Дело № 2а-2715/2023
УИД: 39RS0001-01-2023-001735-89
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
29 сентября 2023 года г. Калининград
Ленинградский районный суд г. Калининграда в составе
председательствующего судьи Кузовлевой И.С.,
при секретаре Ружниковой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации городского округа «Город Калининград», главы администрации городского округа «Город Калининград» ФИО1 к прокуратуре города Калининграда, прокурору города Калининграда Васильеву Р.А., прокуратуре Калининградской области, заинтересованные лица – Правительство Калининградской области, Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области, МКУ «Калининградская служба заказчика», комитет городского хозяйства и строительства администрации городского округа «Город Калининград», об оспаривании представления об устранении нарушений законодательства в сфере охраны водных объектов,
УСТАНОВИЛ:
Административные истцы администрация городского округа «Город Калининград», глава администрации городского округа «Город Калининград» ФИО1 обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором указали, что в адрес главы администрации городского округа «Город Калининград» внесено представление прокурора города Калининграда от 01.02.2023 № Прдр-20270025-6-23/-20270025 об устранении нарушений законодательства в сфере охраны водных объектов (далее – Представление). В Представлении в качестве нарушения законодательства в сфере охраны водных объектов указано, что: обязанность по уборке акваторий водных объектов в городском округе «Город Калининград» от бытового мусора органом местного самоуправления не исполняется, при этом не указаны наименования водных объектов; в правовых актах регулирование деятельности по уборке водных объектов от бытового мусора администрацией не закреплено. Они не согласны с внесенным Представлением и полагают, что оно внесено ненадлежащему лицу. В реестре муниципального имущества городского округа «Город Калининград» водные объекты, относящиеся к муниципальной собственности, отсутствуют. Органам местного самоуправления городского округа «Город Калининград» полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности или принадлежащих на праве собственности Калининградской области, и расположенных на территории города, в порядке, установленном ч. 13 ст. 26 Водного кодекса РФ, не передавались. С учетом изложенного, обязанности по уборке акваторий водных объектов в городском округе «Город Калининград» от бытового мусора у администрации нет, выделение бюджетных средств городского округа «Город Калининград» на организацию работ по уборке водной глади водных объектов на территории городского округа «Город Калининград» противоречит нормам действующего законодательства. Между Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области и МКУ «Калининградская служба заказчика» заключены договоры водопользования на предоставление последнему в пользование частей акваторий пруда Голубые озера, озера Карповского, озера Пелавского, озера Шенфлиза. В отношении иных водных объектов заключенные договоры водопользования отсутствуют, так как в настоящее время они не используются для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта). Работы по содержанию территорий общего пользования (береговых полос водных объектов) осуществляются МБУ «Чистота» на основании муниципального задания в пределах выделенного финансирования. Объем выполненных работ указывается в ежемесячно представляемых на согласование отчетах о выполнении муниципального задания (актах выполненных работ). После уточнения административных исковых требований просит суд признать незаконным представление прокурора города Калининграда Васильева Р.А. от 01.02.2023 № Прдр-20270025-6-23/-20270025, внесенное в адрес главы администрации.
Представители административного истца администрации городского округа «Город Калининград» по доверенностям ФИО2 и ФИО3 в судебном заседании поддержали административные исковые требования по изложенным в административном исковом заявлении основаниям, просили их удовлетворить. Дополнительно пояснили, что Федеральным законом № 131-ФЗ четко определены полномочия органов местного самоуправления, в том числе в отношении водных объектов. На сегодняшний день в собственности муниципального образования водных объектов нет. Имеется подобная практика Восьмого кассационного суда общей юрисдикции. Кроме того, на территории Российской Федерации существует проект «Сохранение уникальных водных объектов». Код расходов 28100 - Очистка от мусора берегов и прилегающих акваторий озер и рек. По данному направлению расходов отражаются расходы федерального бюджета в рамках государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» на очистку от бытового мусора и древесного хлама берегов и прилегающих акваторий озер и рек. Действующим законодательством закреплено право по уборке водных объектов за субъектом – Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области. Имеются договоры водопользования с МКУ «КСЗ». В Уставе указано, что МКУ является самостоятельным юридическим лицом, самостоятельно несет обязанности. В договоре водопользования есть п. 8.4 об очистке акватории, входящей в границы водопользования, и прилегающей территории от наплавного и другого мусора. Если бы у Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области имелись замечания к МКУ «КСЗ», оно бы предпринимало какие-то меры. По договору водопользования в п. 11 определена стоимость услуг, имеющееся финансирование доводится в этих лимитах. Данным договором предусмотрена не только уборка, но и иные мероприятия. Глава городского округа «Город Калининград» может применить меры дисциплинарного воздействия в отношении директора МКУ «КСЗ», так как является его работодателем, но отвечать по обязательствам МКУ не может. Денежные средства из федерального бюджета выделяются собственникам водных объектов в качестве поддержки. На территории муниципального образования водных объектов в их собственности нет. Деятельность МКУ «КСЗ» по осуществлению полномочий в рамках договоров водопользования не имеет отношения к предмету рассматриваемого спора. Данными договорами водопользования определены конкретные точки и графические координаты, МКУ не может убирать больше. Действующее законодательство не возлагает обязанностей на орган местного самоуправления по обслуживанию водных объектов, которые не находятся в их собственности. Удовлетворение представления прокурора повлечет за собой нецелевое расходование денежных средств. Полномочия по уборке водных объектов Российской Федерацией переданы субъекту.
