Дело № 3А-57/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Кызыл 22 августа 2023 года

Верховный Суд Республики Тыва в составе:

председательствующего Куулар В.О.,

при секретаре Кыргыс А.Ш.,

с участием представителя административного истца - прокурора Хелин-оол И.Р., представителей административного ответчика ФИО1-Х.О., заинтересованного лица ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Тыва Большунова В.А. к Правительству Республики Тыва о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

1 июня 2020 года Правительством Республики Тыва принято постановление № 250 «Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва и о признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Тыва». Первоначальный текст документа опубликован на официальном портале Республики Тыва http://gov.tuva.ru, 2 июня 2020 года и официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 3 июня 2020 года.

В данное постановление вносились изменения постановлением Правительства Республики Тыва от 28 июня 2021 года № 300, вступили в силу с 28 июня 2021 года.

В соответствии с пункта 2.12 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва (далее – Нормативы), предельные размеры компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях, на непостоянной основе, устанавливаются в соответствии с приложением № 2 к настоящим Нормативам.

Согласно указанному приложению № к Нормативам, главам сельского поселения - председатель Хурала представителей муниципального образования установлена компенсация в зависимости от численности населения: 1,5 - 1,0 тыс. человек компенсация в размере 16759 руб., 1,0 – 0,7 тыс. человек – в размере 11173 руб., до 0,7 тыс. человек – в размере 5587 руб.

Первый заместитель прокурора Республики Тыва Большунов В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 2.12 Нормативов, утвержденных постановлением Правительства Республики Тыва от 01.06.2020 года № 250, и приложения № 2 к данным Нормативам, недействующими в связи с несоответствием их требованиям федерального и регионального законодательства. В обоснование иска указал, что прокуратурой республики проведена проверка законности постановления Правительства Республики Тыва от 01.06.2020 года № 250. Нормативный правовой акт опубликован 02.06.2020 на официальном портале Республики Тыва: http://gov.tuva.ru, и 03.06.2020 на официальном интернет-портале правовой информации: http://pravo.gov.ru. Постановлением Правительства Республики Тыва от 28.06.2021 № 300 «О внесении изменений в нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва» внесены изменения в приложения № 1-4 к нормативному правовому акту, которые вступили в силу с 28 июня 2021 года. Проведенной прокуратурой проверкой установлено, что в нарушение требований пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 17 Закона Республики Тыва от 19.03.2008 года № 640 ВХ-2 пунктом 2.12 Нормативов и приложением № 2 к Нормативам установлены предельные размеры компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях Республики Тыва, на непостоянной основе. В связи с этим прокуратурой республики 17 мая 2022 года принесен протест на указанное постановление Правительства Республики Тыва от 01.06.2020 № 250, который рассмотрен и удовлетворен. Органом исполнительной власти республики принимались меры по разработке новой редакции нормативного правового акта, однако до настоящего времени нарушения, отраженные в протесте прокуратуры республики, не устранены. Установление Правительством Республики Тыва предельных размеров компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях Республики Тыва, на непостоянной основе лишает право органов местного самоуправления сельских поселений Республики Тыва на установление порядка и условий вознаграждения лиц, замещающих выборные муниципальные должности на непостоянной основе, и влечет нарушение прав рассматриваемой категории лиц.

Просил признать пункт 2.12 Нормативов и приложение № 2 к Нормативам недействующими в связи с несоответствием их требованиям федерального и регионального законодательства.

В возражении и дополнении к возражению на административное исковое заявление представитель административного ответчика Правительства Республики Тыва ФИО1-Х.О. просила отказать в удовлетворении исковых требований прокурора, в обоснование указала, что постановление Правительства Республики Тыва от 01.06.2020 года № 250 принято в соответствии с абзацем 3 пункта 3 Регламента Правительства Республики Тыва, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 16.06.2008 № 381, вне заседания Правительства Республики Тыва при наличии заключений Министерств экономики, финансов и юстиции республики. Действующим законодательством запрет на утверждение высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации предельных размеров компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях на непостоянной основе отсутствует. Утверждение Правительством Республики Тыва предельных размеров компенсаций для указанных лиц обусловлено тем, что практически все муниципальные образования Республики Тыва являются дотационными, оплата труда выборных должностных лиц в сельских поселениях, осуществляющих свои полномочия на постоянной и не постоянной основе производятся за счет республиканского бюджета, то есть на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения из республиканского бюджета выделяются субвенции и иные межбюджетные трансферты, поскольку в течение трех последних финансовых лет доля дотаций превышала 5% доходов местного бюджета. Субъект Российской Федерации вправе определять порядок установления и исполнения лишь тех расходных обязательств муниципальных образований, которые подлежат исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации (абзац 6 части 1 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации). То, что практически все муниципальные образования Республики Тыва (кроме города Кызыла) являются дотационными, подтверждается приказами Министерства финансов Республики Тыва «Об утверждении перечней муниципальных образований Республики Тыва в соответствии с положениями пункта 5 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации» за последние 3 года: от 14 ноября 2019 года № 117 о/д, от 13 ноября 2020 года № 95 о/д, от 12 ноября 2021 года № 95 о/д.

