№ 12-1123/2023

РЕШЕНИЕ

26 сентября 2023 года

город Архангельск

Судья Октябрьского районного суда г. Архангельска Ярмолюк С.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ФИО1 на постановление руководителя контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области ФИО2 от 26.04.2023 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 25/23,

установил:

постановлением руководителя контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области ФИО2 от 26.04.2023 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 25/23 ФИО1 <данные изъяты> признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 20 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО1 подала жалобу о его отмене.

ФИО1, извещенная о рассмотрении жалобы, не явилась, просила рассмотреть жалобу в ее отсутствие.

Изучив жалобу, материалы дела, судья приходит к следующим выводам.

Из протокола об административном правонарушении и обжалуемого постановления с учетом дополнительных пояснений следует, что в вину ФИО1 вменяется то, что, исполняя на тот момент обязанности <данные изъяты> она в срок до 30.07.2022 не исполнила подпункт 1.1 пункта 1 представления контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области от 25.05.2022 № 01-13/566, а именно: не согласовано с учредителем или не возвращено на счет <данные изъяты> авторское вознаграждение (гонорар) в сумме 98363,50 рублей по КВР «Фонд оплаты труда учреждений» и в сумме 29705,77 рублей по КВР 119 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты по оплате труда работников и иные выплаты работникам учреждений».

Частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

В соответствии со статьями 265, 269.2 БК РФ, а также пунктом 1 Положения о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 № 216-пп, контрольно-ревизионная инспекция Архангельской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере внутреннего государственного финансового контроля (исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере).

В силу части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: (1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; (2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Как следует из материалов дела, представление вынесено в адрес руководителя учреждения, которым на тот момент являлся УАВ, на основании результатов внеплановой выездной ревизии финансово-хозяйственной деятельности за период с 01 января 2021 года по 31 декабря 2021 года.

В акте от 05.04.2022, составленном по итогам ревизии, в том числе указано (стр. 15), что в нарушение пункта 4 дополнительного соглашения от 30.09.2019 директору учреждения УАВ начислялась выплата авторских вознаграждений (гонорар) по приказам учреждения, без согласования с учредителем; всего выявлено начисление и выплата в 2019 году – 9733,25 руб., в 2020 году – 33494,00 руб., в 2021 году – 55136,25 руб., всего – 98363,50 руб. В связи с этим там же фактически сделан вывод о неправомерности начисленных на эти суммы обязательных страховых взносов.

Далее вынесено указанное представление от 25.05.2022. При этом вывод о наличии нарушения в представлении дополнительно (помимо ссылки на пункт 4 дополнительного соглашения от 30.09.2019 к трудовому договору от 02.06.2017) мотивирован ссылкой на пункт 52 Отраслевого примерного положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере средств массовой информации, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 15.11.2011 № 435-пп (далее – Отраслевое примерное положение), а также на пункт 48 Положения об оплате труда, утвержденного учреждением.

В подпункте 1.1 пункта 1 резолютивной части представления, неисполнение которой фактически вменяется в вину, указано принять меры по устранению нарушений, а именно:

- в соответствии с пунктом 52 Отраслевого примерного положения, пунктом 48 Положения об оплате труда и пунктом 4 дополнительного соглашения от 30.09.2019 к трудовому договору от 02.06.2017 согласовать с учредителем начисление выплат стимулирующего характера (авторское вознаграждение, гонорар) директору учреждения УАВ;

- в случае отсутствия согласования с учредителем произведенных выплат стимулирующего характера (авторское вознаграждение, гонорар) директору УАВ следует возвратить на счет учреждения в добровольном порядке денежные средства в сумме 98363,50 руб. и произвести соответствующий перерасчет по взносам по обязательному социальному страхованию (на сумму 29705,77 руб.)

В представлении указано, что информацию о результатах исполнения следует предоставить не позднее 30.06.2022. Согласно материалам, представление получено 30.05.2022. Затем срок исполнения представления был продлен инспекцией до 30 июля 2022 года.

Согласно материалам, на ФИО1, являвшуюся в рассматриваемый период <данные изъяты>, исполнение обязанностей <данные изъяты> с 11 мая 2022 года до 10 октября 2022 года. С 11 мая 2022 года УАВ находился в отпуске, ДД.ММ.ГГГГ уволен.

Из материалов следует, что ФИО1 в рассматриваемый период не оспаривала представление и предпринимала меры по его исполнению.

Так, 15.06.2022 УАВ было вручено уведомление о необходимости возврата указанной суммы, затем аналогичное уведомление было вручено ему 22.07.2022.

