Решение по делу № 3А-336/2023 от 19.05.2023 - о признании недействующими отдельных положений Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года № 85-ОЗ «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области».

66OS0000-01-2022-000962-49 Дело № 3а-336/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 19 мая 2023 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Тимофеевой Е.О.,

с участием прокурора Забродиной Елены Андреевны,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими отдельных положений Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года № 85-ОЗ «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области»

УСТАНОВИЛ:

07 октября 2014 года Законодательным Собранием Свердловской области принят и 10 октября 2014 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области № 85-ОЗ «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» (далее – Закон); в названный Закон неоднократно вносились изменения; на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции Закон действует в редакции от 10 июня 2020 года № 64-ОЗ.

Все тексты принимавшихся региональным законодателем нормативных правовых актов, создавших его действующую редакцию, размещены, опубликованы и общедоступны на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru).

Закон в соответствии с федеральным законом регулирует отношения, связанные с избранием представительных органов муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, и глав муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области (статья 1).

Действующий Закон содержит статьи 3, 5 и 6 следующего содержания:

«статья 3. Избрание глав муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области

1. Критерием отнесения муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, к числу муниципальных районов, для которых настоящим Законом устанавливается единственно возможный способ избрания глав, является высокая степень концентрации возложенных на такие муниципальные районы государственных полномочий.

2. Глава муниципального района, расположенного на территории Свердловской области, избирается представительным органом соответствующего муниципального района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

статья 5. Избрание глав городских округов, расположенных на территории Свердловской области

1. Критерием отнесения городских округов, расположенных на территории Свердловской области (за исключением городских округов, указанных в пунктах 2 и 3 настоящей статьи), к числу городских округов, для которых настоящим Законом устанавливается единственно возможный способ избрания глав, является высокая степень концентрации возложенных на такие городские округа государственных полномочий.

Глава городского округа, расположенного на территории Свердловской области (за исключением городских округов, указанных в пунктах 2 и 3 настоящей статьи), избирается представительным органом соответствующего городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

2. Глава муниципального образования «город Екатеринбург», являющегося административным центром Свердловской области, избирается представительным органом муниципального образования «город Екатеринбург» из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

3. Глава городского округа, расположенного на территории Свердловской области, являющегося закрытым административно-территориальным образованием, в соответствии с федеральным законом избирается представительным органом соответствующего городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

статья 6. Требования к уровню профессионального образования и профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района или городского округа, расположенного на территории Свердловской области, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления

В условиях конкурса по отбору кандидатуры на должность главы муниципального района или городского округа, расположенного на территории Свердловской области, учитываются следующие требования к уровню профессионального образования и профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района или городского округа, расположенного на территории Свердловской области, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

1) наличие высшего образования;

2) наличие профессиональных знаний и навыков в сфере государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов или юриспруденции, в том числе профессиональных навыков руководящей работы, и стажа такой работы не менее трёх лет.»

Таким образом, из содержания приведённых норм видно, что в соответствии со статьями 3 и 5 действующего Закона главы муниципальных районов и городских округов на всей территории Свердловской области избираются единственно возможным способом – представительным органом местного самоуправления из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местные администрации. Положениями статьи 6 этого же Закона установлено, что в условиях конкурса по отбору кандидатуры на должность главы муниципального района или городского округа, расположенного на территории Свердловской области, учитываются следующие требования к уровню профессионального образования и профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района или городского округа, расположенного на территории Свердловской области, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

1) наличие высшего образования;

2) наличие профессиональных знаний и навыков в сфере государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов или юриспруденции, в том числе профессиональных навыков руководящей работы, и стажа такой работы не менее трёх лет.

ФИО1, принимавшая участие в конкурсе по отбору кандидатур на должность Главы городского округа Сухой Лог, обратилась в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Сформулировав и уточнив заявленные требования, утверждая о нарушении своих прав, административный истец попросила суд признать недействующими статьи 3 и 5 Закона, а также вышеизложенные положения статьи 6, предусматривающей перечисленные в ней предпочтительные условия к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам кандидатов.

В судебном заседании ФИО1 свои требования поддержала.

Законодательное Собрание Свердловской области и Губернатор Свердловской области (административные ответчики) требования не признали. Представители в судебном заседании также настаивали на невозможности удовлетворения рассматриваемого административного иска.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Забродиной Е.А., полагавшей, что требования административного истца в части подлежат прекращению, а в оставшейся части не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по административному делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объёме. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При разрешении заявленных требований, суд, согласившись с административными ответчиками и прокурором, пришёл к выводу, что в части требований ФИО1 о признании недействующими пунктов 2 и 3 статьи 5 Закона производство по рассматриваемому административному делу действительно подлежит прекращению, о чём вынесено отдельное определение.

В свою очередь, применительно к условиям и критериям, которые изложены федеральным законодателем в части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает допустимым в остальной части разрешение по существу требований ФИО1 (как физического лица, проживающего на территории Свердловской области).

