УИД: 59OS0000-01-2024-000886-96
№ 3а-68/2025 (3а-579/2024)
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
3 марта 2025 г. г. Пермь
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Спиридонова Е.В.,
при секретаре Скороходовой М.М.,
с участием прокурора прокуратуры Пермского края Ивановой А.А.,
представителя административного истца ФИО1,
представителя административного ответчика ФИО2,
представителя заинтересованного лица Департамента экономики и промышленной политики администрации г. Перми ФИО3,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Уралинвест» о признании недействующими в части: Правил благоустройства территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 г. № 277 (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95), решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 «О внесении изменений в Правила благоустройства территории города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 15.12.2020 № 277, в части установления требований к внешнему виду и размещению некапитальных строений и сооружений»,
установил:
решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 г. № 277 утверждены Правил благоустройства территории города Перми.
Указанное решение опубликовано в «Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» от 22 декабря 2020 г. № 97.
В дальнейшем в Правила благоустройства территории города Перми неоднократно вносились изменения, в том числе решением Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 «О внесении изменений в Правила благоустройства территории города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 г. № 277, в части установления требований к внешнему виду и размещению некапитальных строений и сооружений».
Указанный нормативный правовой акт опубликован 31 мая 2024 г. в печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» № 38, часть 1 и на официальном сайте муниципального образования город Пермь www.gorodperm.ru.
ООО «Уралинвест» обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими:
- абзаца 2 подпункта 9.4.4.1 Правил благоустройства территории города Перми (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95) в части слов «в том числе требования к размеру», а также слов «установленных и»;
- подпунктов 2.3.1, 2.3.1.1, 2.3.1.2, 2.3.3.1 (в части слов ширина рейки не менее 0,04 м и не более 0,05 м, расстояние между ближайшими рейками – не менее 0,04 м и не более 0,05 м), подпункта 2.3.5.3 (в части фразы «по его диаметру») Требований к типовым проектов некапитальных строений, сооружений, используемых для торговой деятельности и деятельности по оказанию услуг населению, включая услуги общественного питания (приложение 1), изложенных в редакции согласно приложению к решению Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95;
- подпункта 1.5 решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 в той мере, в которой положения указанного пункта создают обязанность или допускают создание обязанности для собственника нестационарных торговых объектов, размещенных ранее на законных основаниях на территории г. Перми, по приведению ранее размещенных нестационарных торговых объектов в соответствие с требованиями Правил благоустройства, касающихся параметров (размеров) нестационарных торговых объектов;
- пункта 2 решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 в той мере, в которой его действие распространено на период, предшествующий дате вступления силу, указанного решения.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ООО «Уралинвест» осуществляет деятельность по торговле артезианской питьевой водой через сеть нестационарных торговых объектов по продаже питьевой воды (вендинговые автоматы). Административный истец полагает, что, устанавливая требования к габаритам вендинговых автоматов путем указания конкретных (незначительных) интервалов размеров (длина, ширина, высота), а также конкретных (незначительных) интервалов размеров материалов их декоративной отделки, административный ответчик не привел мотивов установления таких ничем не обусловленных и не дифференцированных требований, не учитывающих специфику различных видов предпринимательской деятельности, особенности территорий, на которых размещаются эти объекты и иных объективных факторов, в том числе экономического характера. То есть, оспариваемыми нормативными положениями устанавливаются незаконные ограничения административного истца, размещающего вендинговые автоматы, в отношении законной торговой деятельности. Положениями абзаца 2 подпункта 9.4.4.1 Правил благоустройства территории города Перми (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95) требования распространены не только на новые вендинговые автоматы, но также и на ранее законно установленные, что приводит к избыточным мерам нормативно – регулирующего воздействия на административного истца, который ранее на законных основания установил и ввел в эксплуатацию вендинговые автоматы, отличающиеся по своим размерам от параметров новых типовых проектов вендинговых автоматов. В настоящее время ранее установленные на территории города Перми вендинговые автоматы не соответствуют размерам новых типовых проектов. Указанные вендинговые автоматы возможно привести в стилистическое соответствие с новыми типовыми проектами, но невозможно привести в соответствие их размеры. Таким образом, создается не предусмотренная федеральным законодательством обязанность для субъектов предпринимательства по демонтажу существующих вендинговых автоматов, то есть прекращению торговой деятельности. Установление представительным органом местного самоуправления детальных и ничем немотивированных требований в отношении размещения вендинговых автоматов следует признать произвольным, не основанном на законе и не отвечающим требованию соразмерности, поскольку оспариваемые Правила благоустройства территории города в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 не предусматривают разумной дифференциации, опирающейся на сбалансированное сочетание интересов владельцев вендинговых автоматов, предпринимателей и местного сообщества в целом.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация г. Перми.
Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании поддержала заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Пермской городской Думы ФИО2 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного искового заявления по основаниям, изложенным в письменных возражениях.
Представитель заинтересованного лица Департамента экономики и промышленной политики администрации г. Перми ФИО3 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного искового заявления.
Суд, исследовав материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что требования административного истца являются необоснованными и не подлежат удовлетворению, пришел к следующим выводам.
Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, что закреплено положениями статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
Пунктом 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.
В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. По проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в них, проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Согласно части 1 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования.
Принимая во внимание предмет спорных правоотношений в рамках ранее рассмотренного Пермским краевым судом административного дела № 3а-7/2023, суд приходит к выводу, что относительно основного нормативного правового акта - решения Пермской городской Думы № 277 процедура его принятия и полномочия Думы были проверены в судебном порядке и в данном случае выводы судебных актов по названному делу № 3а-7/2023 имеют преюдициальное значение.
Учитывая представленные в материалы дела доказательства (т. 1 л.д. 1-145) по порядку принятия оспариваемого решения от 28.05.2024 № 95, которым внесены соответствующие изменения в основной нормативный правовой акт - решение № 277, суд приходит к выводу, что соответствующие изменения, приняты уполномоченным органом, с соблюдением порядка принятия нормативного правового акта, в установленной форме, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются стороной административного истца.
Согласно пункту 1.5 решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 являющиеся приложением 1 к Правилам благоустройства территории города Перми Требования к типовым проектам некапитальных строений, сооружений, используемых для осуществления торговой деятельности и деятельности по оказанию услуг населению, включая услуги общественного питания, изложены в новой редакции.
Так, в частности подпункты 2.3.1, 2.3.1.1, 2.3.1.2, 2.3.3.1, 2.3.5.3 пункта 2 Приложения 1 «Требования к типовым проектам вендинговых автоматов» изложены в следующей редакции:
«2.3.1. Размеры вендинговых автоматов:
2.3.1.1. вендинговый автомат: длина - от 2,25 м до 2,75 м, ширина - от 1,9 м до 2,3 м, высота - не более 4,21 м;
2.3.1.2. вендинговый автомат с пеналом для выдачи пустой тары (далее - пенал): длина - от 2,25 м до 2,75 м, ширина - от 1,9 м до 2,3 м, высота - не более 4,21 м.
2.3.3.1. декоративные панели: металл или дерево, с вертикальным расположением реек, ширина рейки не менее 0,04 м и не более 0,05 м, расстояние между ближайшими рейками - не менее 0,04 м и не более 0,05 м;
2.3.5.3. декоративные полосы наносятся на верхнюю и нижнюю части цилиндра бака по его диаметру».
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, правовое регулирование вопросов благоустройства территории муниципального образования как деятельности, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан должно - если оно сопряжено с ограничением свободы предпринимательства или правомочий собственника земельного участка - отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации, включая ее статьи 17 (часть 3), 19 и 55 (часть 3), требованиям справедливости, разумности и соразмерности, допустимости ограничения прав и свобод только федеральным законом, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционных прав (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 г. N 9-П, от 31 января 2011 г. N 1-П, от 12 мая 2011 г. N 7-П).
Органы местного самоуправления не вправе самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли, порождая тем самым произвольные препятствия для законной предпринимательской деятельности.
С этим соотносится вытекающее из законодательства о местном самоуправлении и градостроительного законодательства правило о том, что требования к благоустройству и элементам благоустройства устанавливаются не произвольно, а именно на основе федерального законодательства, иных нормативных актов Российской Федерации и нормативных актов ее субъектов (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года N 3273-О и N 3274-О).
Кассационным определением Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2024 года № 88а-48/2024 в рамках дела по оспариванию Правил благоустройства территории города Перми в ранее действующей редакции, указано, что, устанавливая требования к размерам нестационарных торговых объектов путем указания конкретных величин (длина, ширина, высота) определенных типов таких объектов, административный ответчик не привел мотивов установления таких ничем не обусловленных и не дифференцированных требований (при том, что отклонения от таких параметров допускаются только в очень ограниченных случаях, перечисленных в Правилах благоустройства), не учитывающих специфику различных видов предпринимательской деятельности, особенности территорий, на которых размещаются эти объекты и иных объективных факторов, в том числе экономического характера.
