Дело № 2а-832/2025

УИД 48RS0001-01-2024-008590-73

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

12 февраля 2025 года

Советский районный суд г. Липецка в составе:

председательствующего судьи Даниловой О.И.,

при секретаре Кудриной А.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Липецке административное дело по административному иску Министерства имущественных и земельных отношений Липецкой области к прокуратуре Липецкой области, заместителям прокурора Липецкой области Ткаченко Василию Гавриловичу, Хвостову Александру Евгеньевичу о признании незаконным письма и представления,

установил:

Министерство имущественных и земельных отношений Липецкой области обратилось в суд с настоящим административным иском, в котором просило признать незаконным представление заместителя прокурора Липецкой области Ткаченко В.Г. от 26.08.2024г. № 72-02-2024 об устранении нарушений земельного законодательства и письмо заместителя прокурора Липецкой области Хвостова Е.А. от 18.09.2024г.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что в оспариваемом представлении, и письме прокуратура требует направить в адрес ФИО1 письмо об изменении арендной платы за 2024г. исходя из ставки 0,6% от кадастровой стоимости с предложением обратиться в Управление за возвратом излишне оплаченных денежных средств или за зачетом таковых в счет будущих платежей. Однако по мнению административного истца, и письмо и представление нарушают права истца и не соответствуют требованиям действующего законодательства по тем основаниям, что вывод прокуратуры был сделан без учета решения суда, которым договор аренды, заключенный между истцом и ФИО1 был признан недействительным и судом были применены последствия в виде недействительности сделки - на ФИО1 возложена обязанность передачи земельного участка, иных последствий судебный акт не содержал. Так как земельный участок не возвращен, имеется спор о размере платы за пользование земельным участком, разрешение которого возможно только в судебном порядке, то по мнению истца, избранный способ прокурорского реагирования фактически является вмешательством в гражданско-правовой спор, в то время как органы прокуратуры не подменяют под собой иные государственные органы и представление прокурора не может обладать силой принудительного исполнения и повлечь негативные последствия для органа.

В судебном заседании представитель административного истца требования поддержал, ссылаясь на доводы заявления, а также на доводы изложенные в письменных объяснениях в которых дополнительно указывалось на процессуальные нарушения, допущенные при вынесении оспариваемого представления.

Представитель ответчика административный иск не признал, ссылаясь на законность представления.

Представитель заинтересованного лица ФИО1 и ФИО1 в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что оспариваемые решения, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: они не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Поскольку за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц, то представление прокурора, внесенное им в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, подлежит оспариванию в порядке, определенном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как указано в статье 21 Закона N 2202-1 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2).

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (пункт 3).

Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке (пункт 15).

Пунктом 3 статьи 22 Закона N 2202-1 предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящегоФедерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Судом установлено, в соответствии с договором от 22.12.2022 № 70 ФИО1 является арендатором земельного участка с кадастровым номером № у <адрес>, с видом разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства.

Согласно Положению о порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности Добровского муниципального района и земельных участков, расположенных на территории Добровского муниципального района, государственная собственность на который не разграничена, утвержденному решением Совета депутатов Добровского муниципального района Липецкой области от 28.09.2022 № 130-рс, ставка арендной платы с учетом дополнительного соглашения от 27.12.2022 определена в размере 0,6 % от кадастровой стоимости земельного участка, применяемая к участкам из категории земель сельскохозяйственного назначения и вида разрешенного использования «сенокосы и пастбища».

В связи с перераспределением полномочий на основании ст. 2 Липецкой области от 26.12.2014 № 357-03 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Липецкой области и органами государственной власти Липецкой области» арендодателем в порядке правопреемства с 01.01.2023 является Управление (в настоящее время Министерство) имущественных и земельных отношений Липецкой области.

Как следует из материалов, не оспаривалось в судебном заседании лицами, участвующими в деле, на портале Госуслуг УИЗО Липецкой области выставило ФИО1 к оплате сумму 128333,41 руб. в год, что соответствует ставке арендной платы в размере 7% от кадастровой стоимости участка.

Данные обстоятельства явились основанием для обращения ФИО1 с жалобой на действия должностных лиц Управления в Генеральную прокуратуру, которая поручила проведение проверки прокуратуре Липецкой области.

