Решение по делу № 2А-1370/2022 от 16.09.2022 - о признании незаконным решения мандатной комиссии Думы городского округа Заречный от 17 мая 2022 года № МК-1.

Мотивированное решение составлено 16 сентября 2022 года

66RS0020-01-2022-001485-14

Дело № 2а-1370/2022

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

02 сентября 2022 года пгт. Белоярский

Белоярский районный суд Свердловской области в составе председательствующего Коняхина А.А., при секретаре судебного заседания Черепановой Т.А., с участием представителя административного истца ФИО1, представителя административного ответчика Думы городского округа Заречный и заинтересованного лица Главы городского округа Заречный ФИО2 – ФИО3, представителя административного ответчика мандатной комиссии Думы городского округа Заречный ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5 к Думе городского округа Заречный, мандатной комиссии Думы городского округа Заречный о признании незаконным решения мандатной комиссии Думы городского округа Заречный от 17 мая 2022 года № МК-1,

установил:

ФИО5 обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконным и отменить решение мандатной комиссии Думы городского округа Заречный от 17 мая 2022 года № МК-1.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является депутатом Думы городского округа Заречный седьмого созыва. 31 марта 2022 года состоялось внеочередное заседание Думы, на котором рассматривался вопрос об избрании председателя Думы. Одним из кандидатов на указанную должность являлся ФИО5 До момента голосования депутатами глава городского округа Заречный ФИО2, находясь рядом с председательствующим на заседании Думы за общим столом с депутатами, без предоставления ему слова начал публично заявлять о том, чтобы депутаты при голосовании приняли к сведению, что ФИО5 не исполняет решение суда по организации места сбора и накопления твердых коммунальных отходов. ФИО5 было сделано замечание главе городского округа Заречный и предложено остановить свое выступление, чего глава не сделал. Председательствующий на заседании Думы на просьбу ФИО5 остановить выступающего главу городского округа Заречный ФИО2 не принял мер по соблюдению Главой городского округа Заречный Регламента Думы. 06 апреля 2022 года Глава городского округа Заречный ФИО2 направил в Думу городского округа Заречный письмо № 108-01-34/2225, в котором просил рассмотреть вопрос о неэтичном поведении депутата ФИО5 на заседании Думы 31 марта 2022 года. По результатам рассмотрения обращения главы городского округа Заречный было принято оспариваемое решение мандатной комиссии Думы городского округа Заречный, которым признан факт нарушения ФИО5 Правил депутатской этики на заседании Думы 31 марта 2022 года, ФИО5 указано на недопустимость подобных действий, необходимость соблюдения общепризнанных морально-этических норм поведения.

На момент утверждения Правил депутатской этики Глава городского округа Заречный являлся председателем Думы городского округа Заречный, с момента утверждения изменения в Правила не вносились, у Главы городского округа Заречный, не являющегося в соответствии с действующим уставом председателем Думы, отсутствовали полномочия по направлению заявления о нарушении депутатом ФИО5 Правил депутатской этики, следовательно, у мандатной комиссии не было оснований для рассмотрения заявления Главы городского округа Заречный и принятия решения в отношении ФИО5

Согласно повестке заседания мандатной комиссии вопрос о нарушении ФИО5 Правил депутатской этики был внесен Главой городского округа Заречный ФИО2, который при рассмотрении своего обращения отсутствовал, однако для более полного и объективного выяснения обстоятельств его участие было необходимо, отсутствие главы городского округа Заречный привело к необъективному рассмотрению вопроса. Кроме того, решение принято за пределами установленного месячного срока рассмотрения обращения, поскольку обращение подано 06 апреля 2022 года, а заседание состоялось 17 мая 2022 года.

В оспариваемом решении не указано, какие именно положения Правил депутатской этики нарушил депутат ФИО5, не указано, в чем выражено нарушение Правил депутатской этики со стороны ФИО5 и не указано, чем подтверждено нарушение. Члены мандатной комиссии не разбирались по существу поставленного вопроса, не заслушали Главу городского округа Заречный ФИО2, не смотрели видеозапись заседания Думы 31 марта 2022 года, не учитывали пояснения ФИО5, выступления других присутствующих депутатов.