Оспариваемым решением Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 исключены ранее установленные чрезмерно детальные требования, предусматривающие строго фиксированные параметры (размеры) площади вендинговых автоматов, введен принцип дифференциации, согласно которому длина, ширина, высота вендинговых автоматов, включая автоматы с пеналом для выдачи пустой тары, установлены в достаточно широком диапазоне «от» и «до», равно как и параметры реек на декоративных панелях автоматов.
Таким образом, требования к размерам (параметрам) вендинговых автоматов в новой редакции Правил не являются строго фиксированными и препятствий для осуществления предпринимательской деятельности не создают.
Административный истец полагает, что подпункт 2.3.5.3 пункта 2 Приложения 1 «Требования к типовым проектам вендинговых автоматов», предусматривающий нанесение декоративных полос на верхнюю и нижнюю части цилиндра бака по его диаметру, является неопределенным, поскольку применительно к цилиндру бака вендингового автомата диаметром является абстрактная невидимая прямая линия, проходящая через внутреннюю часть бака.
Указанный довод не может быть признан обоснованным. Как следует из подпункта 2.3.5.3 пункта 2 Приложения 1, декоративные полосы, наносимые на верхнюю и нижнюю часть цилиндра бака, являются декоративными элементами внешней отделки вендингового автомата и, следовательно, полосы не могут наноситься на внутреннюю часть бака. Графическая визуализация внешнего вида вендингового автомата, в том числе в части нанесения декоративных полос на поверхность бака, отражена в подразделе 1.3.1 Приложения к Требованиям к типовым проектам некапитальных строений, сооружений, используемых для осуществления торговой деятельности и деятельности по оказанию услуг населению, включая услуги общественного питания «Примеры внешнего вида типовых проектов отдельно стоящих торговых автоматов (вендинговых автоматов) по продаже питьевой воды» и совпадает с описанием, содержащимся в подпункте 2.3.5.3 пункта 2 Приложения 1. Таким образом, судом не усматривается неопределенность указанной нормы Правил.
Оспариваемый административным истцом подпункт 1.5 решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 является отсылочной нормой к Приложению 1 Правил «Требования к типовым проектам некапитальных строений, сооружений, используемых для осуществления торговой деятельности и деятельности по оказанию услуг населению, включая услуги общественного питания», поэтому сам по себе указанный подпункт отдельно от норм данного Приложения 1 не может быть признан противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу, и недействующим. Поскольку суд не нашел оснований для признания недействующими подпунктов 2.3.1, 2.3.1.1, 2.3.1.2, 2.3.3.1, 2.3.5.3 пункта 2 Приложения 1 «Требования к типовым проектам вендинговых автоматов», также отсутствуют основания для признания недействующим подпункта 1.5 решения от 28 мая 2024 г. № 95.
Абзац второй подпункта 9.4.4.1 Правил благоустройства территории города Перми (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2025 года № 95) в части слов "в том числе требования к размеру", а также слов "установленных и", оспаривается ООО «Уралинвест» в той мере, в которой указанные нормативные положения предписывают применение предусмотренных Правилами требований к типовым проектам вендинговых автоматов в отношении таких нестационарных торговых объектов, которые были на законных основаниях размещены и введены в эксплуатацию до вступления в силу соответствующих требований Правил относительно параметров (размеров) вендинговых автоматов.
Суд не находит оснований для удовлетворения ходатайства представителя Департамента экономики и промышленной политики администрации города Перми и прекращения производства по делу в части оспаривания абзаца 2 подпункта 9.4.4.1 Правил благоустройства территории города Перми (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95). Так, представителем заинтересованного лица было указано на то, что право на судебную защиту административного истца было реализовано при рассмотрении административного дела № 3а-148/2024 (т. 2 л.д. 136-143). Однако, положения абзаца 2 подпункта 9.4.4.1 Правил благоустройства территории города Перми были изложены в редакции решения Пермской городской Думы № 95 от 28.05.2024, которая не была предметом рассмотрения в рамках административного дела № 3а-148/2024.
Подпункт 9.4.4.1 Правил благоустройства территории города Перми (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95) находится в разделе 9.4.4 «Требования к Нестационарным объектам» главы IX Правил «Проектирование, размещение, содержание и восстановление элементов благоустройства, а также внешний вид Нестационарных объектов, размещение антенно-мачтовых сооружений».
Таким образом, названным подпунктом 9.4.4.1, в том числе и оспариваемым абзацем вторым указанного подпункта, установлено общее правило в рамках Правил благоустройства города Перми о том, что Требования к внешнему виду, в том числе требования к размеру Нестационарных объектов, а также требования к местам их размещения подлежат применению как к вновь устанавливаемым Нестационарным объектам, так и к ранее установленным объектам.
