66OS0000-01-2021-001214-53 Дело № 3а-330/2022
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
город Екатеринбург 04 августа 2022 года
Свердловский областной суд в составе:
председательствующего судьи Старкова М.В.,
при секретаре Куракиной Н.Ю.,
с участием прокурора Васильевой Марии Александровны,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства «Трифоновское» (далее – МУП ЖКХ «Трифоновское») о признании недействующим в части нормативного правового акта,
УСТАНОВИЛ:
в соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года № 91-ОЗ муниципальное образование Пышминский район с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа. Из положений статьи 3 Устава названного муниципального образования видно, что в состав территории Пышминского городского округа входят (помимо прочих) следующие населённые пункты: село Печёркино, село Пульниково, село Тимохинское, село Трифоново, село Черемыш, село Чернышово, село Чупино, деревня Талица.
Посёлок городского типа Пышма является центром городского округа.
Постановлением органа местного самоуправления от 22 апреля 2014 года № 219 административному истцу – МУП ЖКХ «Трифоновское» присвоен статус единой теплоснабжающей организации с зоной действия в районах котельных, которые расположены в поименованных населённых пунктах.
По состоянию на 2021 год административный истец МУП ЖКХ «Трифоновское» осуществляет регулируемые виды деятельности с использованием трёх систем теплоснабжения – тепловая энергия, вырабатываемая:
– акционерным обществом «Регионгаз-инвест»;
– пятью собственными угольными котельными;
– одной собственной газовой котельной.
Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее – РЭК Свердловской области) издано постановление от 13 декабря 2016 года № 160-ПК «Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2017 – 2021 годы» (далее – постановление № 160-ПК).
Этим нормативным правовым актом для МУП ЖКХ «Трифоновское» установлены долгосрочные параметры регулирования, в том числе – базовые уровни операционных расходов (в зависимости от системы теплоснабжения): тепловая энергия, вырабатываемая пятью собственными угольными котельными – 6736,551 тыс. руб.; тепловая энергия, вырабатываемая акционерным обществом «Регионгаз-инвест» – 306,464 тыс. руб.
11 декабря 2017 года РЭК Свердловской области издаёт постановление № 149-ПК «Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2018 – 2022 годы» (далее – постановление № 149-ПК).
В этом постановлении орган тарифного регулирования также устанавливает для административного истца долгосрочный параметр регулирования – базовый уровень операционных расходов – система теплоснабжения – собственная газовая котельная – в размере 5817,861 тыс. руб.
С использованием и на основании долгосрочных параметров регулирования, установленных постановлением № 160-ПК, РЭК Свердловской области издано постановление от 13 декабря 2016 года № 161-ПК (далее – постановление № 161-ПК). Постановлением № 161-ПК установлены и введены в действие с 01 января 2017 года на долгосрочный пятилетний период регулирования, методом индексации, с календарной разбивкой одноставочные тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям Свердловской области, согласно приложению (в том числе, в отношении административного истца). Системы теплоснабжения: тепловая энергия, вырабатываемая пятью собственными угольными котельными и тепловая энергия, вырабатываемая акционерным обществом «Регионгаз-инвест».
С использованием и на основании долгосрочных параметров регулирования, установленных постановлением № 149-ПК, РЭК Свердловской области издаёт постановление от 11 декабря 2017 года № 150-ПК (далее – постановление № 150-ПК). Постановлением № 150-ПК установлены и введены в действие с 01 января 2018 года на долгосрочный пятилетний период регулирования, методом индексации, с календарной разбивкой тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям Свердловской области, согласно приложению (в том числе, в отношении административного истца одноставочный тариф на тепловую энергию на коллекторах источника тепловой энергии). Система теплоснабжения: собственная газовая котельная.
Нормативный правовой акт (постановление № 150-ПК) принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован, что ранее установлено и нашло своё отражение в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2019 года по делу № 45-АПА19-24.