В письменных возражениях административного ответчика Думы городского округа Заречный на административное исковое заявление содержится просьба об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование данной позиции в возражениях указано, что 06 апреля 2022 года в Думу поступило сообщение о нарушении Правил депутатской этики, которое содержало информацию о нарушении депутатом ФИО5 пунктов 2, 3 части 10, части 11 статьи 2 Правил депутатской этики. 17 мая 2022 года мандатная комиссия, рассмотрев указанное сообщение в присутствии депутата ФИО5, действия которого являлись предметом рассмотрения, решила признать факт нарушения Правил депутатской этики со стороны депутата ФИО5 на заседании Думы 31 марта 2022 года, указать депутату ФИО5 на недопустимость подобных действий, необходимость соблюдения общепризнанных морально-этических норм поведения, призвать всех депутатов Думы неукоснительно соблюдать Правила депутатской этики, поручить аппарату Думы актуализировать действующие Правила депутатской этики в связи со структурными изменениями в работе органов местного самоуправления городского округа Заречный, направить решение председателю Думы городского округа Заречный, Главе городского округа Заречный, депутатам Думы городского округа Заречный. Предложение о вынесении вопроса о признании факта нарушения Правил депутатской этики со стороны депутата ФИО5 не вносилось в Думу городского округа Заречный и не рассматривалось на заседаниях Думы. Доводы о нарушении срока рассмотрения обращения и его рассмотрении в отсутствие Главы городского округа Заречный о нарушении права и законных интересов административного истца не свидетельствуют. Принятое решение не является нормативным правовым актом либо решением органа местного самоуправления или должностного лица, муниципального служащего. Только Дума городского округа Заречный может принять к депутату, нарушившему Правила депутатской этики, меры воздействия. Административным истцом не указано, какие его права и свободы, подлежащие восстановлению, нарушены оспариваемым решением, не представлено доказательств в подтверждение данных нарушений.

Определением суда от 08 августа 2022 года, изложенном в протоколе судебного заседания, к участию в деле в качестве административного ответчика привлечена мандатная комиссия Думы городского округа Заречный, а в качестве заинтересованного лица – глава городского округа Заречный ФИО2 (л.д. 85 оборот, 87, 88).

В письменных возражениях административного ответчика мандатной комиссии Думы городского округа Заречный на административное исковое заявление содержится просьба об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование данной позиции в возражениях приведены доводы, аналогичные доводам, изложенным в возражениях Думы городского округа Заречный.

От заинтересованного лица Главы городского округа Заречный ФИО2 в суд также поступили письменные возражения на административное исковое заявление, в которых он просит отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование данной позиции в возражениях указано, что на девятом очередном заседании Думы городского округа Заречный 31 марта 2022 года по вопросу № 3 повестки заседания «Об избрании председателя Думы седьмого созыва» после выступления кандидатов и ответов на вопросы Глава городского округа Заречный попросил предоставить ему слово, подняв руку. Председательствующим на заседании Сарнацким Д.В. ему было предоставлено слово. Во время выступления Главы городского округа Заречный депутат ФИО5 без предоставления слова, допуская выкрики, начал прерывать Главу с применением грубых и некорректных выражений. По данному факту 06 апреля 2022 года в Думу городского округа Заречный было направлено письмо № 108-01-34/2225 с предложением принять решение о вынесении вопроса о нарушении депутатской этики депутатом ФИО5 на заседание Думы городского округа Заречный с указанием информации о нарушении и приложением видеозаписи. 17 мая 2022 года мандатная комиссия Думы городского округа Заречный приняла оспариваемое решение, ограничившись рассмотрением вопроса на заседании комиссии без вынесения на заседание Думы. Принятое решение не является нормативным правовым актом либо решение органа местного самоуправления или должностного лица, муниципального служащего. Думой городского округа Заречный вопрос о применении к ФИО5 мер воздействия за нарушение Правил депутатской этики не рассматривался, меры не применялись. Доказательств нарушения прав административным истцом не представлено.

В судебных заседаниях 08 августа 2022 года и 02 сентября 2022 года представитель административного истца ФИО1 заявленные исковые требования поддержал, просил удовлетворить по доводам, изложенным в административном исковом заявлении. В дополнение к письменным доводам пояснил суду, что оспариваемым решение депутату ФИО5 указано на недопустимость подобных действий, при этом в решении нет сведений о том, совершение каких именно действий признано нарушением Правил депутатской этики, не ясно, от каких действий ФИО5 следует воздерживаться. Из-за неясности и неконкретности решения, расширительного его толкования могут ограничиваться права ФИО5 как депутата выступать на заседаниях Думы городского округа Заречный, вносить предложения и делать замечания. Также пояснил, что на заседании мандатной комиссии действия ФИО5 не соотносились с конкретными пунктами Правил депутатской этики, которые он якобы нарушил, не давалась оценка его действий применительно к Правилам депутатской этики, не давалась оценка его доводам. Полагает, что истечение месячного срока для рассмотрения обращения являлось основанием не рассматривать вопрос на мандатной комиссии.