Общий принцип распространения новых требований Правил благоустройства как на объекты, которые создаются (вводятся в эксплуатацию) после введения таких требований, так и на объекты, которые ко дню введения новых требований уже существовали (были введены в эксплуатацию), в полной мере отвечает существу оспариваемого нормативного правового акта - Правилам благоустройства, которым устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ).
В случаях, когда размер Нестационарного объекта в целом и нестационарного торгового объекта (в части величин: длина, ширина, высота) в частности приведен в Правилах благоустройства в качестве одной из характеристик элемента благоустройства, и такая характеристика элемента благоустройства не является произвольной, учитывает специфику различных видов предпринимательской деятельности, особенности территорий, на которых размещаются эти объекты и иных объективных факторов, в том числе экономического характера (Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2024 года N 88а-48/2024), то распространение указанных положений (новых требований) Правил благоустройства на ранее введенные в эксплуатацию объекты в полной мере отвечает целям, задачам и единству регулирования правоотношений органами местного самоуправления в рамках Правил благоустройства.
Иной подход к оценке спорных правоотношений будет свидетельствовать о ничтожности новых правил регулирования для уже имеющихся объектов, что в целом приведет к «эффекту мозаики», когда применение тех либо иных требований Правил благоустройства (в том числе по размеру) будут зависеть не от их содержания на сегодняшний день, а будут поставлены в зависимость от периода создания (ввода в эксплуатацию) того или иного элемента благоустройства, что противоречит правовой природе регулирования правоотношений в рамках Правил благоустройства.
Таким образом, указание в абзаце втором подпункта 9.4.4.1 Правил благоустройства территории города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года № 277 (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 года № 95) на то, что Требования к внешнему виду, в том числе требования к размеру Нестационарных объектов, а также требования к местам их размещения, подлежат применению в отношении установленных и устанавливаемых Нестационарных объектов, в полной мере соответствует положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу (в том числе Федеральному закону № 131-ФЗ) и в качестве общей нормы (правила) в рамках правоотношений, которые подлежат регулированию Правилами благоустройства, не приводят к нарушению обозначенному административным истцом правового принципа сбалансированности интересов владельцев вендинговых автоматов и местного сообщества.
Согласно пункту 2 решения Пермской городской думы от 28 мая 2024 г. № 95, размещенные на территории города Перми на день вступления в силу настоящего решения некапитальные строения, сооружения, используемые для осуществления торговой деятельности и деятельности по оказанию услуг населению, включая услуги общественного питания, в отношении которых настоящим решением установлены требования к размещению, вывескам и Требования к типовым проектам некапитальных строений, сооружений, используемых для осуществления торговой деятельности и деятельности по оказанию услуг населению, включая услуги общественного питания, должны быть приведены в соответствие обязательным требованиям Правил благоустройства территории города Перми в редакции настоящего решения до 31.12.2024.
Указанный пункт решения от 28 мая 2024 г. № 95, вопреки мнению административного истца, не распространяет его действие на период, предшествующий дате вступления силу указанного решения.
Из пояснений представителя административного истца в судебном заседании следует, что пункт 2 решения от 28 мая 2024 г. № 95 не предоставляет ООО «Уралинвест» разумного срока, который необходим для адаптации к новым требованиям Правил, установленным к типовым проектам вендинговых автоматов.
Принимая во внимание дату вступления в силу решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 – 01 сентября 2024 года, учитывая, что пунктом 2 названного решения предоставлен срок для приведения в соответствие с новыми требованиями - до 31 декабря 2024 года, суд исходит из обстоятельств, что переходный период составляет 4 месяца и отвечает принципу разумности, в том числе с учетом характера внесенных решением от 28 мая 2024 г. № 95 изменений.
Таким образом, поскольку Правила благоустройства территории города Перми (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95), названное решение Пермской городской Думы законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат и права административного истца не нарушают, правовых оснований для удовлетворения заявленных ООО «Уралинвест» требований о признании недействующими указанных нормативных правовых актов не имеется.
Руководствуясь статьями 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Уралинвест» о признании недействующими в части: Правил благоустройства территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 г. № 277 (в редакции решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95), решения Пермской городской Думы от 28 мая 2024 г. № 95 «О внесении изменений в Правила благоустройства территории города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 15.12.2020 № 277, в части установления требований к внешнему виду и размещению некапитальных строений и сооружений» отказать.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья (подпись)
Подлинник решения суда находится в материалах административного дела № 3а-68/2025 (3а-579/2024) Пермского краевого суда.
Мотивированное решение составлено 6 марта 2025 г.