Индексируя установленные тарифы, орган тарифного регулирования ежегодно вносит в постановления № 161-ПК и № 150-ПК изменения, излагая их в новых редакциях. 09 декабря 2020 года постановлением РЭК Свердловской области № 205-ПК (далее – постановление № 205-ПК) в поименованные постановления № 161-ПК и № 150-ПК внесены очередные ежегодные изменения по результатам ежегодной индексации.
В результате на 2021 год для МУП ЖКХ «Трифоновское» (регулируемой организации) установлены одноставочные тарифы по трём используемым системам теплоснабжения – тепловая энергия, вырабатываемая:
– акционерным обществом «Регионгаз-инвест» (без НДС)
с 01 января 2021 года по 30 июня 2021 года – 1937,31 руб. / Гкал.;
с 01 июля 2021 года по 31 декабря 2021 года – 1994,15 руб. / Гкал.;
– пятью собственными угольными котельными (без НДС)
с 01 января 2021 года по 30 июня 2021 года – 3452,33 руб. / Гкал.;
с 01 июля 2021 года по 31 декабря 2021 года – 3498,19 руб. / Гкал.;
– одной собственной газовой котельной (без НДС)
с 01 января 2021 года по 30 июня 2021 года – 1385,77 руб. / Гкал.;
с 01 июля 2021 года по 31 декабря 2021 года – 1450,97 руб. / Гкал.;
МУП ЖКХ «Трифоновское» направило 30 ноября 2021 года в Свердловский областной суд административное исковое заявление в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Полагая нарушенными свои права и законные интересы, административный истец, уточнив свои требования и утверждая о занижении трёх выше обозначенных тарифов, просил признать их недействующим.
В судебном заседании руководитель МУП ЖКХ «Трифоновское» заявленные требования поддержал, настаивал на удовлетворении административного искового заявления, считая заниженными РЭК Свердловской области проиндексированные размеры трёх необходимых валовых выручек с использованием которых орган тарифного регулирования рассчитывал тарифы, не учитывая все затраты, предлагавшиеся регулируемой организацией.
РЭК Свердловской области (административный ответчик), возражая против обоснованности суждений административного истца, заявленные требования не признала. Просила отказать в удовлетворении административного иска. Доводы административного ответчика, поддержанные представителем в судебном заседании, изложены в представленных письменных возражениях; представлены тарифные дела в обоснование расчётов при индексации и установлении трёх вышеназванных тарифов.
Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного истца не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по административному делу доказательства, суд приходит к следующему.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с основаниями и доводами, которые содержатся в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;
б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Нет сомнений, что МУП ЖКХ «Трифоновское» является субъектом публичных правоотношений, которые в течение 2021 года регулировали нормы (тарифы), о признании которых недействующими просит административный истец. В связи с этим заявленные требования о проверке судом в порядке абстрактного нормоконтроля вышеназванных положений постановления № 205-ПК должны быть рассмотрены судом по существу. Задачей суда является исключительно проверка судом нормотворческой деятельности административного ответчика относительно предписаний и положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
Отношения в сфере теплоснабжения регулирует Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Федеральный закон).
В целях реализации положений этого Федерального закона в части регулирования деятельности и тарифов в сфере теплоснабжения Правительством Российской Федерации 22 октября 2012 года принято постановление № 1075, которым утверждены, в том числе Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее – Основы ценообразования) и Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесённой законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определённым статьёй 8 Федерального закона (далее – Правила).
В соответствии с Федеральным законом, для расчёта регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, приказом ФСТ России от 13 июня 2013 года № 760-э утверждены Методические указания по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее – Методические указания).
Метод индексации регулируют пункты 71 – 75 Основ ценообразования; основные методологические положения по формированию необходимой валовой выручки для расчёта тарифов методом индексации установленных тарифов, включающие в себя принципы корректировки необходимой валовой выручки, детализированы в главе V Методических указаний (пункты 49 – 57).
Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (часть 2 статьи 5 и часть 3 статьи 7 Федерального закона).
Положением о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утверждённым Указом Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года № 1067-УГ, установлено, что РЭК Свердловской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен. РЭК Свердловской области устанавливает подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) в сфере теплоснабжения в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (пункты 1 и 13 Положения). Из содержания пунктов 29-32 Положения следует, что для определения основных направлений деятельности в области регулирования цен и принятия соответствующих решений образуется коллегиальный орган – Правление Комиссии, на заседании которого принимаются решения большинством голосов членов Правления, присутствующих на заседании. Решения, принятые на заседании Правления, оформляются постановлениями РЭК Свердловской области.
Проанализировав доказательства, представленные административным ответчиком, проверив соблюдение требований и условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что постановление № 205-ПК принято уполномоченным органом, в надлежащей форме, при соблюдении установленной процедуры для его принятия. Поименованный нормативный правовой акт опубликован в установленном порядке, введён в действие. Нормы, о признании которых недействующими просит административный истец, применялись в 2021 году в сфере регулируемых отношений. Поводов и причин для иных утверждений не усматривается; несоблюдение условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлено.
Относительно вопроса о соответствии оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующих обстоятельств.
Из положений статей 8, 9, 11 Федерального закона вытекает, что регулированию подлежат тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов (далее – тариф). Тарифы могут устанавливаться органом регулирования в виде одноставочного или двухставочного тарифа. Одним из методов регулирования является метод индексации установленных тарифов.
По общему правилу тариф устанавливается с календарной разбивкой по полугодиям исходя из непревышения величины тарифа без учёта налога на добавленную стоимость в первом полугодии очередного расчётного годового периода регулирования над величиной тарифа без учёта налога на добавленную стоимость во втором полугодии предшествующего годового периода регулирования по состоянию на 31 декабря (четвёртое предложение абзаца первого пункта 15 Основ ценообразования).
Из положений пункта 22 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определённой для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчётного объёма полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчётный период регулирования, определённого в соответствии со схемой теплоснабжения. Расчёт тарифа осуществляется в соответствии с Методическими указаниями.
Необходимой валовой выручкой признаётся экономически обоснованный объём финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчётного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).
Для каждого из рассматриваемых в данном деле тарифов отдельно рассчитываются и после этого суммируются необходимые валовые выручки на производство тепловой энергии и на передачу тепловой энергии.
Порядок расчёта тарифов с применением метода индексации установленных тарифов предусматривает в течение долгосрочного периода регулирования осуществление корректировки долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующий за текущим годом (пункт 52 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, пункт 49 Методических указаний).
(тыс. руб.) (20)
Расчётная предпринимательская прибыль (РППi) для МУП ЖКХ «Трифоновское» не устанавливается, потому что организация является муниципальным унитарным предприятием (пункт 48(2) Основ ценообразования).
МУП ЖКХ «Трифоновское» в установленные сроки направило в орган тарифного регулирования заявления и расчётные материалы для корректировки трёх вышеназванных тарифов, на основании которых РЭК Свердловской области 08 мая 2020 года открыла дела об установлении (корректировке) тарифов, о чём известила регулируемую организацию.
Из заявлений и расчётов МУП ЖКХ «Трифоновское» видно, что организация предлагала скорректировать и принять для расчёта тарифов на 2021 год следующие необходимые валовые выручки по трём вышеназванным системам теплоснабжения – тепловая энергия, вырабатываемая:
– акционерным обществом «Регионгаз-инвест» – 4414,049 тыс. руб.;
– пятью собственными угольными котельными – 27864,957 тыс. руб.;
– одной собственной газовой котельной – 8521,826 тыс. руб.