В судебных заседаниях 08 августа 2022 года и 02 сентября 2022 года представитель административного ответчика Думы городского округа Заречный и заинтересованного лица Главы городского округа Заречный ФИО2 - ФИО3 возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях. В дополнение к письменным доводам пояснила суду, что решение мандатной комиссии носит формальный и рекомендательный характер, задачей работы мандатной комиссии является подготовка материалов для заседания Думы городского округа Заречный, где рассматривается вопрос о применении мер воздействия к депутату, нарушившему положения Правил депутатской этики, однако применительно к ФИО5 мандатная комиссия ограничилась рассмотрением вопроса на комиссии без передачи его на Думу.

В судебном заседании 02 сентября 2022 года представитель административного ответчика мандатной комиссии Думы городского округа Заречный ФИО4 возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях. В дополнение к письменным доводам пояснил суду, что на видеозаписи заседания Думы городского округа Заречный от 31 марта 2022 года со стороны ФИО5 присутствуют выкрики, нарушения, перебранка, в интонации присутствует агрессия, что подтверждает факт нарушения им Правил депутатской этики.

Выслушав представителей всех лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, в том числе, видеозаписи, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действий (бездействия) об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает законные права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено названным Федеральным законом.

Согласно пункту 1 статьи 23 Устава городского округа Заречный, утвержденного решением Думы городского округа Заречный от 07 февраля 2013 года № 1-Р, структуру органов местного самоуправления городского округа составляют:

1) Дума городского округа (представительный орган муниципального образования);

2) Глава городского округа;

3) администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) городского округа;

4) контрольно-счетная палата городского округа.

В соответствии с пунктом 9 статьи 27 Устава городского округа Заречный депутату Думы городского округа обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

На момент проведения заседания мандатной комиссии Думы городского округа Заречный 17 мая 2022 года действовал Регламент Думы городского округа Заречный, утвержденный Решением Думы городского округа Заречный от 25 августа 2016 года № 110-Р, в редакции от 31 марта 2022 года.

Согласно части 167 статьи 28 Регламента Думы городского округа Заречный депутат Думы в своей деятельности выражает и защищает интересы своих избирателей, основываясь на принципах законности, независимости, депутатской этики.

В соответствии с пунктами 7, 13 части 168.1 статьи 28 Регламента Думы городского округа Заречный каждому депутату гарантируются права вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждения вопросов, участвовать в прениях, задавать вопросы докладчику, председательствующему на заседании, требовать ответа и давать оценку ответу на свой вопрос, выступать с обоснованием своих предложений, давать справки.

Вопросам деятельности комиссий Думы посвящена статья 26 Регламента Думы городского округа Заречный, а также Положение о постоянных депутатских комиссиях Думы городского округа Заречный, утвержденное решением Думы городского округа Заречный от 28 октября 2021 года № 18-Р.

Так, в соответствии с частью 149 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, части 2 статьи 1 Положения о постоянных депутатских комиссиях Дума образует в обязательном порядке, в том числе, мандатную комиссию, которая является постоянно действующим органом Думы и подотчетна ей (часть 148 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, часть 3 статьи 1 Положения о постоянных депутатских комиссиях).

Структура, порядок избрания, полномочия и организация работы комиссий определяется Думой в принимаемом ею положении о комиссиях. Численный состав каждой комиссии устанавливается Думой, но не может быть менее трех депутатов. Персональный состав комиссий утверждается решением Думы большинством голосов от установленного состава Думы (части 153-155 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, часть 4 статьи 1 Положения о постоянных депутатских комиссиях).

Формирование повесток заседаний комиссий осуществляется в соответствии с повесткой заседания Думы с учетом предметов ведения комиссий, установленных Положением о депутатских комиссиях Думы городского округа Заречный, а также на основании поступивших в срок не позднее 5 рабочих дней до начала работы депутатских комиссий обращений граждан и организаций, направленных председателем Думы в комиссии Думы, и предложений от депутатов Думы, Главы городского округа и администрации городского округа (часть 151 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, часть 17 статьи 3 Положения о постоянных депутатских комиссиях).

В случае отсутствия на заседании комиссии лица, внесшего вопрос в повестку заседания комиссии, по решению большинства членов комиссии, присутствующих на заседании, данный вопрос может не рассматриваться (часть 152 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, часть 18 статьи 3 Положения о постоянных депутатских комиссиях).

Заседания мандатной комиссии проводятся по мере необходимости. Заседание комиссии правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа ее членов. Решение комиссии принимается большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии. Решения и протоколы заседаний подписывает председательствующий на заседании комиссии (часть 158 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, часть 10 статьи 3 Положения о постоянных депутатских комиссиях).

В заседаниях комиссий могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты, не входящие в их состав. Комиссии осуществляют свою деятельность на принципах свободы обсуждения и гласности. На их заседания могут приглашаться представители органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, правоохранительных и фискальных органов, организаций, общественных и политических объединений, средств массовой информации, граждане (часть 159 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, часть 21 статьи 3 Положения о постоянных депутатских комиссиях).

