Дело № 2а-1097/2023

Решение

Именем Российской Федерации

28 августа 2023 г. г. Вышний Волочек

Вышневолоцкий межрайонный суд Тверской области в составе:

председательствующего судьи Шустровой С.А.,

при секретаре Власовой Е.А.,

с участием представителя административного истца – Тверского межрайонного транспортного прокурора Петрова Ж.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании посредством видеоконференц-связи административное дело по административному иску Тверского межрайонного транспортного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Администрации Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространств над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области и возложении обязанности по принятию административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области,

установил:

Тверской межрайонный транспортный прокурор обратился в суд с административным иском, поданным в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Администрации Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространств над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области и возложении обязанности по принятию административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области.

В обоснование административного иска указано, что Тверской межрайонной транспортной прокуратурой при проведении мониторинга нормативных правовых актов установлены нарушения законодательства о безопасности полетов, в части отсутствия нормативного урегулирования порядка предоставления Администрацией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области муниципальной услуги по выдаче разрешений пользователям воздушного пространства. В соответствии со ст. 49 Постановления Правительства РФ от 11.03.2010 №138 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации» органы местного самоуправления уполномочены самостоятельно принимать решения о выдаче разрешения на использование воздушного пространства. Указанное разрешение не является разрешением на использование воздушного пространства, под которым понимается предоставление пользователю воздушного пространства права действовать в соответствии с условиями, доведенными центрами Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (пункты 2, 119 Правил), в то же время выдача такого разрешения позволяет дополнительно учесть как характеристики населенного пункта, так и конструктивные и технические особенности используемых воздушных судов, и, таким образом, обеспечивает принятие уполномоченным органом на основе норм воздушного законодательства обоснованного решения относительно возможности осуществления таких полетов над населенными пунктами в каждом конкретном случае. При необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 июля 2014 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» обязывают соответствующий орган местного самоуправления разработать и утвердить процедуру предоставления каждой из муниципальных услуг в форме административного регламента. В силу закона административный ответчик как орган, осуществляющий предоставление муниципальной услуги, обязан предоставлять ее в соответствии с административным регламентом. Прокурорская проверка показала, что Администрацией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области не разработан и не утвержден административный регламент, устанавливающий порядок оказания муниципальной услуги по выдаче разрешений по использованию воздушного пространства потенциальными пользователями в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года №138. Отсутствие такого регламента нарушает права неопределенного круга лиц на предоставление пользователям воздушного пространства соответствующих разрешений, создает предпосылки нарушения требований законодательства в сфере безопасного использования воздушного пространства и, как следствие, угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу организаций при выполнении несогласованных с органом местного самоуправления действий над населенным пунктом. В течение 2020-2022 г.г. (последние изменения внесены в п.49 Федеральных правил 03.02.2020) Администрацией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области не принято мер к соблюдению требований действующего воздушного законодательства, поскольку необходимые нормативные правовые акты не разработаны и не приняты. Таким образом, в случае обращения пользователя воздушного пространства в орган местного самоуправления для получения разрешения использования воздушного пространства над населенными пунктами Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области, реализовать данную муниципальную услугу не представится возможным, поскольку порядок, регламентирующий оказания данной услуги, отсутствует, услуга в реестре муниципальных услуг не зарегистрирована. Изложенное может повлечь нарушение прав лиц, имеющих намерения использовать воздушное пространство над территорией Великооктябрьского сельского поселения в целях, не противоречащих законодательству РФ и выполнившим необходимые условия, которые в соответствии с п. 49 Федеральных правил должны обратиться за разрешением в администрацию Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области. При этом, отсутствие в Администрации Великооктябрьского сельского поселения установленных правил и порядка получения разрешения также создает препятствие для обращения таких лиц в орган ЕС ОрВД. Данные нарушения стали возможными ввиду недостаточности мониторинга изменений действующего законодательства уполномоченными должностными лицами органа местного самоуправления.