23.08.2024г. заместителем прокурора области Ткаченко В.Г. было принято решение № 35 о проведении проверки в УИЗО Липецкой области по вопросу соблюдения земельного законодательства.

Проверкой, проведенной прокуратурой Добровского района по поручению прокуратуры области с выездом на место, выполнением фотосъемки в августе 2024 г., установлено, что земельный участок № не используется в целях производства сельскохозяйственных культур (пашни, однако Управление в отсутствие объективных данных о характеристике использования и (или) вида деятельности арендатора на «спорном» участке произвела расчёт арендной платы по договору от 22.12.2022 № 70 на 2024 г. исходя из наибольшей ставки 7 % по виду его разрешенного использования, подразумевающему как сенокошение и выпас кота (0,6 %), так и пашню (7 %).

В связи с тем, что Управление не приняло должных мер к установлению фактических обстоятельств относительно исследуемого вопроса, допущенные нарушения свидетельствовали об ущемлении прав и законных интересов ФИО1 в адрес начальника Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области заместителем прокурора Липецкой области было внесено представление от 26.08.2024г. № 71-02-2024.

При этом в представлении было изложено требование о незамедлительном рассмотрении данного представления с участием представителя прокуратуры, принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений действующего законодательства, причин и условий, им способствующих, об исключении случаев незаконного применения расчета арендной платы за землю, рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц и сообщении о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в письменном виде в установленный срок.

13.09.2024г. УИЗО Липецкой области направило в адрес прокуратуры сообщение о рассмотрении вышеуказанного представления, в котором указывалось на состоявшееся решение Липецкого районного суда Липецкой области от 13.06.2024г. в котором установлено, что ФИО1 использовал земельный участок без соблюдения целевого использования, то есть для сенокошения и выпаса скота и признании договора аренды недействительным (ничтожным) что по мнению Управления исключает возможность начисления ФИО1 арендной платы, а предусматривает возможность расчёта неосновательного обогащения.

Управление полагало, что права и законные интересы ФИО1 оно не нарушало, требований о взыскании с ФИО1 денежных средств не заявлялось. В случае, если на дату подписания акта приема-передачи земельного участка у ФИО1 сложится переплата, он будет иметь право на ее возврат по заявлению. Также административный истец уведомил, что оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц, не имеется.

В ответ на данное сообщение заместителем прокурора Липецкой области Хвостовым А.Е. было направлено письмо от 18.09.2024г. № 71-10-2024/3314-24-2042000128-7596И28-9524 в котором сообщалось, что анализ сообщения УИЗО Липецкой области от 13.09.2024г. позволяет считать рассмотренным ненадлежащим образом акт прокурорского реагирования, а требования прокурора исполненными. В связи с чем, заместитель прокурора Липецкой области Хвостов А.Е. просил назначить повторное рассмотрение представления с участием представителя прокуратуры, предварительно уведомив прокуратуру области о дате, времени и месте. Одновременно с этим сообщалось, что за невыполнение законных требований прокурора предусмотрена ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ.

Истец обратился в суд с требованием о признании незаконными как представления от 26.08.2024г. № 71-02-2024., так и письма от 18.09.2024г. № 71-10-2024/3314-24-2042000128-7596И28-9524 заместителя прокурора Липецкой области Хвостова А.Е.

Анализ материалов дела, норм действующего законодательства, позволяет суду прийти к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям.

Размер ставок арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена на территории Липецкой области устанавливается органами местного самоуправления муниципальных районов городских округов, муниципальных округов.

Согласно п. 2.2. Положения о ставках арендной платы за земельные участки расположенные на территории Добровского муниципального округа, находящие в муниципальной собственности, а также государственная собственность которые не разграничена (далее - Положение), утвержденного решением Совета депутатов муниципального округа от 29.11.2023 № 78-рс, при расчете арендной платы за использование земельного участка ставка арендной платы, определенная в приложении к указанному Положению, применяется с учетом вида его разрешенного и фактического использования (характеристики деятельности арендатора на арендованном земельном участке).

В случае осуществления арендатором нескольких видов его использования и (или) видов деятельности на арендованном земельном участке применяется соответствующая наибольшая ставка арендной платы.