Однако УАВ добровольно не возвратил указанную сумму, направил письменный ответ от 28.07.2022, в котором указал, что выплаченные деньги были им заработаны в соответствии с действующим порядком начисления гонорара и он намерен отстаивать свои права.

В части исполнения требования представления о согласовании с учредителем ФИО1 также были предприняты меры. В адрес Администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, осуществляющей полномочия учредителя, было направлено ходатайство от 30.05.2022 о согласовании выплат авторского вознаграждения УАВ за 2019 – 2021 годы.

Однако в согласовании было фактически отказано. Письмом и.о. директора департамента пресс-службы и информации администрации от 10.06.2022 было сообщено о невозможности согласования директора самому себе с учетом результатов проверки контрольно-ревизионной инспекции.

01.08.2022 в инспекцию поступил отчет учреждения об исполнении представления с приложением соответствующих подтверждающих документов.

В дополнительных пояснениях инспекции со ссылкой на решение судьи Архангельского областного суда от 27.06.2023 по делу №, вынесенного по иному делу в отношении иного лица, уточнено, что нарушение фактически заключается в том, что в нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и статьи 57 ТК РФ без предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения и учредителя УАВ произвел выплаты, подписал приказы о выплате вознаграждений в отношении себя самого. При этом также уточнено, что ФИО1 должна была в соответствии с представлением либо восстановить указанную сумму на счете за счет средств УАВ, либо взыскать эту сумму с него в судебном порядке.

Из материалов следует, что представление не являлось предметом оспаривания в судебном порядке и не признавалось незаконным. Однако данное обстоятельство не может быть безусловным основанием для вывода о наличии состава правонарушения.

Доводы подателя жалобы о фактическом исполнении представления, которые были представлены в инспекцию еще до вынесения обжалуемого постановления, не были приняты или опровергнуты административным органом. Однако с учетом указанных обстоятельств в части указанных в представлении действий имеются основания для вывода о том, что ФИО1 приняла все зависящие от нее меры по исполнению представления.

Так, она в установленный срок дважды вручила бывшему директору уведомления о необходимости возврата денежных средств с установлением срока возврата. Как того требовала инспекция, она в установленный срок направила учредителю ходатайство о согласовании выплат.

Тот факт, что учредитель фактически отказал в согласовании, не может быть вменено в вину ФИО1, поскольку отказ был обусловлен не ее бездействием или неправильными действиями, а решением учредителя в том, что такие выплаты не могут быть согласованы, в том числе по причине выводов инспекции по результатам проверки.

Отказ УАВ возвратить денежные средства также не может быть вменен в вину ФИО1

Из пункта 1.1 представления следует, что денежные средства должны быть возвращены УАВ в добровольном порядке. Применение учреждением каких-либо мер принуждения представлением не предусмотрено.

Вопрос о том, обратилось ли учреждение или учредитель в дальнейшем в суд с требованием о взыскании денежных средств, в данном случае не имеет существенного значения, поскольку предметом рассмотрения является исполнение конкретных требований, изложенных в пункте 1.1 представления.

В связи с тем, что денежные средства не были возвращены, у учреждения также не имелось предусмотренных законом (НК РФ) оснований для перерасчета сумм взносов, исчисленных от выплат в пользу УАВ

Таким образом, с учетом положений статей 2.1, 2.2, 2.4 КоАП РФ ФИО1 выполнила все зависящие от нее действия по исполнению представления, что является самостоятельным основанием для вывода об отсутствии вменяемого в вину состава правонарушения в действиях или бездействии ФИО1, независимо от проверки обоснованности или необоснованности, законности или незаконности обоснования и конкретных формулировок требований, содержащихся в пункте 1.1 представления.

Однако поскольку подателем жалобы также заявлены иные доводы, они также подлежат оценке судом.

В соответствии с требованиями статей 1.5, 24.1, 26.1 КоАП РФ, с учетом диспозиции части 20 статьи 19.5 КоАП РФ для вывода о наличии состава правонарушения необходимо установить не только сам факт наличия у инспекции полномочий по вынесению представления и факт неисполнения требований, содержащихся в представлении, но также законность и исполнимость представления в соответствующей части.

Установленная частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ административная ответственность наступает только в случае неисполнения законного представления (предписания) органа контроля. Необходимость проверки законности и исполнимости представления вытекает как из буквального смысла диспозиции нормы, положений статей 2.1, 2.2, 2.4 КоАП РФ, а также подтверждается позицией Верховного Суда РФ, выраженной, в частности, в постановлениях от 25.05.2022 № 34-АД22-5-К3, от 07.04.2021 № 34-АД21-1.