Представитель административного истца – помощник Тверского межрайонного транспортного прокурора Петрова Ж.А. в судебном заседании административный иск поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в административном иске.

Представитель административного ответчика Администрации Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области в судебное заседание не явился, поступило письменное заявление о рассмотрении дела в отсутствие представителя; административный иск признают.

Заслушав представителя административного истца, исследовав материалы административного дела, суд приходит к убеждению об удовлетворении административного иска.

Согласно части 2 статьи 4, части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, статья 218 КАС РФ предоставляет гражданину, организации право оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы; к таким действиям (бездействию) относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного Кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно ст. 11 Воздушного кодекс Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

Статьей 14 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства включает в себя установление структуры и классификации воздушного пространства; планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными статьей 13 названного кодекса; обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства; организацию воздушного движения, представляющую собой: обслуживание (управление) воздушного движения; организацию потоков воздушного движения; организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного движения; государственный контроль (надзор) в области использования воздушного пространства.

В соответствии с разделом VI «Общие правила выполнения авиационных работ» Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128, проведение фото- и киносъемки и других способов дистанционного зондирования земли с борта воздушного судна, в том числе и беспилотных воздушных средств, относится к авиационным работам.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 №138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (далее - Федеральные правила), регламентирующие порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства.

Для выполнения полетов судов Федеральными правилами установлен разрешительный порядок использования воздушного пространства, независимо от класса воздушного пространства, в котором выполняется полет.

Разрешительный порядок использования воздушного пространства предусматривает направление в оперативные органы (центры) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее -ЕС ОрВД) представленного плана полета воздушного судна, а также получение разрешения центра ЕС ОрВД на использование воздушного пространства.

Использование воздушного пространства воздушными судами осуществляется посредством установления временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты воздушных судов.

Пунктом 49 Федеральных правил предусмотрено, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиям самостоятельно принимать решения о выдаче (об отказе в выдаче) разрешений на использование воздушного пространства в случаях, предусмотренных пунктом 49 Федеральных правил.

Указанное разрешение не является разрешением на использование воздушного пространства, под которым понимается предоставление пользователю воздушного пространства права действовать в соответствии с условиями, доведенными центрами Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (пункты 2, 119 Федеральных правил), в то же время выдача такого разрешения позволяет дополнительно учесть характеристики соответствующего населенного пункта, обеспечивает принятие уполномоченным органом на основе норм воздушного законодательства обоснованного решения относительно возможности осуществления таких полетов над населенными пунктами в каждом конкретном случае.

Выдача органами местного самоуправления разрешения на полет над населенным пунктом является не инструментом регулирования порядка использования воздушного пространства, а средством обеспечения интересов жителей такого муниципального образования. В связи с этим данное полномочие может рассматриваться в рамках решения перечисленных в части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения сельского поселения.

Перечень вопросов местного значения сельского поселения предусмотрен частью 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К ним, в частности, относится: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения (пункты 7.1, 8, 12, 14 части 1 статьи 14).

Представления на установление временного и местного режимов подаются пользователями воздушного пространства в соответствии с Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27.06.2011 № 171.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с федеральными авиационными правилами «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 16.01.2012 №6 (далее -федеральные авиационные правила).

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 июля 2014 г. №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" также установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" разработку проекта административного регламента и его утверждение осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Таким образом, приведенные положения действующего федерального законодательства обязывают соответствующий орган местного самоуправления разработать и утвердить процедуру предоставления каждой из муниципальных услуг в форме административного регламента, а вывод суда об обратном не основан на законе.

Учитывая перечисленные в пункте 49 Федеральных правил случаи, при которых соответствующее разрешение выдается органом местного самоуправления, принимая во внимание предусмотренными вышеприведенными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия сельского поселения, услуга, о разработке административного регламента предоставления которой заявлено прокурором, является муниципальной услугой, поскольку она связана с деятельностью органа местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к вопросам местного значения сельского поселения.

В силу закона административный ответчик как орган, осуществляющий предоставление муниципальной услуги, обязан предоставлять ее в соответствии с административным регламентом.

Таким образом, разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области является обязанностью администрации Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области.

Вместе с тем, как показала прокурорская проверка, данная обязанность Администрацией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области не исполнена, административный регламент, устанавливающий порядок оказания муниципальной услуги по выдаче разрешений по использованию воздушного пространства потенциальными пользователями в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138, не разработан и не утвержден, что свидетельствует о незаконном бездействии административного ответчика и нарушении прав неопределенного круга лиц на предоставление муниципальной услуги, безопасное использование воздушного пространства и, как следствие, угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу организаций при выполнении несогласованных с органом местного самоуправления действий над населенным пунктом.

В силу п.п. 1 и 7 ст. 11 Федерального закона № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

Между тем, Администрацией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области не принято мер к соблюдению требований действующего воздушного законодательства, поскольку, необходимые нормативные правовые акты не разработаны и не приняты.

Таким образом, в случае обращения пользователя воздушного пространства в орган местного самоуправления для получения разрешения использования воздушного пространства над населенными пунктами Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области, реализовать данную муниципальную услугу не представится возможным, поскольку порядок, регламентирующий оказания данной услуги, отсутствует, услуга в реестре муниципальных услуг не зарегистрирована.

Изложенное может повлечь нарушение прав лиц, имеющих намерения использовать воздушное пространство над территорией Великооктябрьского сельского поселения в целях, не противоречащих законодательству РФ и выполнившим необходимые условия.

При этом отсутствие в Администрации Великооктябрьского сельского поселения установленных правил и порядка получения разрешения также создает препятствие для обращения таких лиц в орган ЕС ОрВД.

Данные нарушения стали возможными ввиду недостаточности мониторинга изменений действующего законодательства уполномоченными должностными лицами органа местного самоуправления.

При этом суд принимает во внимание, что административным истцом заявлены требования о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего порядок оказания муниципальной услуги, предоставлять которую в силу требований статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2014 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» орган местного самоуправления обязан в соответствии с административным регламентом.

Таким образом, прокурор в обоснование заявленных требований указывает на неисполнение органом местного самоуправления императивных норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

На возможность в судебном порядке обязать принять нормативный правовой акт в случае, если соответствующая обязанность органа государственной власти, органа местного самоуправления предусмотрена законом, а недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, указано Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлениях от 27 декабря 2016 года №63 (пункт 2) и от 25 декабря 2018 года №50 (пункт 37).

При этом структуру административного регламента, критерии и иные вопросы, связанные с порядком ее предоставления, орган местного самоуправления определяет самостоятельно с учетом требований, установленных, в том числе Федеральным законом от 27 июля 2014 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

При рассмотрении данного административного дела суд также принимает во внимание, что административный ответчик признал требования административного иска.

С учетом установленных по делу обстоятельств, принимая во внимание вышеназванные положения Закона, суд полагает необходимым признать незаконным бездействие Администрации Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области, выразившееся в непринятии мер к разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области.

В качестве способа восстановления нарушенного права суд приходит к убеждению возложить на административного ответчика обязанность принять меры к разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд,

решил:

административный иск Тверского межрайонного транспортного прокурора, предъявленный в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Администрации Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространств над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области и возложении обязанности по принятию административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Администрации Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области, выразившееся в непринятии мер к разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области.

Обязать Администрацию Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области разработать и утвердить административный регламент предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над территорией Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области.

Об исполнении решения суда Администрации Великооктябрьского сельского поселения Фировского района Тверской области необходимо сообщить в суд и Тверскую межрайонную транспортную прокуратуру в течение месяца со дня истечения срока, предоставленного для исполнения решения суда.

Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд через Вышневолоцкий межрайонный суд Тверской области в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий С.А. Шустрова

УИД: 69RS0039-01-2023-001660-72