Так для производства сельскохозяйственных культур (пашня) установлена ставка 7 %, сенокошение и выпас скота - 0,6 %, под сооружениями - 2 %, для размещения иных объектов, связанных с сельхозпроизводством - 2 %, другие земли сельскохозяйственного назначения - 2 %, для ведения личного подсобного хозяйства - 0,3 %, занятые объектами газоснабжения - 2 %.

Проверкой, проведенной прокуратурой Добровского района по поручению прокуратуры области с выездом на место, выполнением фотосъемки в августе 2024 г., установлено, что земельный участок № не используется в целях производства сельскохозяйственных культур (пашни). Изложенное также подтверждается сведениями органа местного самоуправления от 26.08.2024, полученными по запросу территориальной прокуратуры, о предоставлении и фактическом использовании арендатором объекта для сенокошения и выпаса скота.

Вид разрешенного использования земельного участка в отношении которого был заключен договор аренды с ФИО1 предусматривает возможность его использования как сенокошение и выпас скота (0,6 %), так и пашню (7 %).

Определяя размер ставки в 7% УИЗО Липецкой области не было принято во внимание, что арендатором не осуществлялось использование земельного участка под пашню. Доказательств обратного истцом не представлено, в то время как истец не был лишен такой возможности.

При таких обстоятельствах, установив, что УИЗО ЛО своевременно не принято должных мер к установлению фактических обстоятельств относительно исследуемого вопроса, сведения в порядке межведомственного взаимодействия из муниципалитета относительно цели предоставления и фактическом использовании ФИО1 объекта не истребованы, арендатор не опрошен, прокуратура Липецкой области пришла к обоснованному выводу о наличии оснований для внесения в адрес УИЗО Липецкой области оспариваемого представления.

Поскольку полномочия прокурора по внесению представления по устранению нарушений закона, закреплено в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", представление внесено в рамках предоставленных ему полномочий, изложенные в представлении требования прокурора по устранению выявленных нарушений соответствуют положениям действующего законодательства, оспариваемое решение было принято при наличии достаточных оснований, соответствует положениям действующего законодательства о прокуратуре и не нарушает права и законные интересы истца, суд приходит к выводу о том, что не имеется оснований для удовлетворения заявленных требований.

Довод представителя административного истца о том, что действиями УИЗО Липецкой области права ФИО1 не нарушены, опровергается представленными доказательствами из содержания которых следует, что ФИО1 был извещен административным истцом в конце февраля 2024 г. об одностороннем начислении и предъявлено ему к уплате 128 333,40 руб., вместо положенных 11 000 руб. (0,6 % от 1 833 334,44 = 11 000 руб. в год). Также данные сведения в качестве долга были размещены в личном кабинете ФИО1 на портале «Госуслуг».

Не является основанием для удовлетворения требований ссылка административного истца на решение Липецкого районного суда по делу №2-А251/2024, которым договор аренды признан недействительным (ничтожным) и применены последствия недействительности ничтожной сделки в виде обязания ФИО1 вернуть земельный участок с кадастровым номером 48:05:0850201:111, поскольку предметом проверки прокуратуры Липецкой области являлись действия УИЗО Липецкой области по выставлению ФИО1 долга по арендной плате. На тот момент решение суда о признании сделки недействительной не имелось, более того, на указанный момент административным истцом такие требования заявлены не были. Изменение в дальнейшие правоотношений между сторонами (УИЗО и ФИО1) не свидетельствуют, как о соблюдении административным истцом земельного законодательства на момент совершения действий по увеличению арендной ставки, так и о незаконности оспариваемого представления.

Доводы административного истца о допущенных ответчиком процессуальных нарушениях при вынесении представления также не могут явиться основанием для удовлетворения иска.

Согласно п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Решение о проведении проверки в отношении истца было принято 23.08.2024 № 35, пунктом 2 установлен срок проведения проверки - с 23.08.2024 по 13.09.2024г.

Оспариваемое представление принято 26.08.2024г.

В судебном заседании представитель прокуратуры не оспаривал того, обстоятельства, что проверка была начата ранее вынесения и направления решения.

