10RS0005-01-2023-000008-60
№ 2а-132/2023
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Костомукша 13 февраля 2023 года
Костомукшский городской суд Республики Карелия в составе:
председательствующего судьи Прохоровой М.С.,
при секретаре Елистратовой Е.Д.,
с участием представителей административного истца ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» Т.А.А., К.В.А., представителя административного ответчика прокуратуры города Костомукши и заинтересованного лица прокуратуры Республики Карелия ФИО1, заинтересованного лица М.А.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Карелия «Межрайонная больница №1» к прокуратуре г. Костомукши о признании недействительным представления прокурора г. Костомукши об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции,
установил:
Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Карелия «Межрайонная больница №1» (далее ГБУЗ «Межрайонная больница № 1», Учреждение) обратилось в суд с настоящим административным исковым заявлением по тем основаниям, что 14.12.2022 в адрес ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» поступило представление прокуратуры г. Костомукши об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции от 13.12.2022 № №, пунктами 1-2 которого требуется безотлагательно рассмотреть представление, принять меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих, прекратить трудовой договор, заключенный 06.12.2021 между ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» и М.А.С. в связи с нарушением при его заключении установленных федеральным законодательством требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности граждан, уволенных с государственной службы. Основанием для внесения представления явились результаты проведенной прокуратурой г. Костомукши проверки исполнения трудового законодательства и законодательства о противодействии коррупции, по результатам которой были выявлены нарушения со стороны ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» требований антикоррупционного законодательства при заключении трудового договора с М.А.С. от 06.12.2021 в связи с отсутствием согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Учреждение считает представление несоответствующим закону и нарушающим его законные права и интересы. Обязанности работодателя по соблюдению требований антикоррупционного законодательства при приеме на работу бывших государственных и муниципальных служащих содержатся в ч. 3 ст. 64.1 Трудового кодекса РФ и п. 4 ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». 06.12.2021 от М.А.С. в адрес главного врача ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» поступило заявление о принятии на должность главного специалиста по противодействию коррупции и правовой безопасности Учреждения, в котором было сообщено о том, что М.А.С. замещалась должность муниципальной службы главного специалиста управления градостроительства и землепользования. Приказом Учреждения от 06.12.2021 № 1162 М.А.С. принят на работу на указанную должность и в этот же день с ним заключен трудовой договор № на неопределенный срок. 07.12.2021 в адрес администрации Костомукшского городского округа направлено уведомление за исх. № 4231 от 06.12.2021 о заключении трудового договора с М.А.С., как с бывшим муниципальным служащим. Решений комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Костомукшского городского округа и урегулированию конфликта интересов, вынесенных по вопросу возможности либо невозможности осуществления М.А.С. трудовой деятельности не поступало. Ссылки в представлении прокурора на нарушения требований ч. 1 ст. 64.1 ТК РФ и п. 1 ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» являются несостоятельными, поскольку не возлагают на работодателя обязанности перед заключением трудового договора получать согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов или требовать его от работника. У ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» отсутствовали сведения об осуществлении М.А.С.. при замещении должности заместителя прокурора функций государственного (административного) управления в отношении Учреждения. Нормы п. 11 ч. 1 ст. 77 и ст. 84 Трудового кодекса носят для работодателя диспозитивный характер, то есть лишь дают право на прекращение трудового договора. Представление возлагает на ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» обязанности, не предусмотренные трудовым законодательством, в отсутствие нарушений закона со стороны Учреждения, тем самым нарушая его права и законные интересы. Просит представление прокуратуры города Костомукши об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции от 13.12.2022 № признать недействительным.
Определением суда от 09.01.2023 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Костомукшского городского округа, прокуратура Республики Карелия и М.А.С.