Тот факт, что представление не являлось предметом оспаривания в судебном или ином порядке не освобождает от проверки его законности и исполнимости при рассмотрении дела в порядке КоАП РФ. Несмотря на это, такая проверка с учетом доводов лица, привлекаемого к ответственности, и норм права фактически не была проведена в полном объеме.

Законность представления подразумевает как законность обоснования требования, так и самого требования (т.е. действия или действий, которые следует выполнить адресату представления).

Ссылаясь в представлении и в акте ревизии на нарушение пункта 52 Отраслевого примерного положения, пункта 48 Положения об оплате труда и пункта 4 дополнительного соглашения от 30.09.2019 к трудовому договору, должностные лица административного органа не установили реальную правовую природу выплат (одновременно отнеся их и к оплате труда, и к авторским вознаграждениям, и к гонорару), а также не учли, что указанные правовые акты не содержат порядка и условий выплаты авторских вознаграждений, выплачиваемых за предоставление исключительного или неисключительных авторских прав. Также данные документы не содержат требований к заключению сделок с заинтересованностью, порядка и случаев согласования таких сделок.

Предусмотренная пунктами 55 и 60 Отраслевого примерного положения возможность направления средств фонда оплаты труда не свидетельствует об обратном, поскольку правовая природа выплат определяется их целью, а не источником их финансирования или особенностями структуры смет (бюджетов, планов финансово-хозяйственной деятельности) государственных учреждений.

Отнесение авторских вознаграждений к оплате труда, в том числе выплатам стимулирующего характера, не предусмотрено ТК РФ, Законом Архангельской области от 10.11.2004 № 260-33-ОЗ «Об оплате труда работников государственных учреждений Архангельской области, гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в государственных учреждениях Архангельской области», Отраслевым примерным положением, а также локальными правовыми актами учреждения, на нарушение которых сделана ссылка в обжалуемом постановлении.

Более того, если в рассматриваемом случае имела место выплата именно вознаграждения за исключительное право на основании авторского договора от 02.06.2017, отнесение такого вознаграждения к оплате труда противоречит таким общим понятиям, как трудовые отношения и заработная плата (оплата труда), предусмотренным статьями 15 и 129 ТК РФ, и статье 1295 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой предусмотрена выплата авторских вознаграждений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1295 ГК РФ, если работодатель в срок, предусмотренный в абзаце втором указанного пункта, начнет использование служебного произведения или передаст исключительное право другому лицу, автор имеет право на вознаграждение; размер вознаграждения, условия и порядок его выплаты работодателем определяются договором между ним и работником, а в случае спора - судом.

Из материалов следует, что инспекцией не проверялось, имел ли УАВ право на получение вознаграждения в гражданско-правовом смысле в указанных случаях. Соответственно, утверждение УАВ о том, что он имеет право на вознаграждение, ничем не опровергнуто.

Фактически, как следует из дополнительных пояснений инспекции, если выплаты не являются частью оплаты труда, нарушение, по мнению инспекции, заключается в отсутствии согласования с учредителем, требуемого в силу гражданского законодательства и законодательства об автономных учреждениях.

Однако требование об устранении нарушений законодательства об автономных учреждениях не предъявлялось в представлении.

Вопрос о том, на каком правовом основании требовалось согласование выплат именно с учредителем, подлежал проверке и установлению в ходе рассмотрения дела в пределах срока давности привлечения к административной ответственности. Перед этим требовалось установление правовой природы выплат.

Даже в случае отсутствия согласия (одобрения) наблюдательного совета или учредителя и применения норм статьи 17 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (требование об устранении нарушений которой не предъявлялось в представлении) предъявление требования о возвращении всей полученной суммы в этом случае является при установленных обстоятельствах необоснованным и будет противоречить нормам частей 3 и 4 той же статьи 17 данного Федерального закона, которыми прямо предусмотрены последствия совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, с нарушением требований данной статьи. Из указанных норм следует, что соответствующее учреждение или учредитель, по общему правилу (пока сделка не признана судом недействительной и не определены последствия ее недействительности), вправе требовать не полной реституции, а только возмещения убытков, причиненных учреждению в результате совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность.