Однако, закон о прокуратуре не связывает проверку поступившей информации с необходимостью вынесения решения о проведении проверки. Проверка по процедуре, предусмотренной ст. 21 Закона о прокуратуре, проводится не во всех случаях. С учетом того, что обращение заинтересованного лица рассматривалось в порядке 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», то само по себе формальное вынесение решения о проведении проверки, не свидетельствует о поведении проверочных мероприятий в порядке ст. 21 ФЗ «О прокуратуре в Российской Федерации».

Относительно довода административного истца об отсутствии оснований для проведения повторной проверки, суд учитывает следующее.

Согласно п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях:

по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

по истечении установленного статьей 24 настоящего Федерального закона срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

Как следует из материалов дела ранее, а именно 05.06.2024г. заместителем прокурора области Ткаченко В.Г. было принято решение № 18 о проведении проверки в УИЗО Липецкой области по вопросу соблюдения земельного законодательства, а именно по поводу обращения ФИО1, потупившее 30.05.2024г.

При этом, согласно акта от 26.06.2024г. в ходе проверки, нарушений, относящихся к предмету проверки за период с 05.06.2024г. по 26.06.2024г., не выявлено.

Законность проведения указанной проверки и не принятия мер прокурорского реагирования предметом настоящего спора не является.

Оспариваемое же представление было внесено по факту проверки, проведенной на основании жалобы ФИО1, направленной в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Таким образом, доводы административного истца о недопустимости проведения повторной проверки подлежат отклонению, так как по результатам первой проверки какие-либо мер прокурорского реагировании принято не было, более того, первичная проверка касалась лишь соблюдения Управлением законодательства в ограниченный период времени с 05.06.2024г. по 26.06.2024г. проверка в полном объеме не проведена, материалы, необходимые для дачи правовой оценки указанному факту, в прокуратуру представлены не были.

Ссылка административного истца о невозможности исполнение представления в виде уведомления ФИО1 о наличии переплаты не является основанием для удовлетворения иска, так как представление прокуратуры Липецкой области не содержит указания на возложение на УИЗО Липецкой области именно такой обязанности, как один из вариантов устранения нарушения, предложенный прокуратурой – письмо об изменении расчета арендной платы.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Вопреки доводам административного истца, ответчик действовал в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов и не подменил суд в данном вопросе.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30, 33 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6).

По смыслу приведенных законоположений, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, представление прокурора не может обладать силой принудительного исполнения и повлечь негативные последствия.

Исполнимость представления прокурора является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями.

Судом принято во внимание, что оспариваемое представление, не имея силу обязательного исполнения по всем поставленным вопросам, подлежало обсуждению с принятием решения, в зависимости от результатов обсуждения.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, в соответствии с которой само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанных в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление соответствует закону и иным нормативным правовым актам, вынесено уполномоченным лицом в пределах его компетенции, и не нарушает прав административного истца.

Более того, оспариваемое истцом письмо заместителя прокурора Липецкой области Хвостова Е.А. от 18.09.2024г. не является актом прокурорского реагирования, и само по себе не нарушает прав административного истца, не порождает непосредственно правовых последствий, не налагает на него каких-либо обязательств, а фактически является перепиской между двумя организациями относительно возникающих вопросов о полноте исполнения представления прокурора. В связи с чем оснований для признания данного письма незаконным не имеется.

Иное, субъективное восприятие административным истцом правовых последствий оспариваемого письма, основанием для удовлетворения иска не является.

Исходя из положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органов, наделенных публичными полномочиями, и их должностных лиц необходимо установить несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Совокупность таких условий при рассмотрении административного дела не установлена, в вязи с чем требования не подлежат удовлетворению в полном объеме.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении требований Министерства имущественных и земельных отношений Липецкой области к прокуратуре Липецкой области, заместителям прокурора Липецкой области Ткаченко Василию Гавриловичу, Хвостову Александру Евгеньевичу о признании незаконным письма от 18.09.2024г. № 71-10-2024/3314-24-20420001 и представления от 26.08.2024г. № 71-02-2024 «Об устранении нарушений земельного законодательства» – отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в Липецкий областной суд через Советский районный суд г. Липецка в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

Мотивированное решение изготовлено 17.02.2025г.