Представитель административных ответчиков прокуратуры города Калининграда, прокурора города Калининграда Васильева Р.А., прокуратуры Калининградской области по доверенностям ФИО4 возражала против удовлетворения административных исковых требований. Поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях на административное исковое заявление, и указала, что денежные средства выделяются бюджетом города, тогда как в бюджете городского округа «Город Калининград» не заложено денежных средств на уборку МКУ «КСЗ» водных объектов. В ходе проведения проверки были опрошены специалисты комитета городского хозяйства и строительства администрации городского округа «Город Калининград», которые дали пояснения в отношении всех водных объектов, в том числе в отношении тех, на которые заключены договоры водопользования. В соответствии с п. 5.4 Устава работодателем руководителя МКУ является глава администрации. В соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса РФ казенные учреждения находятся в ведении органов местного самоуправления. МКУ «КСЗ» находится в ведении администрации, отвечает за свою деятельность перед главой администрации. Распорядителем бюджетных средств является администрация, ответчиком по судебным спорам также является администрация. Доводы о финансировании из федерального бюджета не имеют отношения к рассматриваемому спору, такое финансирование предоставляется в качестве меры поддержки. Бездействие МКУ «КСЗ» не является предметом спора. Из имеющихся доказательств не следует, что оно ненадлежащим образом исполняет свои обязанности. На запрос им сказали, что уборка акватории не производится, бюджетное финансирование не предусмотрено. По деятельности МКУ утверждена программа, по которой осуществляет свою деятельность учреждение и в рамках которой возможно финансирование. На сайте госзакупок имеется договор с ООО «Декоративные культуры» сроком до 20.09.2023, в котором установлено, что площадь уборки меньше площади акватории.
Представитель заинтересованного лица МКУ «Калининградская служба заказчика» (МКУ «КСЗ») по доверенности ФИО5 указала, что у них есть договоры водопользования, на основании которых они обслуживают объекты, в том числе водные глади. В соответствии с постановлением главы администрации на пляжах устанавливается купальный сезон сроком на 3 месяца. Под это и заключаются договоры водопользования. Если определены рекреационные зоны (пляжи), администрация должна заключить на эту зону договоры водопользования. Перед открытием купального сезона получается допуск у Роспотребнадзоре, проводятся анализы, еще предусмотрены ежемесячные отчеты, которые сдаются в Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области. Договорами предусмотрена уборка береговой зоны и наплавного мусора. Ими производится ежедневная уборка мусора, в том числе и на акватории вблизи береговой зоны. За пользование водными объектами есть оплата. Каждый год они делают исследование дна, в Невско-Ладожское БВУ представляют морфометрию. Договоры заключены сроком на 3 месяца, это видно из анализов и отчетов в Министерство природных ресурсов Калининградской области. Все остальное время территорию убирает МКУ «Чистота», так как там остается пустая территория. Они убирают наплавной мусор, другого мусора как правило не бывает, а если есть – он станет наплавным, так как его прибивает к берегу. МКУ «Чистота» тоже убирает наплавной мусор и береговую зону. В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ они заключают муниципальные контракты, осуществляет уборку подрядчик. В этом году контракт на содержание озер (территории пляжа) заключен с ООО «Декоративные культуры», убирается пляж вместе с береговой полосой. Акватория – это частично береговая полоса. Обязанности по уборке мусора, который не прибивается, у них нет, только возле берега. Администрация запрашивает все расходы по договору водопользования и они включаются в бюджет на будущий год. МКУ «КСЗ» самостоятельно отвечает по своим обязательствам.
