66OS0000-01-2023-000667-77 Дело № 3а-918/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 20 октября 2023 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Куракиной Н.Ю.,

с участием прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

в соответствии с Законом Свердловской области от 21 июля 2004 года № 42-ОЗ муниципальное образование город Нижний Тагил с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Решением Нижнетагильской городской Думы от 27 декабря 2012 года № 61 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа Нижний Тагил (далее – Правила землепользования и застройки) в составе:

1) порядок применения Правил землепользования и застройки городского округа Нижний Тагил и внесения изменений в указанные правила (приложение № 1);

2) градостроительные регламенты городского округа Нижний Тагил (приложение № 2);

3) карты градостроительного зонирования территории городского округа Нижний Тагил (приложение № 3);

4) карты зон с особыми условиями использования территории городского округа Нижний Тагил (приложение № 4).

В поименованный нормативный правовой акт представительным органом местного самоуправления неоднократно и постоянно вносятся различные изменения; на момент рассмотрения административного дела в суде первой инстанции Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Нижнетагильской городской Думы от 30 мая 2023 года № 22.

Ранее этот нормативный правовой акт становился предметом судебной проверки в действовавшей на тот момент времени редакции – от 28 июня 2018 года № 36. В решении Свердловского областного суда 26 августа 2019 года по объединённому административному делу № 3а-219/2019 содержится вывод, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной для такого акта форме и с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие. Эти обстоятельства, ранее установленные судом, имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел, и не нуждаются в повторном установлении.

Статья 24 «Жилые зоны» главы 4 «Градостроительные регламенты» в разделе 2 «Градостроительные регламенты города Нижний Тагил» (приложение № 2), устанавливая градостроительные регламенты относительно территориальных зон Ж-2 (в пункте 3), Ж-3 (в пункте 4), Ж-4 (в пункте 5), содержит следующую норму: «установка ограждения или шлагбаума, ограничивающая доступ на территорию жилого дома запрещена».

ФИО1, проживающий в жилом многоквартирном доме в городе Нижний Тагил, утверждая о нарушении своих прав и законных интересов приведённым нормативным положением, обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В обоснование, усматривая несоответствие установленного запрета нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, указал на применение в отношении него со стороны органов местного самоуправления запрета на установку ограждений, калиток, ворот и шлагбаумов в пределах земельного участка многоквартирного жилого дома, в котором ему на праве собственности принадлежит жилое помещение (квартира). В судебном заседании административный истец уточнил свои требования и настаивал на признании недействующим полностью всего пункта 5 «Ж-4. Зона застройки многоэтажными жилыми домами» статьи 24 главы 4 раздела 2 (приложение № 2) Правил землепользования и застройки.

Нижнетагильская городская Дума, Глава города Нижний Тагил, администрация города Нижний Тагил, представив доказательства в подтверждение обстоятельств перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, требование административного истца не признали. Ссылаясь на представленные доказательства и письменные возражения, поддержанные представителями поименованных органов местного самоуправления в судебном заседании, просили оставить требование административного истца без удовлетворения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требование административного истца подлежит удовлетворению в части, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с основаниями и доводами, которые содержатся в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как неоднократно указывал Верховный Суд Российской Федерации, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, и, несмотря на отсутствие специального указания как на самостоятельную и обособленную отрасль, законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Обязательной составной частью правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1 и пункт 3 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 – 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учётом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

В соответствии с частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учётом особенностей, установленных статьёй 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Представленные суду доказательства в подтверждение соблюдения органами местного самоуправления процедур подготовки и внесения изменений в Правила землепользования и застройки проверены и проанализированы судом полностью; основываясь на этих доказательствах, суд считает возможным следующий вывод. При принятии Нижнетагильской городской Думой всех решений, которыми после 28 июня 2018 года последовательно утверждались внесения изменений в Правила землепользования и застройки, создавших в итоге нормативный правовой акт в редакции от 30 мая 2023 года, требования, перечисленные в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соблюдались. Изданные нормативные правовые акты приняты полномочным органом, при соблюдении формы, вида и процедуры для принятия нормативных правовых актов; они опубликованы в установленном порядке, введены в действие и общедоступны для ознакомления. Поводов и причин для иных утверждений не усматривается. Отдельные, возможно и допущенные в ходе нормотворческой деятельности недостатки, которые касаются лишь процедуры принятия и (или) оформления документов, носящие к тому же явно формальный характер, заведомо не означают столь существенного несоблюдения процедуры принятия нормативных правовых актов, влекущих признание их недействующими. Изложенное означает, что в связи с нарушением условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования административного истца не подлежат удовлетворению.