Соответственно, для определения убытков потребуется определить стоимость соответствующих исключительных прав, которые перешли учреждению (если они действительно были приобретены учреждением), и соотнести ее с фактически уплаченным вознаграждением. Данные обстоятельства не проверялись и не устанавливались, что свидетельствует о неполноте рассмотрения дела и невозможности определить правомерность представления не только в части описания требуемых от УАВ действий, но даже в части размера суммы, которую УАВ должен был вернуть в соответствии с представлением.

Также в материалах отсутствуют сведения о проверке передачи или непередачи исключительных (неисключительных) прав на использование произведений. В связи с этим имеется неопределенность в части целей выплат – являются ли они платой за работу или платой за авторское право.

Кроме того, если орган финансового контроля требовал в представлении согласовать сделку (выплаты) в порядке статьи 17 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», то при оценке законности своего требования должен был установить и учесть еще ряд обстоятельств.

Так, данной статьей 17 предусмотрено предварительное одобрение сделки наблюдательным советом автономного учреждения. Согласование сделки (выплат) с учредителем, о котором указано в представлении, в данном случае не предусмотрено (независимо от того, что в состав наблюдательного совета входят должностные лица учредителя).

Согласование отдельных сделок с учредителем может быть предусмотрено иными нормами права, в частности, законом Архангельской области от 29.10.2008 № 585-30-ОЗ «Об управлении и распоряжении государственным имуществом Архангельской области» и подзаконными актами. При этом следует учитывать, что, например, приобретение учреждением указанного в статье 1295 ГК РФ исключительного права, по общему правилу, не требует какого-либо согласования, поскольку переход исключительного права на служебное произведение к работодателю происходит в силу закона, а не на основании сделки.

Также из указанного порядка совершения сделок с заинтересованностью частью 2 статьи 16 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» установлено исключение – этот порядок не применяется при совершении сделок, связанных с выполнением автономным учреждением работ, оказанием им услуг в процессе его обычной уставной деятельности, на условиях, существенно не отличающихся от условий совершения аналогичных сделок.

Соответственно, например, если условия приобретения исключительных (неисключительных) авторских прав в рассматриваемом случае существенно не отличались от условий совершения аналогичных сделок, а их приобретение непосредственно связано с выполнением обычной уставной деятельности учреждения (в том числе освещением деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, официальным опубликованием правовых актов), то указанное одобрение не требуется.

Если же фактически указанная оплата производилась не за авторские права, а за выполнение работ, то необходимо было проверить, в частности, соотношение данных работ с должностными обязанностями работника, с целью проверки того, являются ли соответствующие суммы фактически частью оплаты труда за выполнение должностных обязанностей или гражданско-правовой платой за действия, выходящие за круг должностных обязанностей, по договору, на который распространяются требования законодательства о закупках.

Однако в ходе производства по делу указанные обстоятельства не были проверены и установлены.

Ссылка административного органа в целом на недопустимость подписания руководителем учреждения документов о выплате сумм в свою пользу сама по себе не может быть основанием для привлечения к ответственности. Из положений указанных норм КоАП РФ следует, что лицо не может быть привлечено к ответственности на основании предположений или мнения административного органа, не основанного на конкретных нормах права, в связи с чем требуется выявление, установление (доказывание) нарушения конкретных требований указанных или иных норм материального права, а не только факта наличия представления и факта его неисполнения.

Кроме того, при рассмотрении жалобы выявлено, что, как следует из материалов и акта от 05.04.2022, предметом внеплановой выездной ревизии являлся период с 01 января 2021 года по 31 декабря 2021 года. Между тем, в выводах и в требованиях акта и представления указаны суммы как 2021 года, так и 2019 и 2020 года, которые не входили в предмет ревизии.

Указанные нарушения и противоречия, повлекшие неполноту рассмотрения дела, могли бы быть основанием для возвращения дела на новое рассмотрение, если бы не истек срок давности привлечения к ответственности и не было выявлено вышеуказанного основания для отмены постановления и прекращения производства по делу (отсутствие состава правонарушения).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ суд принимает решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является основанием для прекращения производства по делу.

В связи с этим обжалуемое постановление подлежит отмене с прекращением производства по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

С учетом выявленных нарушений и прекращения производства по делу иные доводы жалобы не подлежат оценке по существу.

Судья, руководствуясь статьями 30.7, 30.8 КоАП РФ,

решил:

жалобу ФИО1 удовлетворить.

Постановление руководителя контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области ФИО2 от 26.04.2023 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 25/23 отменить, а производство по делу об административном правонарушении прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Решение может быть обжаловано в Архангельский областной суд непосредственно или через Октябрьский районный суд г. Архангельска в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья

С.Р. Ярмолюк