Согласно части 22 статьи 3 Положения о постоянных депутатских комиссиях решения комиссией принимаются открытым голосованием большинством голосов от числа членом комиссии Думы, присутствующих на заседании, и фиксируются в протоколе заседания комиссии. Протокол заседания, решения Комиссии подписываются председательствующим на заседании комиссии Думы.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 4 Положения о постоянных депутатских комиссиях предметом ведения мандатной комиссии являются, в том числе, вопросы депутатской этики.

Решением Думу городского округа Заречный от 23 сентября 2015 года № 115-Р утверждены Правила депутатской этики, действовавшие на момент проведения заседания мандатной комиссии 17 мая 2022 года в первоначальной редакции.

Согласно пунктам 2 и 3 части 10 статьи 2 Правил депутатской этики в период заседаний Думы, депутатских комиссий, депутатских слушаний, публичных слушаний депутат не может выступать без предоставления слова, выступать не по повестке дня и не по существу вопроса повестки дня, допускать выкрики, прерывать выступающих.

В соответствии с частью 11 статьи 2 Правил депутатской этики, участвуя в работе Думы, депутат проявляет тактичность и уважение к председательствующему на заседании, депутатам Думы, аппарату Думы, должностным лицам органов местного самоуправления и иным присутствующим на заседании лицам. В соответствии с Регламентом Думы городского округа Заречный выступающий на заседаниях депутат не должен использовать в своей речи грубые и некорректные выражения. В случае нарушения депутатом иных правил депутатской этики, предусмотренных настоящими Правилами, председательствующий на заседании Думы либо комиссии предупреждают депутата о недопустимости таких нарушений.

Указанное в пункте 11 поведение депутата может быть рассмотрено на заседании Думы либо предложено Думой к рассмотрению на заседании мандатной комиссией. Мандатная комиссия может рассматривать вопрос о нарушении депутатом правил, установленных настоящими Правилами, по собственной инициативе (часть 12 статьи 2 Правил депутатской этики).

В силу положений статьи 6 Правил депутатской этики контроль за соблюдением депутатами настоящих Правил осуществляет мандатная комиссия Думы городского округа Заречный.

Мандатная комиссия может рассматривать вопрос о нарушении Правил депутатской этики по собственной инициативе, по инициативе Главы, Думы, депутата Думы городского округа Заречный. Также с заявлением о рассмотрении вопроса о неэтичном поведении депутата в мандатную комиссию могут обращаться жители муниципального образования, должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководители организаций, общественных объединений. При этом обращение должно содержать фамилию, имя, отчество обратившегося, адрес его места жительства либо адрес юридического лица, данные о депутате и конкретные сведения о действиях, порочащих статус депутата (часть 26 статьи 6 Правил депутатской этики).

Относительно порядка рассмотрения вопросов о нарушении Правил депутатской этики в самих Правилах указано, что мандатная комиссия вправе предложить депутату дать ей объяснение в письменной форме по вопросу нарушения данным депутатом настоящих Правил (часть 27 статьи 6 Правил), что мандатная комиссия рассматривает обращение в срок не более одного месяца и что решение принимается большинством голосов от числа членов комиссии (часть 28 статьи 6 Правил).

Согласно частям 28 и 29 статьи 6 Правил депутатской этики по результатам рассмотрения вопроса о нарушении депутатом Правил депутатской этики мандатная комиссия принимает решение о наличии или отсутствии нарушения Правил депутатской этики. При установлении факта нарушения установленных Правил со стороны депутата мандатная комиссия принимает решение указать депутату на недопустимость подобных действий и (или) о внесении данного вопроса в повестку заседания Думы для рассмотрения и принятия к депутату мер воздействия.

В соответствии с частью 32 статьи 6 Правил депутатской этики Дума городского округа Заречный может принять к депутату, нарушившему настоящие Правила, одну из следующих мер воздействия:

1) объявить замечание и предупредить о недопустимости нарушения настоящих Правил;

2) лишить депутата, нарушившего настоящие Правила, права выступать на одном или нескольких заседаниях Думы;

3) лишить депутата, нарушившего этику выступления, права на повторные выступления по тому же вопросу.

4) рекомендовать депутату принести публичные извинения;

5) публично огласить на заседании Думы факты нарушения депутатом настоящих Правил;

6) разместить в СМИ информацию о нарушении депутатом правил депутатской этики.

Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании, административный истец ФИО5 является избранным депутатом Думы городского округа Заречный седьмого созыва.