В возражении на административное исковое заявление представитель заинтересованного лица Министерства финансов Республики Тыва ФИО2 просила отказать в удовлетворении исковых требований прокурора, в обоснование указала, что согласно данным Управления Федеральной службы государственной статистики по Красноярскому краю, Республике Хакасия и Республике Тыва, всего в Республике Тыва имеется 124 населенных пункта, в том числе 120 сельских поселений, 4 городских. Из 120 сельских поселений республики в 98 численность населения составляет менее 1,5 тыс. человек, из которых в соответствии с утвержденными уставами в 8 сельских поселениях главы осуществляют свою деятельность на постоянной основе. В 90 сельских поселениях главы муниципальных образований осуществляют свою деятельность на непостоянной основе. В бюджете республики на 2023 год на оплату труда 30 глав сельских поселений, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, предусмотрено 29,7 млн рублей, выплату компенсации 90 главам сельских поселений, работающих на непостоянной основе, - 1 млн рублей. В случае установления нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, для глав сельских населенных пунктов численностью до 1,5 тыс. человек дополнительная потребность средств из бюджета республики на фонд оплаты труда без учета прочих расходов на их содержание по предварительным расчетам составит около 82 млн рублей в год. Полагает, что в действующем законодательстве отсутствуют требования к числу групп в зависимости от численности населения, по которым должны быть распределены предельные размеры должностных окладов должностных лиц соответствующих муниципальных образований. Пункт 2 статьи 136 БК РФ не позволяет высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации путем установления обозначенных нормативов напрямую ограничивать размер оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих путем установления максимальных размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат по соответствующим должностям, порядка формирования фонда оплаты труда.

Определением суда от 29 июня 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство финансов Республики Тыва.

Прокурор Хелин-оол И.О. в судебном заседании административный иск поддержала, просила удовлетворить.

Представители административного ответчика – Правительства Республики Тыва ФИО1-Х.О., заинтересованного лица – Министерства финансов Республики Тыва ФИО2 просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Аналогичные положения содержались в пункте 1 статьи 3 Федерального закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавшего на момент принятия постановления Правительства Республики Тыва от 01.06.2020 № 250, а также содержатся в части 2 статьи 3 действующего в настоящее время Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в силу части 2 и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ не могут противоречить федеральным законам.

Согласно статье 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1); выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования, депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе (часть 5); гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

В соответствии с абзацем 4 части 5 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями по установлению гарантий осуществления полномочий депутата, одновременно определил объемы и границы их реализации, указав в абзаце 1 пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, что такие гарантии определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Оспариваемые правовые нормы относятся к категории актов бюджетного законодательства и направлены на установление расходных обязательств.

В силу части 1 статьи 52 Федерального закона № 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Частью 15 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В силу пунктов 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Так, закрепляя правовое регулирование вопроса о расходных обязательствах муниципального образования, пункт 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

В силу пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Таким образом, нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и (или) содержание органов местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются той предельной величиной, которая устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть превышена дотационным муниципальным образованием.

Согласно статье 17 Закона Республики Тыва от 19.03.2008 № 640 ВХ-2 (ред. от 29.05.2023) «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва» нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и (или) содержание органов местного самоуправления устанавливаются Правительством Республики Тыва.

В целях реализации пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации правительством Республики Тыва принято постановление от 1 июня 2020 года № 250 «Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва и о признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Тыва».

Оснований полагать об издании оспариваемого в части нормативного правового акта неуполномоченным органом исполнительной власти, несоблюдении процедуры издания, введения в действие и опубликования, не имеется, и по указанным обстоятельствам административным истцом не оспаривается.

Как видно из оспариваемых Нормативов, данные Нормативы утверждены соответствии с пунктом 1 статьи 17 Закона Республики Тыва от 19 марта 2008 года № 640 ВХ-2 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва», статьей 5 Закона Республики Тыва от 25 апреля 2018 года № 368-ЗРТ «О регулировании отдельных отношений в сфере муниципальной службы в Республике Тыва» и устанавливают Нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, устанавливаются в виде предельных значений размеров оплаты труда.

Оспариваемые административным истцом положения данного нормативного правового акта определили, что предельные размеры компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях, на непостоянной основе, устанавливаются в соответствии с приложением № 2 к настоящим Нормативам.

Действующее законодательство не предусматривает установление предельных размеров выплат депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с чем суд приходит к выводу, что оспариваемое Постановление в той части, которой установлены предельные размеры компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях, на непостоянной основе, в соответствии с приложением № 2 не соответствует положениям действующего законодательства, в частности, пункта 4 статьи 86, пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, поэтому пункт 2.12 Нормативов и приложение 2 к Нормативам подлежат признанию недействующими.

При таких обстоятельствах административный иск подлежит удовлетворению.

Несостоятельными являются доводы административного ответчика и заинтересованного лица о возможности установления предельных размеров компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях, на непостоянной основе высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в данном случае Правительством Республики Тыва в дотационных муниципальных образованиях, поскольку такие нормативы определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и произвольного применения установления нормативов не допускается.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ суд удовлетворяет заявленные требования, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

В соответствии с разъяснениями, содержащимся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Определяя момент, с которого оспариваемый акт может быть признан не действующим, суд учитывает, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан, поэтому суд считает необходимым признать его не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии решении по делу подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном портале Республики Тыва http://gov.tuva.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административный иск первого заместителя прокурора Республики Тыва Большунова В.А. удовлетворить.

Признать недействующими пункт 2.12. Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва, утвержденных постановлением Правительства Республики Тыва от 01.06.2020 года № 250 и приложение № 2 к Нормативам формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва, утвержденным постановлением Правительства Республики Тыва от 01.06.2020 года № 250 «Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва и о признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Тыва», с момента вступления в силу решения суда.

Возложить на Правительство Республики Тыва обязанность опубликовать сообщение о принятии решения на официальном портале Республики Тыва http://gov.tuva.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Тыва в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме принято 5 сентября 2023 года.

Судья В.О. Куулар