Объём полезного отпуска тепловой энергии МУП ЖКХ «Трифоновское» предлагало и рассчитывало в следующих размерах по трём вышеназванным системам теплоснабжения – тепловая энергия, вырабатываемая:
– акционерным обществом «Регионгаз-инвест» – 1,814 тыс. Гкал.;
– пятью собственными угольными котельными – 5,309 тыс. Гкал.;
– одной собственной газовой котельной – 4,634 тыс. руб.
Проведя экспертизу поступивших предложений об установлении цен (тарифов), РЭК Свердловской области для расчёта тарифов (с учётом корректировок) установила необходимые валовые выручки по трём вышеназванным системам теплоснабжения – тепловая энергия, вырабатываемая:
– акционерным обществом «Регионгаз-инвест» – 4600,805 тыс. руб.;
– пятью собственными угольными котельными – 18430,461 тыс. руб.;
– одной собственной газовой котельной – 6211,114 тыс. руб.
Объём полезного отпуска тепловой энергии МУП ЖКХ «Трифоновское» принят РЭК Свердловской области в следующих размерах по трём вышеназванным системам теплоснабжения – тепловая энергия, вырабатываемая:
– акционерным обществом «Регионгаз-инвест» – 2,346 тыс. Гкал.;
– пятью собственными угольными котельными – 5,309 тыс. Гкал.;
– одной собственной газовой котельной – 4,385 тыс. руб.
Схема теплоснабжения Пышминского городского округа на 2021 год не актуализирована; информации об объёмах полезного отпуска регулируемой организации не содержит. Пунктом 34 Методических указаний предусмотрено общее правило, что объём потерь тепловой энергии, устанавливаемый для организаций, осуществляющих деятельность по передаче тепловой энергии, устанавливается на каждый год долгосрочного периода регулирования и в течение этого периода не пересматривается. Предложение МУП ЖКХ «Трифоновское» учесть при корректировке тарифов на 2021 год увеличивающиеся объёмы потерь не соответствовало предписаниям нормативных правовых актов в данной сфере, и поэтому правомерно было отклонено органом тарифного регулирования. Суд, вопреки суждениям административного истца, считает, что РЭК Свердловской области правильно определила выше обозначенные объёмы полезного отпуска тепловой энергии. Возрастающие потери в сетях указывают о снижении эффективности регулируемой деятельности, тогда как такая эффективность наоборот должна планомерно увеличиваться.
Точно также в течение долгосрочного периода регулирования не подлежат пересмотру объёмы потребления топлива, холодной воды и теплоносителя с использованием которых ежегодно определяются расходы регулируемой организации на энергетические ресурсы. Суд считает, что в рассматриваемом случае МУП ЖКХ «Трифоновское» необоснованно и неправомерно предлагала при корректировке тарифов на 2021 год использовать и учитывать потребность в объёмах топлива (газ, уголь, покупная тепловая энергия) в большем количестве. При этом, из анализа имеющихся расчётов допустимо сделать вывод, что заявленная потребность МУП ЖКХ «Трифоновское» в дополнительном приобретении и учёте топлива – газа, угля и покупной тепловой энергии, вырабатываемой АО «Регионгаз-инвест», обусловлена и взаимосвязана с возрастанием потерь в сетях, а такие потери, по мнению суда, в любом случае не должны оплачиваться за счёт потребителей (в том числе, за счёт населения).
В отношении учтённых цен на топливо следует отметить, что регулируемой организацией в составе тарифной заявки не представлены никакие обосновывающие документы, подтверждающие заявленные и предлагавшиеся цены. В такой ситуации РЭК Свердловской области, руководствуясь положениями пунктов 28 и 31 Основ ценообразования, понимая необходимость учесть в тарифах объективно неизбежные расходы регулируемой организации на приобретение энергетических ресурсов, допустимо и правильно использовала фактические и имеющиеся значения цен предшествующего периода с проведением необходимой индексации.