31 марта 2022 года состоялось девятое очередное заседание Думы городского округа Заречный седьмого созыва, на котором присутствовали 19 депутатов из 20 (за исключением ФИО6), глава городского округа Заречный ФИО2, представители администрации, директор МКУ «ДЕЗ» ФИО7, Белоярский межрайонный прокурор Гулиев Г.И., председатель КСП ГО Заречный ФИО8, представители СМИ, председательствовал на заседании Сарнацкий Д.В., что следует из протокола № 9 от 31 марта 2022 года (л.д. 65-82).

В повестку заседания под номером три включен вопрос об избрании председателя Думы городского округа Заречный седьмого созыва.

Как следует из протокола заседания Думы от 31 марта 2022 года после выступлений кандидатов на должность председателя Думы, одним из которых являлся ФИО5, выступил глава городского округа Заречный ФИО2 с оценкой ситуаций и предложенных кандидатур, а депутаты ФИО5 и К. высказались против оценок кандидатов, возмутились поведением ФИО2, отметили, что выступлением Главы носит деструктивный характер (л.д. 69).

Согласно исследованной судом видеозаписи вышеуказанной части заседания Думы от 31 марта 2022 года (л.д. 100) во время выступления главы городского округа Заречный ФИО2 депутат ФИО5 без предоставления ему слова вступил в диалог с главой городского округа Заречный, не реагировал на замечания и просьбы председательствующего на заседании Сарнацкого Д.В., в течение около 5 минут пререкался с главой ФИО2 и председательствующим Сарнацким Д.В., перекрикивал их, препятствовал главе продолжить выступление, допустил в адрес главы следующие громкие, эмоциональные высказывания: «Вам не кажется, что Вы уже перебрали?», «Вы вообще чё, депутат у нас что ли?», «я спокоен как всегда и как удав в отличие от Вас», «помолчите Вы лучше, помолчите», «начинается тут, я не успокоюсь, пока Вы не замолчите», «успокойтесь и замолчите», «он кто?», «я возмущен таким поведением мэра», «это я Вас обвиняю в бездействии и в халатности», «остановите этого товарища», «Вы не исполняете решение суда и еще чего-то тут нас в уголок ставите».

06 апреля 2022 года глава городского округа Заречный ФИО2 направил адресованное председателю Думы городского округа Заречный ФИО9 письмо № 108-01-34/2225 «О нарушении Правил депутатской этики», в котором просил рассмотреть на мандатной комиссии вопрос о неэтичном поведении депутата Думы городского округа Заречный ФИО5 на заседании Думы, состоявшемся 31 марта 2022 года, а именно о нарушении депутатом ФИО5 пунктов 2, 3 части 10, части 11 статьи 2 Правил депутатской этики, поскольку в период заседания Думы ФИО5 выступал без предоставления слова, допускал выкрики, прерывал выступающих, проявил бестактность и неуважение к председательствующему на заседании Думы, к Главе городского округа Заречный, что подтверждается приложенной к письму видеозаписью с заседания Думы. Также просил при установлении факта нарушения Правил депутатской этики со стороны ФИО5 принять решение о внесении данного вопроса в повестку заседания Думы для рассмотрения и принятия к депутату мер воздействия (л.д. 35).

На письме имеется виза председателя Думы городского округа Заречный ФИО9, которому оно было адресовано, от 06 апреля 2022 года: «аппарату Думы включить в план мандатной комиссии».

Повестка заседания мандатной комиссии Думы городского округа Заречный седьмого созыва от 17 мая 2022 года состоит из одного вопроса – о нарушении Правил депутатской этики депутатом ФИО5, в повестке имеется указание, что вопрос внесен Главой городского округа (л.д. 36).

Одним из доводов стороны административного истца является отсутствие у Главы городского округа Заречный полномочий по направлению заявления о нарушении правил депутатской этики, поскольку на момент утверждения указанных Правил глава городского округа в соответствии с Уставом городского округа являлся председателем Думы городского округа, тогда как в настоящее время глава председателем Думы не является.

Данный довод основан как на неверном понимании принципа действия нормативных правовых актов во времени и необходимости их буквального толкования, так и на неверном понимании содержания правовых норм Регламента Думы городского округа Заречный, Положения о постоянных депутатских комиссиях и Правил депутатской этики.

Так, согласно части 151 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, части 17 статьи 3 Положения о постоянных депутатских комиссиях формирование повесток заседаний комиссий осуществляется, в том числе, на основании поступивших в срок не позднее 5 рабочих дней до начала работы депутатских комиссий обращений граждан и организаций, направленных председателем Думы в комиссии Думы, и предложений от депутатов Думы, Главы городского округа и администрации городского округа.