В силу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из положений статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, в пределах полномочий, определённых федеральным законом.

Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Определяет государственные гарантии его осуществления (в том числе – пределы полномочий при установлении порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации).

Из положений статей 29, 31, 63-65 Устава Свердловской области следует, что законодательная власть в Свердловской области осуществляется Законодательным Собранием Свердловской области, которое, являясь высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Свердловской области, принимает законы Свердловской области. Право законодательной инициативы, наряду с иными предусмотренными субъектами, принадлежит также и губернатору Свердловской области. Принимаемые законы направляются губернатору Свердловской области для обнародования. Губернатор Свердловской области в течение десяти дней после получения закона Свердловской области от Законодательного Собрания Свердловской области подписывает закон Свердловской области и, не позднее чем на следующий день после его подписания, направляет его для официального опубликования. Положениями Устава Свердловской области прямо предусмотрено, что, помимо прочего, Законодательное Собрание Свердловской области путём принятия законов Свердловской области регулирует, в том числе, и вопросы организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральным законом (подпункт 12 пункта 2 статьи 30 Устава Свердловской области).

Проанализировав доказательства, представленные административными ответчиками, проверив соблюдение требований и условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к следующему. Проверяемый Закон, как в его первоначальной редакции, также как и законы, которыми вносились изменения, и создавалась действующая редакция этого нормативного правового акта, принимались уполномоченным органом, в надлежащей форме, при соблюдении установленной процедуры их принятия. Все принимавшиеся нормативные правовые акты опубликованы в установленном порядке, введены в действие. Поводов и причин для иных утверждений не усматривается; несоблюдение условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлено. Таким образом, в связи с нарушением требований, предусмотренных и перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.

Положения проверяемых судом норм Закона – статьи 3, пункта 1 статьи 5, статьи 6 (в части предусматривающей перечисленные в ней предпочтительные условия к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам кандидатов) также не возможно признать недействующими. При рассмотрении вопроса о соответствии этих проверяемых положений Закона относительно нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд, в отличие от административного истца, не усматривает в них какого-либо несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статья 6 вышеназванного Федерального закона относит к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона).

В пункте 1 части 2 статьи 36 Федерального закона предусмотрено, что в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава муниципального образования избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Таким образом, прежде всего действующее правое регулирование предусматривает, что именно в соответствии с положениями Федерального закона, и на его основе, орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает свой соответствующий закон. Таким законом региональный законодатель устанавливает и определяет на территории своего субъекта Российской Федерации тот порядок из трёх вышеназванных вариантов, которые предусмотрел и перечислил федеральный законодатель в пункте 1 части 2 статьи 36 Федерального закона.

При этом суд не обладает правом и не может рассматривать вопрос (давать оценку) целесообразности выбранного региональным законодателем варианта избрания глав муниципальных образований (глав муниципальных районов и городских округов); это относится к исключительной компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

О произвольности выбранного пути избрания глав муниципальных районов и городских округов в Свердловской области утверждать также не представляется возможным. Приведение к единообразному и единому на всей территории Свердловской области способу избрания глав муниципальных районов и городских округов, наоборот, по мнению суда, свидетельствует противоположное. Нельзя не вспомнить и то, что ранее подобный и схожий по своей сути вопрос уже становился предметом проверки в Свердловском областном суде, решение которого обжаловалось в Верховный Суд Российской Федерации (определение от 24 октября 2018 года по делу № 45-АПГ18-16). В нём прямо говорится о праве субъектов Российской Федерации в своих законах устанавливать единственно возможный (безальтернативный) вариант порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления глав городских округов и муниципальных районов.

В соответствии с абзацем восьмым части 21 статьи 36 Федерального закона законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При существовании такой федеральной нормы региональный законодатель имел возможность и потому вполне обоснованно, без какого-либо несоответствия нормативным правовым актам с большей юридической силой, установил два требования (условия, критерия): наличие высшего образования; наличие профессиональных знаний и навыков в сфере государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов или юриспруденции, в том числе профессиональных навыков руководящей работы, и стажа такой работы не менее трёх лет. Суд, вопреки мнению административного истца, не считает, что введением таких требований в статье 6 Закона ограничиваются и (или) нарушаются какие-либо её права.

Как предусмотрено подпунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Сделать вывод о том, что нормы Закона – статьи 3 и 5, а также положения статьи 6, предусматривающей перечисленные в ней предпочтительные условия к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам кандидатов, о признании которых недействующими просит административный истец, не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не может; поэтому требования административного истца суд оставляет без удовлетворения.

При этом, суд полагает допустимым отметить, что все объяснения административного истца, также как и её утверждения о проведении конкурса, в котором она принимала участие, с различными нарушениями, не имеют никакого значения при рассмотрении административного дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и потому во внимание судом не принимаются.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующими отдельных положений Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года № 85-ОЗ «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» – оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 25 мая 2023 года.

Судья

М.В. Старков