по указанному требованию.
Как уже было указано ранее, иные изложенные административным истцом требования не рассматривались судом в качестве самостоятельных с учетом объяснений представителя Учреждения, данных на вопросы суда и прокурора относительно невозможности рассмотрения административных исковых требований об оспаривании нормативного правового акта совместно с иными материально-правовыми требованиями (пункт 14 Постановления № 50).
Названные производные требования суд учитывал лишь в качестве предложенного административным истцом способа исполнения решения о признании нормативного правового акта не действующим.
Между тем, исходя из правовой позиции, изложенной в пункте 14 Постановления № 50, и подлежащих наступлению по данному делу последствием признания судом нормативного правового акта не действующим является его исключение из системы правового регулирования (абзац третий пункта 1 Постановления № 50).
В связи с этим судом не установлено оснований для применения предложенных административным истцом к применению последствий удовлетворения требований о признании Решения № 12 не действующим в виде возложения на административных ответчиков обязанностей по внесению соответствующих изменений в Единый государственный реестр недвижимости в отношении земельных участков, граничащих в настоящее время с автодорогой № Р-351.
С учетом того, что основанием признания судом не действующей проверенной части Решения № 12 явилось несоблюдение процедуры ее принятия (согласования) названный нормативный правовой акт признан не действующим в части подпункта 2 пункта 1 с даты принятия Решения № 12.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Свердловский областной суд
РЕШИЛ :
административное исковое заявление федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» о признании не действующим в части нормативного правового акта удовлетворить частично.
Признать не действующим с даты принятия решение Думы Тугулымского городского округа от 17 апреля 2020 года № 12 «О внесении изменений в решение Думы Тугулымского городского округа от 5 июля 2013 года № 40 «Об утверждении Генерального плана Тугулымского городского округа применительно к территории семи населенных пунктов: д. Гилёва, д. Журавлёва, д. Филина, п. Кармак, с. Верховино, с. Лучинкино, с. Ошкуково» в части подпункта 2 пункта 1, которым Генеральный план Тугулымского городского округа применительно к территории населенного пункта д. Журавлёва изложен в новой редакции.
В удовлетворении остальной части административного искового заявления отказать.
Настоящее решение подлежит обязательному опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
Настоящее решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.
Судья М.С. Рудаков