Обращение главы городского округа Заречный было направлено в мандатную комиссию председателем Думы городского округа Заречный, что следует из его визы на письме от 06 апреля 2022 года, что уже свидетельствует о законности включения вопроса о нарушении депутатом ФИО5 Правил депутатской этики в повестку заседания мандатной комиссии.

Кроме того, исходя из буквально содержания части 26 статьи 6 Правил депутатской этики мандатная комиссия может рассматривать вопрос о нарушении Правил депутатской этики по инициативе Главы городского округа Заречный.

При этом не имеет правового значения, какими именно полномочиями и статусом обладал в тот или иной момент времени Глава городского округа Заречный, поскольку он в любом случае входит в структуру органов местного самоуправления городского округа, а Правила депутатской этики не содержат указания на то, что инициировать вопрос о нарушении правил депутатской этики Глава городского округа может исключительно как председатель Думы.

Необходимо учитывать, что всегда применяются те процессуальные нормы, к которым безусловно относятся и вышеуказанные нормы о перечне лиц, уполномоченных инициировать вопрос о нарушении Правил депутатской этики, которые действуют во время рассмотрения и разрешения конкретного вопроса.

17 мая 2022 года состоялось заседание мандатной комиссии Думы городского округа Заречный, на котором рассматривался вопрос о нарушении депутатом ФИО5 правил депутатской этики на заседании Думы 31 марта 2022 года.

С момента обращения главы городского округа ФИО2 06 апреля 2022 года до заседания мандатной комиссии 17 мая 2022 года прошло более 1 месяца, при этом в соответствии с частью 28 статьи 6 Правил депутатской этики мандатная комиссия рассматривает обращение в срок не более одного месяца.

Таким образом, предусмотренный частью 28 статьи 6 Правил депутатской этики срок был нарушен.

Сторона административного истца полагает, что по истечении месяца мандатная комиссия была не вправе рассматривать вопрос о нарушении депутатом ФИО5 Правил депутатской этики.

Необходимо учитывать, что сам по себе факт нарушения оспариваемым решением положений нормативных правовых актов не является основанием для признания указанного решения незаконным, поскольку для этого необходимо также установить наступление таких последствий нарушения, которые влекут нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, что следует из системного толкования положений части 9 статьи 226, пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд полагает, что превышение месячного срока рассмотрения обращения само по себе не повлекло каких-либо последствий, нарушающих права, свободы и законные интересы административного истца.

Кроме того, необходимо учитывать различную правовую природу процессуальных сроков, не все из которых являются пресекательными (преклюзивными).

Например, при производстве по делам об административных правонарушениях следует различать сроки рассмотрения дела об административном правонарушении, последствия нарушения которых законом не установлены, и сроки давности привлечения к административной ответственности, последствием нарушение которого является прекращение производства по делу.

Для того, чтобы срок являлся пресекательным, необходимо на указание в законе конкретных последствий пропуска данного срока.

Ни один нормативный правовой акт не содержит последствий пропуска месячного срока рассмотрения мандатной комиссией обращения, из чего следует вывод, что такие последствия отсутствуют.

Предусмотренный частью 28 статьи 6 Правил депутатской этики срок является лишь сроком рассмотрения обращения, но не сроком давности применения к депутату мер воздействия за нарушение Правил депутатской этики.

Таким образом, довод административного истца о незаконности рассмотрения мандатной комиссией вопроса о нарушении им Правил депутатской этики в связи с истечением месячного срока рассмотрения обращения, не основан на законе.

Согласно протоколу № 1 заседания мандатной комиссии от 17 мая 2022 года (л.д. 38-39) на заседании присутствовали все пять членов мандатной комиссии (депутаты И., П., А., В., С., входящие в состав мандатной комиссии на основании решения Думы городского округа Заречный от 30 сентября 2021 года № 6-Р (л.д. 25)), а также ФИО5, управляющий делами администрации городского округа Заречный ФИО10, депутаты, не являющиеся членами мандатной комиссии, Т., К., Ю., представители СМИ, протокол вела Ш., председательствовал И.

Глава городского округа Заречный ФИО2 на заседании мандатной комиссии отсутствовал, члены мандатной комиссии единогласно решили о возможности проведения заседания в отсутствие главы, что следует из протокола заседания и видеозаписи.

При этом, сторона административного истца указывает, что без участия главы городского округа Заречный ФИО2 рассмотрение его обращения было невозможно, привело к принятию необъективного решения.

Согласно части 152 статьи 26 Регламента Думы городского округа Заречный, части 18 статьи 3 Положения о постоянных депутатских комиссиях в случае отсутствия на заседании комиссии лица, внесшего вопрос в повестку заседания комиссии, по решению большинства членов комиссии, присутствующих на заседании, данный вопрос может не рассматриваться.