Административный истец глава администрации городского округа «Город Калининград» ФИО1 и административный ответчик прокурор города Калининграда Васильев Р.А. в суд не явились, заинтересованные лица Правительство Калининградской области, Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области, комитет городского хозяйства и строительства администрации городского округа «Город Калининград» представителей в суд не направили, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежаще.
Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела и дав им оценку, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст.ст. 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.
Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 8 Водного кодекса РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
По смыслу положений ст.ст. 24-27 Водного кодекса РФ, осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, относится к компетенции субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 55 Водного кодекса РФ собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 настоящего Кодекса. При использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами, а также правилами охраны поверхностных водных объектов и правилами охраны подземных водных объектов, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 10.09.2020 № 1391 утверждены Правила охраны поверхностных водных объектов (далее – Правила), в соответствии с абзацем 3 которых мероприятия по охране поверхностных водных объектов осуществляются:
а) Федеральным агентством водных ресурсов - в отношении поверхностных водных объектов, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с перечнем водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения 2 и более субъектов Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2054-р (за исключением водохранилищ и каналов, указанных в подпункте "г" настоящего пункта), морей или их отдельных частей;
б) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - в отношении поверхностных водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и поверхностных водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением поверхностных водных объектов, указанных в подпунктах «а» и «г» настоящего пункта;
в) органами местного самоуправления - в отношении поверхностных водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований;
г) Министерством сельского хозяйства Российской Федерации - в отношении поверхностных водных объектов - водохранилищ и каналов, входящих в состав мелиоративных систем, находящихся в федеральной собственности;
д) собственником поверхностного водного объекта - в отношении прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу, юридическому лицу;
е) лицом, использующим поверхностный водный объект (водопользователем), которому предоставлено право пользования поверхностным водным объектом на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование, - в отношении такого поверхностного водного объекта.
Согласно абзацу 4 Правил мероприятия по охране поверхностных водных объектов включают в себя, в том числе предотвращение загрязнения, засорения поверхностных водных объектов и истощения вод, а также ликвидацию последствий указанных явлений, извлечение объектов механического засорения.
Ранее действующая редакция Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.02.2016 № 79, предусматривала аналогичные требования к осуществлению мероприятий по охране поверхностных водных объектов.
В силу ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся: составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа (п. 1); владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа (п. 3); организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа (п. 11); создание условий для массового отдыха жителей муниципального, городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения (п. 20); утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа (п. 25); осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п. 32); осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам (п. 36).
Правила благоустройства территории городского округа «Город Калининград», утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 30.06.2021 № 182, не распространяют свое действие на мероприятия по охране поверхностных водных объектов.
Судом установлено и подтверждается материалами дела, что прокуратурой города Калининграда по поручению прокуратуры Калининградской области проведена проверка соблюдения законодательства в сфере природопользования при содержании водных объектов на территории городского округа «Город Калининград».
По результатам проведенной проверки прокурором города Калининграда в связи с выявленными нарушениями законодательства в адрес главы администрации городского округа «Город Калининград» было внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства в сфере охраны водных объектов № Прдр-20270025-6-23/-20270025 от 01.02.2023, с которым выражают свое несогласие административные истцы.
Как указано в оспариваемом представлении, регулярная очистка акваторий водных объектов от бытового мусора, поступающего с прилегающих к водным объектам селитебных территорий, к мероприятиям по охране поверхностных водных объектов относиться не может. Создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; вопросы благоустройства территорий поселений, а также мероприятия по охране окружающей среды в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся к ведению органов местного самоуправления. Ненадлежащая реализация указанных полномочий приводит к засорению и загрязнению водных объектов. В этой связи регулярную очистку берегов и акватории водных объектов от бытового мусора надлежит осуществлять органам местного самоуправления за счет собственных средств. Таким образом, полномочия по уборке водных объектов от бытового мусора, расположенных на территории муниципального образования, вне зависимости от формы собственности, реализуются органом местного самоуправления.