Что же касается установления обстоятельств о соответствии проверяемой нормы Правил землепользования и застройки (пункта 5 «Ж-4 Зона застройки многоэтажными жилыми домами» статьи 24 главы 4 раздела 2) относительно нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, то суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Положениями абзаца второго пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса предусмотрено, что Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Из содержания части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации также видно, что любые Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (пункт 3).

В свою очередь, пунктом 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешённого использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

21) требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории.

В соответствии с частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

По своему содержанию, поименованная статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, посвящённая градостроительным регламентам, подробно детализирует, с учётом каких обстоятельств устанавливаются градостроительные регламенты, а относительно каких категорий земель они не устанавливаются; на какие земельные участки распространяется и не распространяется установленный градостроительный регламент; определяет иные особенности установлений градостроительных регламентов.

Предполагается, что созданная федеральным законодателем регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. С точки зрения соответствия таким критериям, запрет на установку ограждения или шлагбаума, ограничивающего доступ на территорию жилого дома, не соответствует целям регламентации градостроительной деятельности; такой запрет, по мнению суда, введён муниципальным законодателем излишне и без учёта положений Градостроительного кодекса Российской Федерации о требованиях к содержанию градостроительных регламентов.

Проанализировав приведённое правовое регулирование, учитывая правовую природу и цель градостроительных регламентов, подробную детализацию федеральным законодателем допускаемого содержания градостроительных регламентов, суд приходит к выводу, что норма, запрещающая установку ограждения или шлагбаума, ограничивающего доступ на территорию жилого дома, в действительности не имеет никакого отношения к градостроительному регламенту и к нему не относится. Несмотря на достаточно широкую дискрецию представительного органа местного самоуправления, столь произвольный запрет, введённый административным ответчиком в состав градостроительного регламента нельзя признать допустимым и соответствующим положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации; поэтому суд квалифицирует его несоответствующим вышеизложенным предписаниям Градостроительного кодекса Российской Федерации, и в связи с этим, признаёт недействующим.

В отношении остальных нормативных положений, которые содержатся в проверяемом пункте 5 «Ж-4. Зона застройки многоэтажными жилыми домами» статьи 24 главы 4 раздела 2 (приложение № 2) Правил землепользования и застройки суд, вопреки требованию административного истца, не усматривает никаких оснований для признания их недействующими. В оставшейся части (за исключением запрета на установку ограждения или шлагбаума, ограничивающего доступ на территорию жилого дома) обозначенный пункт суд считает полностью соответствующим предписаниям Градостроительного кодекса Российской Федерации о градостроительных регламентах. Поэтому поводов и причин, а также какой-либо необходимости, признавать недействующим полностью весь пункт 5 «Ж-4. Зона застройки многоэтажными жилыми домами» статьи 24 главы 4 раздела 2 (приложение № 2) Правил землепользования и застройки у суда просто не имеется.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой следует признать недействующим запрет на установку ограждения или шлагбаума, ограничивающего доступ на территорию жилого дома, суд считает наиболее правильным и единственно возможным признание этого нормативного положения недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу.

Кроме того, в резолютивной части решения суда по данной категории публичных дел должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, и на распределение судебных расходов (пункты 2 и 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). То есть, с административного ответчика в пользу административного истца следует взыскать судебные расходы по уплате государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда пункт 5 «Ж-4. Зона застройки многоэтажными жилыми домами» статьи 24 главы 4 «Градостроительные регламенты» раздела 2 «Градостроительные регламенты города Нижний Тагил» Правил землепользования и застройки городского округа Нижний Тагил, утверждённых решением Нижнетагильской городской Думы от 27 декабря 2012 года № 61 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Нижний Тагил» (в действующей редакции от 30 мая 2023 года) в части слов: «установка ограждения или шлагбаума, ограничивающая доступ на территорию жилого дома запрещена.».

В остальной части требование административного истца ФИО1 оставить без удовлетворения.

Взыскать с Нижнетагильской городской Думы в пользу ФИО1 судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб.

Сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Нижнетагильского городского округа и (или) на официальном сайте Нижнетагильской городской Думы.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 03 ноября 2023 года.

Судья

М.В. Старков