Учитывая, что члены мандатной комиссии не принимали решения не рассматривать вопрос повестки в отсутствии главы Городского округа Заречный ФИО2, рассмотрение данного вопроса в его отсутствие в полной мере соответствует нормам Регламента Думы городского округа Заречный и Положения о постоянных депутатских комиссиях.

Необходимо учитывать, что члены мандатной комиссии самостоятельно вправе решать, необходимо ли было участие на заседании комиссии главы городского округа Заречный ФИО2, наличие у административного истца иного мнения по данному вопросу не может свидетельствовать о незаконности процедуры рассмотрения мандатной комиссией вопроса о наличии нарушений Правил депутатской этики со стороны депутата ФИО5

Кроме того, административным истцом не указано, зачем конкретно на заседании комиссии требовалось участие ФИО2, учитывая, что в его обращении от 06 апреля 2022 года указано, в чем именно с его точки зрения выразилось неэтичное поведение депутата ФИО5, когда и при каких обстоятельствах оно имело место, каким именно положениям Правил депутатской этики оно не соответствует.

Обращение ФИО2 являлось лишь поводом для рассмотрения мандатной комиссией вопроса о неэтичном поведении депутата ФИО5, при этом к полномочиям комиссии относится установление обстоятельств того, имело или не имело место нарушение установленных Правил со стороны депутата, а не установление того, подтверждены или не подтверждены доводы обращения ФИО2

Заседание мандатной комиссии с этой точки зрения не имеет сходства с судебным процессом, в котором участвует две противоположных стороны (ФИО2 и ФИО5), каждая из которых отстаивает свою позицию и свои личные интересы; мандатная комиссия устанавливает объективный факт наличия либо отсутствия неэтичного поведения депутата, а обращение главы городского округа в мандатную комиссию – не способ защиты своего нарушенного права, а мера публично-правового реагирования на имеющийся, по мнению главы городского округа как высшего должностного лица городского округа, обладающего соответствующими полномочиями, факт неэтичного поведения депутата, требующий проведения проверки и принятия к депутату мер воздействия.

Также о нарушении процедуры принятия мандатной комиссией оспариваемого решения и его необъективности, по мнению административного истца, свидетельствуют тот факт, что члены мандатной комиссии не смотрели видеозапись с заседания Думы 31 марта 2022 года, не учитывали пояснения ФИО5 со ссылками на нарушения нормативно-правовых актов, не учитывали выступления других присутствующих на комиссии депутатов, не дали оценку доводам ФИО5, не соотносили действия ФИО5 с конкретными пунктами Правил депутатской этики, которые он якобы нарушил, не исследовали другие доказательства, например, свидетельские показания.

Вместе с тем, административным истцом не учтено, что все пять членов мандатной комиссии являются депутатами, которые присутствовали на заседании Думы 31 марта 2022 года, что подтверждается протоколом соответствующего заседания, являлись непосредственными очевидцами поведения депутата ФИО5, в связи с чем для оценки данного поведения на предмет нарушения Правил депутатской этики членам мандатной комиссии не требовалось ни изучение видеозаписи заседания Думы, ни заслушивание главы ФИО2, ни исследование показаний свидетелей.

Тот факт, что мандатная комиссия установила в действиях ФИО5 нарушения депутатской этики указывает не на то, что его мнение и мнение других депутатов, выступавших на заседании мандатной комиссии, не учитывалось, а на то, члены мандатной комиссии имеют иное, отличное от ФИО5, мнение о нарушении им депутатской этики.

При этом только члены мандатной комиссии, а не сам ФИО5 и другие депутаты, уполномочены на то, чтобы устанавливать факт нарушения Правил депутатской этики со стороны депутата.

Как следует из видеозаписи заседания мандатной комиссии от 17 мая 2022 года, исследованной судом (л.д. 59), мандатная комиссия подробно и всесторонне, в течение более полутора часов рассматривала вопрос о нарушении ФИО5 правил депутатской этики. В ходе заседания комиссии административному истцу неоднократно предоставлялась возможность выступить с пояснениями по рассматриваемому вопросу, также выступали и высказывали свое мнение члены мандатной комиссии, присутствовавшие на заседании депутаты, не входящие в состав мандатной комиссии, задавались вопросы, шло активное обсуждение поведения депутата ФИО5

При таких обстоятельствах у суда нет оснований полагать, что права ФИО5 были каким-либо образом нарушены процедурой рассмотрения вопроса о нарушении им Правил депутатской этики.