Согласно пункту 93 Основ ценообразования и тождественного пункта 134 Методических указаний тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, рассчитываются как сумма средневзвешенной стоимости производимой и (или) приобретаемой единицы тепловой энергии (мощности), а также удельной стоимости оказываемых и (или) приобретаемых услуг по передаче единицы тепловой энергии.
То есть, для административного истца все три необходимые валовые выручки и тарифы индексировались (рассчитывались) отдельно на производство тепловой энергии и отдельно на передачу тепловой энергии.
Базовый уровень операционных расходов относится к долгосрочным параметрам регулирования (пункт 75 Основ ценообразования). Он определяется органом регулирования в соответствии с Правилами (пункт 59 Основ ценообразования) для каждой регулируемой организации с учётом пунктов 28-31, 40-42, 44 и 58 Основ ценообразования (пункт 3 Правил). В дальнейшем, на каждый год долгосрочного периода регулирования операционные расходы устанавливаются путём индексации базового уровня операционных расходов (пункт 59 Основ ценообразования).
Составляющие базового уровня операционных расходов перечислены в пункте 37 Методических указаний; при этом в базовом уровне операционных расходов помимо прямых расходов, относящихся на регулируемый вид деятельности, РЭК Свердловской области изначально также учитывались цеховые и общехозяйственные расходы. Отличительной особенностью базового уровня операционных расходов является то, что в течение долгосрочного периода регулирования его составные части (элементы) не могут быть увеличены по волеизъявлению и по желанию регулируемой организации. Поэтому, МУП ЖКХ «Трифоновское» необоснованно просило при индексации тарифов учесть расходы на оплату труда и цеховые расходы в иных, увеличенных размерах. Суд считает, что РЭК Свердловской области для индексации трёх тарифов на 2021 год, применив формулу 10 Методических указаний, правомерно использовала утверждённые на долгосрочный период регулирования базовые уровни операционных расходов, применив к ним соответствующие индексы.
Экономически обоснованные расходы на выплаты, предусмотренные коллективными договорами, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (расходов, относимых на прибыль после налогообложения) в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, как предусмотрено положениями пункта 41 Методических указаний включаются в нормативную прибыль (формула 12.1). Между тем, расходы на выплаты, предусмотренные коллективным договором, которые предлагало учесть МУП ЖКХ «Трифоновское», обоснованно и правильно не приняты и исключены РЭК Свердловской области, поскольку расчёты и обосновывающие документы в тарифном деле не представлены и отсутствуют.
По этим же причинам РЭК Свердловской области правомерно исключила и не учла в составе неподконтрольных расходов расходы на оплату услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности. Расчёты и обосновывающие документы в тарифном деле регулируемой организацией не представлены и отсутствуют.
Отчисления на социальные нужды (входящие в неподконтрольные расходы) рассчитываются в зависимости от величины проиндексированного фонда оплаты труда, который входит в базовый уровень операционных расходов. Поэтому, являясь зависимой расчётной величиной, расчёты отчислений на социальные нужды, заявленные административным истцом, не могли быть учтены РЭК Свердловской области, которая определила их правильно и в экономически обоснованном размере без какого-либо несоответствия Основам ценообразования и Методическим указаниям.
Изучив тарифное дело, представленное в распоряжение суда, проанализировав нормотворческую деятельность административного ответчика по ежегодной корректировке и расчёту трёх тарифов административного истца на 2021 год, суд не выявил и не установил несоответствий в проверяемой части постановления № 205-ПК относительно нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. При таком положении, в силу предписаний статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление следует оставить без удовлетворения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства «Трифоновское» о признании недействующим постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 09 декабря 2020 года № 205-ПК «О внесении изменений в отдельные постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении тарифов на тепловую энергию (услуги по передаче тепловой энергии) на территории Пышминского городского округа», в части установления и введения в действие на 2021 год тарифов для административного истца, оставить без удовлетворения.
Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.
Мотивированное решение изготовлено 17 октября 2022 года.
Судья
М.В. Старков