В судебном заседании представители административного истца ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» Т.А.А. и К.В.А.., действующие на основании доверенностей, поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного истца Т.А.А. пояснила, что административным истцом оспаривается представление прокурора в связи с тем, что в случае его удовлетворения Учреждением и расторжения трудового договора, ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» надлежало бы доказать законность такого расторжения. Неоспоренное представление прокурора не служит неоспоримым доказательством законности увольнения. Административным истцом требования антикоррупционного законодательства выполнены, уведомление в адрес последнего работодателя М.А.С. (администрации Костомукшского городского округа) направлено. Оснований требовать дополнительные документы при его трудоустройстве не было. Сомнений в законности заключения трудового договора не возникало, поскольку М.А.С. не осуществлял функции по государственному и муниципальному управлению, все мероприятия им проводились в рамках прокурорского надзора.
Представитель административного истца К.В.А. пояснила, что с М.А.С. был заключен трудовой договор, требовать при его заключении иные документы, помимо указанных в ст. 65 Трудового кодекса РФ, оснований не имелось. Вопрос о службе М.А.С. в прокуратуре не возникал, поскольку уведомление подлежит направлению по последнему месту работы.
Представитель административного ответчика прокуратуры г. Костомукши и заинтересованного лица прокуратуры Республики Карелия ФИО1, действующий на основании доверенности, в судебном заседании административный иск не признал, просил в удовлетворении административного искового заявления отказать по основаниям, изложенным в письменных отзывах, полагая оспариваемое представление законным и обоснованным.
Заинтересованное лицо М.А.С. поддержал административный иск ГБУЗ «Межрайонная больница №1» и пояснил, что при осуществлении деятельности в качестве заместителя прокурора города Костомукши функций по государственному управлению в отношении ГБУЗ «Межрайонная больница №1» не осуществлял, все действия им совершались в рамках прокурорского надзора, который не относится к управлению, в том числе в связи с отсутствием аппарата принуждения.
Представитель заинтересованного лица администрации Костомукшского городского округа, извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.
Заслушав участвующих в деле лиц, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.
В силу положений ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии с ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
В соответствии с ч. 11 приведенной нормы, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 ч. 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 ч. 9 и в ч. 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
В судебном заседании установлено и следует из материалов административного дела, что прокуратурой г. Костомукши проведена проверка исполнения трудового законодательства и законодательства о противодействии коррупции при принятии на работу в ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» М.А.С. В ходе проверки установлены нарушения антикоррупционного законодательства при заключении трудового договора между ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» и М.А.С. По итогам проверки в адрес и.о. главного врача ГБУЗ РК «Межрайонная больница № 1» внесено представление от 13.12.2022 № Прдр№/-20860019, согласно которому требуется безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры города и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих. О времени и месте рассмотрения представления сообщить в прокуратуру города. Принять меры к устранению отраженных в представлении нарушений и прекратить трудовой договор, заключенный 06.12.2021 между ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» и М.А.С. в связи с нарушением при его заключении установленных федеральным законодательством требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности граждан, уволенных с государственной службы.
Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.
В соответствии с ч. 1 ст. 64.1 Трудового кодекса РФ граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
При этом указанная комиссия, оценив конкретные обстоятельства, может дать гражданину согласие на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо отказать в получении такого согласия (пункты 16, 24 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821).
Указом Президента РФ от 21.07.2010 N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" постановлено установить, что гражданин Российской Федерации, замещавший должность федеральной государственной службы, включенную в раздел I или раздел II перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557, в течение двух лет со дня увольнения с федеральной государственной службы имеет право замещать должности и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции по государственному управлению этими организациями входили в должностные (служебные) обязанности федерального государственного служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, установленном Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821.
Должность заместителя прокурора города предусмотрена п. «л» ст. 14 раздела II указанного Перечня, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №.
Статья 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" указывает, что функции государственного, муниципального (административного) управления организацией - полномочия государственного или муниципального служащего принимать обязательные для исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим или иным вопросам в отношении данной организации, в том числе решения, связанные с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) отдельных действий данной организацией, либо готовить проекты таких решений.
В силу п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее Федеральный закон № 2202-1) предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (п. 2 ст. 21 Федерального закона N 2202-1).
В соответствии с п. 1 ст. 22 Федерального закона N 2202-1 прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок, контрольных (надзорных) мероприятий по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П принципиальное требование п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).