В ходе проверки установлено, что уборка береговых полос водных объектов городского округа «Город Калининград» от бытового мусора осуществляется МБУ «Чистота» в рамках исполнения муниципального задания. При этом, обязанность по уборке акваторий водных объектов городского округа «Город Калининград» от бытового мусора органом местного самоуправления не исполняется, в муниципальное задание бюджетного учреждения указанные работы не включены, финансированием указанные работы не обеспечены. Кроме того, администрацией городского округа «Город Калининград» в правовых актах регулирование деятельности по уборке водных объектов от бытового мусора не закреплено. Выявленные нарушения допущены в результате ненадлежащего исполнения служебных обязанностей должностными лицами администрации городского округа «Город Калининград», неверного толкования норм федерального законодательства и подлежат незамедлительному устранению.
Вместе с тем, исходя из анализа приведенных положений законодательства, уборка акваторий водных объектов от бытового мусора относится к мероприятиям по охране поверхностных водных объектов и соответствующая обязанность может возникнуть у органа местного самоуправления только в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципального образования либо в силу договора.
В судебном заседании установлено, подтверждается информацией, предоставленной Филиалом ППК «Роскадастр» по Калининградской области, Отделом водных ресурсов по Калининградской области Невско-Ладожского БВУ и не оспаривалось сторонами, что на территории городского округа «Город Калининград» водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, отсутствуют (т. 1 л.д. 133, 135-250, т. 2 л.д. 1-61, 129-133).
В мае 2022 года между Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области (уполномоченный орган) и МКУ «КСЗ» (водопользователь) заключены четыре договора водопользования сроком по 31.12.2041 в отношении частей акватории пруда Голубые озера, озера Карповского, озера Пелавского, озера Шенфлиза, п. 8.4 которых предусмотрена обязанность водопользователя своевременно осуществлять мероприятия по поддержанию чистоты акватории, входящей в границы водопользования, и прилегающей территории от наплавного и другого мусора.
В соответствии со схемами расположения границ участков водопользования (Приложения № 1 к договорам водопользования) границы предоставленных в пользование частей водных объектов охватывают незначительные части акватории водных объектов, прилегающие к береговой зоне, что обусловлено целью водопользования: эксплуатация пляжей правообладателями земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в границах береговой зоны водного объекта общего пользования.
О наличии претензий по исполнению водопользователем условий договоров Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, не заявляло, что указывает на достаточность выделенного МКУ «КСЗ» финансирования.
С МБУ «Чистота» договоров водопользования не заключалось.
Согласно пояснениям, данным в ходе прокурорской проверки главным специалистом отдела экологии и водных объектов управления благоустройства и озеленения комитета городского хозяйства и строительства администрации городского округа «Город Калининград» ФИО6, разработанный комитетом городского хозяйства и строительства администрации городского округа «Город Калининград» порядок уборки водных объектов от мусора на территории городского округа «Город Калининград» не был согласован комитетом по финансам администрации городского округа «Город Калининград» со ссылкой на ст. 27 Водного кодекса РФ, предусматривающую, что органы местного самоуправления осуществляют полномочия по охране водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований (т. 1 л.д. 88-89).
Комитетом по финансам администрации городского округа «Город Калининград» по результатам рассмотрения проекта постановления об утверждении Порядка уборки от наплавных загрязнений, мусора, водных и прибрежно-водных растений (в т.ч. водорослей) акваторий водных объектов, расположенных на территории городского округа «Город Калининград», указано на отсутствие у органа местного самоуправления соответствующих полномочий (т. 1 л.д. 102-103).
Исходя из установленных по делу обстоятельств и анализа положений законодательства, регулирующих правоотношения в сфере охраны водных объектов, учитывая, что водные объекты в в собственности муниципального образования отсутствуют, договоры водопользования в отношении всей площади акватории водных объектов не заключались, решения о предоставлении водных объектов в пользование в установленном порядке не принимались, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для возложения на администрацию городского округа «Город Калининград» обязанности по уборке акваторий водных объектов городского округа «Город Калининград» от бытового мусора, поэтому оспариваемое представление прокурора является незаконным и нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов.
При таком положении, административные исковые требования подлежат удовлетворению.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление администрации городского округа «Город Калининград», главы администрации городского округа «Город Калининград» ФИО1 - удовлетворить.
Признать незаконным представление прокурора города Калининграда Васильева Р.А. об устранении нарушений законодательства в сфере охраны водных объектов № № от 01.02.2023, внесенное в адрес главы администрации городского округа «Город Калининград» ФИО1.
Решение может быть обжаловано в Калининградский областной суд через Ленинградский районный суд г. Калининграда в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено 09 октября 2023 года.
Судья: