Решение по делу № 2А-214/2023 от 03.10.2023 - о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению подпункта 1 пункта 3 приложения № 1 «Положение о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район», утвержденного постановлением администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 № 197.

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

п. Усть-Уда 3 октября 2023 года

Усть-Удинский районный суд в составе председательствующего судьи Максименко О.В., при секретаре Константиновой И.Ю., с участием представителя административного истца старшего помощника прокурора Усть-Удинского района Пьянковой М.М., представителя административного ответчика ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № <обезличено> по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, к администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению подпункта 1 пункта 3 приложения № 1 «Положение о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район», утвержденного постановлением администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 № 197,

установил:

Братский межрайонный природоохранный прокурор обратился с вышеприведенным административным иском в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, к администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район».

В обоснование административного иска указано, что Братской межрайонной природоохранной прокуратурой во исполнение пунктов 2.2 и 2.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» в рамках проведенного прокурорского надзора установлено, что отдельные пункты постановления администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 № 197 «Об утверждении Положения о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» противоречат требованиям действующего законодательства.

Так, исходя из положений п. 4 ст. 81 БК РФ средства резервного фонда могут расходоваться на финансирование мероприятий, определяющим для которых должен быть такой фактор, как непредвиденность расходов, то есть расходов, не предусмотренных в бюджете на текущий финансовый год.

Расходы по предупреждению чрезвычайных ситуаций, в том числе проведение мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций при угрозе их возникновения не относятся к целям расходования средств резервного бонда, предусмотренным ч.4 ст.81 БК РФ.

В ходе проверки установлено, что в Положении, являющемся приложением № 1 к постановлению администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 №197, п.п.1 п.3 предусмотрено направление бюджетных ассигнований резервного фонда на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, имевших место в текущем финансовом году и связанных с предупреждением возникновения чрезвычайных ситуаций. Эта же информация содержится в строке 2.1 «Отчета об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда», являющегося приложением № 2 постановления администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 №197.

В связи с чем, п.п.1 п.3 Положения о порядке расходования средств резервного фонда для предупреждения чрезвычайных ситуаций содержит широту дискреционных полномочий органа местного самоуправления, что является коррупциогенным фактором согласно пп. «а» п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 и подлежит исключению из перечня.

Прокуратурой в адрес административного ответчика 15.05.2023 внесен протест № 07-31-2023 на отдельные пункты постановления администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 №197 «Об утверждении Положения о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» (в редакции изменений, внесенных постановлениями администрации района № 247 от 30.04.2020, № 256 от 13.05.2020, № 96 от 21.02.2022, № 152 от 17.03.2022, № 120 от 09.03.2023) в виду его противоречия ч. 4 ст. 81 БК РФ.

Указанная мера прокурорского реагирования оставлена административным ответчиком без удовлетворения в силу его мнения о том, что предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций носит характер непредвиденных расходов (письмо ответчика от 02.06.2023 № 1252).

С учетом вышеизложенного, в постановлении администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 №197 «Об утверждении Положения о порядке :пользования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» ответчиком определен вид расходов резервного фонда, не относящийся к целям расходования средств резервного фонда, предусмотренным ч.4 ст.81 БК РФ. Указанное нарушение противоречит принципу социальной справедливости и не согласуется с принципами единой бюджетной системы, имея ввиду неэффективность расходования бюджетных средств, вследствие чего недопустимы, поскольку могут повлечь выделение денежных средств из резервного фонда на цели, не связанные с необходимостью проведения непредвиденных аварийно-восстановительных работ, мероприятий по ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций.

На основании изложенного административный истец просит признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п.п.1 п.3 приложения № 1 «Положение о порядке использования бюджетных ассигнований резервного венда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район»» (в редакции изменений, внесенных постановлениями администрации района №247 от 30.04.2020, № 256 от 13.05.2020, №96 от 21.02.2022, №152 от 17.03.2022, №120 от 09.03.2023), утвержденного постановлением администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 №197 в части направления бюджетных ассигнований резервного фонда на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления районного муниципального образования «Усть-Удинский район», имевших место в текущем финансовом году и связанных с предупреждением возникновения чрезвычайных ситуаций.

В судебном заседании представитель административного истца старший помощник прокурора Усть-Удинского района Пьянкова М.М. поддержала доводы, изложенные в административном иске, просила требования удовлетворить.

Представитель административного ответчика администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» по доверенности ФИО1 представила письменный отзыв на исковое заявление, поддержала изложенные в нем доводы, просила в удовлетворении административных исковых требований отказать.

Так, согласно письменному отзыву на административный иск и дополнений к нему, административный ответчик, ссылаясь на положения п. 6 ст. 81 БК РФ, ст. 1 Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", п. 6 Указа Президента РФ от 16.10.2019 N 501 "О Стратегии в области развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 года", указывает, что под угрозой возникновения чрезвычайной ситуации понимаются различные по продолжительности, в том числе и внезапные явления или происшествия, которые потенциально могут привести к аварии, развитию опасного природного явления, катастрофе, распространению заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Полагает, что факт отнесения законодателем мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации к комплексу мероприятий, проводимых заблаговременно, не может говорить о том, что такие действия не могут носить характер непредвиденных. Бюджетный кодекс Российской Федерации не устанавливает в качестве обязательного критерия расходования средств резервного фонда только чрезвычайный характер расходов. Расходы на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, являются лишь частным случаем непредвиденных расходов, порядок расходования которых местной администрацией устанавливается самостоятельно, на основании пункта 5 статьи 81 БК РФ. Дополнительно представитель административного ответчика ФИО1 пояснила, что в текущем финансовом году могут возникать ситуации, когда необходимо предпринять определенные действия, с целью недопущения наступления чрезвычайных ситуаций.

Выслушав пояснения участников процесса, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

В пункте 34 указанного постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов административного дела следует, что постановлением администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» от 27.03.2020 № 197 утверждено Положение о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район».

Указанное постановление опубликовано в газете «Усть-Удинские вести» от 09.04.2020 № 13 (8483) и в данный момент является действующим.

Как полагает административный истец, отдельные пункты Положения не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно пункту 3 Положения бюджетные ассигнования резервного фонда направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления районного муниципального образования «Усть-Удинский район», имевшим место в текущем финансовом году и связанных:

1) с предупреждением возникновения чрезвычайных ситуаций;

2) с проведением аварийно-восстановительных работ, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций;

3) с иными мероприятиями и расходами непредвиденного характера;

4) с оказанием меры социальной поддержки в виде единовременной материальной помощи гражданам районного муниципального образования «Усть-Удинский район», пострадавшим в результате возникновения чрезвычайных ситуаций, в порядке, определенном Приложением № 3 к настоящему Положению.

Однако расходы на указанные цели не являются непредвиденными и должны быть отражены в бюджете муниципального образования в соответствии со ст. ст. 15, 21, 32, 38, 74.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и соответствующих муниципальных программ, либо в названных пунктах должно быть отражено, что расходование средств на указанные цели производится в условиях чрезвычайной ситуации.

На протест межрайонного природоохранного прокурора от 15.05.2023 № 07-31-2023 о приведении постановления администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 № 197 «Об утверждении Положения о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» в соответствие с требованиями федерального законодательства, исключив противоречащие ему нормы, административным ответчиком направлен ответ об отсутствии оснований для удовлетворения протеста.

Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 81 Бюджетного кодекса РФ в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

Согласно ч. 4 ст. 81 БК РФ средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком, указанным в пункте 6 настоящей статьи.

Понятие «непредвиденные расходы» в законе в полном объеме не определено, запрета на расходование резервного фонда на финансирование других непредвиденных расходов, помимо чрезвычайных ситуаций, не содержится. Вместе с тем, оценивая доводы административного ответчика о том, что отнесение законодателем мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций к комплексу мероприятий, проводимых заблаговременно, не может говорить о том, что такие действия не могут носить характер непредвиденных, суд исходит из следующего.

Федеральным законом от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" разграничены полномочия в данной сфере между уровнями государственной власти.

Пунктом 1 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" содержит определение основных понятий, согласно которым чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац первый пункта 1 Федерального закона N 68-ФЗ).

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац второй пункта 1 Федерального закона N 68-ФЗ).

К мероприятиям, связанным с ликвидацией чрезвычайных ситуаций относятся аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов (абзац третий пункта 1 Федерального закона N 68-ФЗ).

В соответствии с «а», «б», «г», «д» ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов местного самоуправления отнесено: осуществление подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций; принятие решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям муниципального характера, организуют и осуществляют проведение эвакуационных мероприятий при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций; осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Из положений ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" следует, что резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.

Таким образом, в силу прямого указания ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" необходимость заблаговременного создания в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций федеральным законодателем предусмотрена в отношении резервов финансовых и материальных ресурсов, предназначенных именно для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

В свою очередь, ликвидация чрезвычайных ситуаций представляет собой совокупность действий, отличающихся по своему содержанию, как в части видов осуществляемых мероприятий, так и в части целей и условий их осуществления, от действий по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Виды и объем необходимых мероприятий невозможно спрогнозировать заранее.

В частности, раскрывая содержание понятия "ликвидация чрезвычайных ситуаций", законодатель указал, ею являются аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов (абзац третий пункта 1 Федерального закона N 68-ФЗ).

Таким образом, вопреки доводам административного ликвидация чрезвычайной ситуации и ее предупреждение являются самостоятельными понятиями и принципиально отличаются по своему содержанию как в части видов и объемов проводимых при их возникновении мероприятий, так и в части целей и условий их осуществления.

Оспариваемое Положение принято в пределах полномочий органа с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Однако, вопреки доводам административного ответчика ликвидация чрезвычайной ситуации характеризуется организацией конкретных видов действий, подлежащих экстренному выполнению в рамках определенного количества времени, тогда как предупреждение чрезвычайной ситуации представляет собой меры, направленные на ее недопущение, осуществление которых возможно в плановом режиме, в связи с чем мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций не носят непредвиденный характер и не относятся к целям расходования средств резервного фонда, предусмотренным ч. 4 ст. 81 БК РФ.

Таким образом, оспариваемое Положение о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» (в редакции изменений, внесенных постановлениями администрации района № 247 от 30 апреля 2020 г., № 256 от 13 мая 2020 г., № 96 от 21 февраля 2022 г., № 152 от 17 марта 2022 г., № 120 от 9 марта 2023 г.), утвержденное постановлением администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» от 27 марта 2020 г. № 197, в части направления бюджетных ассигнований резервного фонда на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления районного муниципального образования «Усть-Удинский район», имевших место в текущем финансовом году и связанных с предупреждением возникновения чрезвычайных ситуаций, не соответствует требованиям п. 4 ст. 81 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающего, что средства резервных фондов местных администраций направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Именно этот резервный фонд формируется заблаговременно, используется в строго предусмотренных целях и восполнятся при расходовании. Его стабильное наличие является условием эффективной защиты населений и территорий при наступлении чрезвычайной ситуации, а расходование этих ресурсов в иных условиях, напротив, создаст угрозу для жизни и здоровья неопределенного круга лиц.

Согласно ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

С учетом вышеизложенного, административные исковые требования Братского межрайонного природоохранного прокурора к администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению подпункта 1 пункта 3 приложения № 1 «Положение о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район», утвержденного постановлением администрации Усть-Удинского района от 27.03.2020 № 197 подлежат удовлетворению с возложением на орган местного самоуправления обязанности опубликовать сообщение о принятом судебном решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт - общественно-политической районной газете «Усть-Удинские вести».

Руководствуясь ст. ст. 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административные исковые требования Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц к администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район», ИНН: <***>, ОГРН: <***>, удовлетворить.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1 пункта 3 Положения о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» (в редакции изменений, внесенных постановлениями администрации района № 247 от 30 апреля 2020 г., № 256 от 13 мая 2020 г., № 96 от 21 февраля 2022 г., № 152 от 17 марта 2022 г., № 120 от 9 марта 2023 г.), утвержденного постановлением администрации районного муниципального образования «Усть-Удинский район» от 27 марта 2020 г. № 197 в части направления бюджетных ассигнований резервного фонда на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления районного муниципального образования «Усть-Удинский район», имевших место в текущем финансовом году и связанных с предупреждением возникновения чрезвычайных ситуаций, как противоречащий требованиям законодательства.

Обязать администрацию районного муниципального образования «Усть-Удинский район» опубликовать сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт - общественно-политической районной газете «Усть-Удинские вести».

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Иркутский областной суд через Усть-Удинский районный суд Иркутской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья О.В. Максименко

Мотивированный текст рашения составлен 9 октября 2023 г.