В п. 2.2 Определения Конституционного Суда РФ от 21.07.2022 N 1998-О указано, что реализуя указанные в ст. 3 Федерального закона "О противодействии коррупции" основные принципы противодействия коррупции - законность, публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, - федеральный законодатель установил ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, предусмотрев в части 1 статьи 12 возможность заключения им такого договора в указанных в данной норме случаях только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, а также закрепив его обязанность сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы и ответственность в виде прекращения трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) за несоблюдение этого требования (части 2 и 3). Аналогичные правила предусмотрены и статьей 64.1, пунктом 11 части первой статьи 77 и абзацем пятым части первой статьи 84 Трудового кодекса Российской Федерации. Такое правовое регулирование направлено на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, ориентировано на обеспечение безопасности государства, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом гражданин, с которым прекращен трудовой договор по указанному основанию, вправе обжаловать приказ работодателя о прекращении трудового договора в суд, который устанавливает наличие соответствующих оснований для прекращения трудового договора.
При таких обстоятельствах и учитывая положения ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и ч. 1 ст. 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации, М.А.С. в течение двух лет после увольнения с должности заместителя прокурора г. Костомукши имел право замещать должности, в том числе в ГБУЗ «Межрайонная больница № 1», только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Вышеуказанные обстоятельства и доводы должны были быть рассмотрены на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов и принято одно из решений (о наличии либо отсутствии признаков личной заинтересованности).
Несоблюдение гражданином, замещавшим должность, включенную в раздел II Перечня, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557, влечет прекращение трудового договора на основании п. 11 ч. 1 ст. 77 Трудового кодекса Российской Федерации (нарушение установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы (статья 84 настоящего Кодекса).
Суд не принимает доводы представителей административного истца о невозможности при трудоустройстве М.А.С. требовать от него дополнительные документы, помимо прямо указанных в ст. 65 Трудового кодекса РФ, а также о соблюдении работодателем требований антикоррупционного законодательства и о направлении в адрес последнего работодателя администрации Костомукшского городского округа соответствующего уведомления, поскольку вопрос о нарушении ГБУЗ «Межрайонная больница №» перечисленных требований законодательства в оспариваемом представлении прокурора не ставится.
Доводы представителя административного истца Т.А.А. и заинтересованного лица М.А.С. относительно отсутствия необходимости обращаться в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в связи с отсутствием у М.А.С. в период занятия им должности заместителя прокурора города Костомукши отдельных функций государственного управления, суд не принимает, поскольку при проведении им прокурорских проверок, внесении по их результатам представлений, ведении производств по делам об административных правонарушениях, по результатам которых выносились постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях, им использовались предоставленные ему Федеральным законом № 2202-1 права, связанные с осуществлением государственного надзора и контроля. При этом за несоблюдение законных требований прокурора ст. 17.7 КоАП РФ установлена административная ответственность.
Помимо этого, в случае обращения М.А.С. в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов при принятии решения о даче согласия ему на замещении должности, вопрос о наличии или отсутствии в конкретном рассматриваемом случае отдельных функций государственного управления по отношению к организации мог быть предметом изучения этой комиссии.
На основании изложенного, суд приходит к выводу о законности представления прокурора города Костомукши от 13.12.2022 №, как направленного на повышение эффективности противодействия коррупции и основанного на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, ориентированного на обеспечение безопасности государства.
Оспариваемое представление вынесено уполномоченным лицом, в установленном законом порядке, является законным.
Исходя из положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органов, наделенных публичными полномочиями, и их должностных лиц необходимо установить несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
Совокупность таких условий при рассмотрении административного дела не установлена.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что оснований для удовлетворения требований ГБУЗ «Межрайонная больница № 1» о признании недействительным представления прокурора г. Костомукши от 13.12.2022 № не имеется.
Руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд
решил:
В удовлетворении административного искового заявления государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Карелия «Межрайонная больница №1» к прокуратуре г. Костомукши о признании недействительным представления прокурора г. Костомукши об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный суд Республики Карелия в течение месяца со дня составления мотивированного решения через Костомукшский городской суд.
Судья М.С. Прохорова
Мотивированное решение составлено 14 февраля 2023 года.