По результатам обсуждения мандатной комиссией единогласно было принято решение от 17 мая 2022 года № МК-1 (л.д. 15, 64), согласно которому комиссия

решила:

1) признать факт нарушения Правил депутатской этики со стороны депутата ФИО5 на заседании Думы городского округа Заречный 31 марта 2022 года, 2) указать депутату ФИО5 на недопустимость подобных действий, необходимость соблюдения общепризнанных морально-этических норм поведения, 3) призвать всех депутатов Думы городского округа Заречный неукоснительно соблюдать Правила депутатской этики, 4) поручить аппарату Думы актуализировать действующие Правила депутатской этики в связи со структурными изменениями в работе органов местного самоуправления городского округа Заречный, 5) направить настоящее решение председателю Думы городского округа Заречный, Главе городского округа Заречный, депутатам Думы городского округа Заречный.

Аналогичное по содержанию решение отражено в протоколе № 1 заседания мандатной комиссии Думы городского округа Заречный от 17 мая 2022 года (л.д. 38-39).

Однако, при исследовании в судебном заседании 02 сентября 2022 года видеозаписи заседания мандатной комиссии от 17 мая 2022 года (л.д. 59) установлено, что на голосование председательствующим на заседании комиссии И. был поставлен проект решения, содержащий 4 пункта: 1) признать факт нарушения Правил депутатской этики со стороны депутата ФИО5 на заседании Думы городского округа Заречный 31 марта 2022 года, 2) указать депутату ФИО5 на недопустимость подобных действий, необходимость соблюдения общепризнанных морально-этических норм поведения, 3) указать всем депутатам Думы городского округа Заречный на необходимость соблюдения общепризнанных морально-этических норм поведения, 4) направить настоящее решение председателю Думы городского округа Заречный, депутату Думы городского округа Заречный ФИО5

Именно за данное решение, состоящее из 4 пунктов, члены мандатной комиссии проголосовали единогласно. Мандатной комиссией не принималось решение о внесении в проект решения пункта о поручении аппарату Думы актуализировать действующие Правила депутатской этики в связи со структурными изменениями в работе органов местного самоуправления городского округа Заречный, несмотря на обсуждение данного вопроса. Голосование по проекту, состоящему из 5 пунктов и содержащему пункт об актуализации Правил депутатской этики, не проводилось, соответствующее решение не принималось.

Таким образом, суд полагает, что предметом настоящего административного иска является решение мандатной комиссии от 17 мая 2022 года № МК-1, зафиксированное на видеозаписи заседания комиссии, состоящее из 4 пунктов: 1) признать факт нарушения Правил депутатской этики со стороны депутата ФИО5 на заседании Думы городского округа Заречный 31 марта 2022 года, 2) указать депутату ФИО5 на недопустимость подобных действий, необходимость соблюдения общепризнанных морально-этических норм поведения, 3) указать всем депутатам Думы городского округа Заречный на необходимость соблюдения общепризнанных морально-этических норм поведения, 4) направить настоящее решение председателю Думы городского округа Заречный, депутату Думы городского округа Заречный ФИО5

При этом несоответствие реально принятого мандатной комиссией решения его текстовому выражению безусловно свидетельствует о недочетах в организации работы Думы городского округа Заречный, но не влечет для административного истца каких-либо последствий, нарушающих его права, свободы и законные интересы, в том числе, потому, что необоснованно включенный в текст решения пункт о поручении аппарату Думы актуализировать действующие Правила депутатской этики не касается вопроса нарушения Правил депутатской этики ФИО5

Кроме того, административный истец полагает, что о незаконности принятого решения и о нарушении его прав свидетельствует то обстоятельство, что в оспариваемом решении мандатной комиссии не указано, в чем выражено нарушение ФИО5 Правил депутатской этики, какие положения Правил депутатской этики им нарушены, чем подтверждается нарушение.

Необходимо учитывать, что вопрос о нарушении Правил депутатской этики был инициирован главой городского округа Заречный, который в письме указал, в чем выражено нарушение (ФИО5 выступал без предоставления слова, допускал выкрики, прерывал выступающих, проявил неуважение и бестактность к председательствующему на заседании Думы, к главе городского округа Заречный), обстоятельства нарушения (на заседании Думы 31 марта 2022 года), нарушенные положения Правил депутатской этики (пункты 2, 3 части 10, часть 11 статьи 2).

На заседании мандатной комиссии предметом обсуждения было также конкретно поведение депутата ФИО5 на заседании Думы 31 марта 2022 года во время выступления главы городского округа Заречный перед голосованием по вопросу выбора председателя Думы, что следует из видеозаписи заседания мандатной комиссии, протокола заседания мандатной комиссии.

Исходя из выступлений ФИО5 на заседании мандатной комиссии также следует, что он был в полной мере осведомлен, какие именно нарушения ему вменяются, по поводу какого именно его поведения проходит заседание.

В текстовом варианте решения от 17 мая 2022 года № МК-1 указано, что оно принято по вопросу нарушения депутатом Думы городского округа Заречный ФИО5 правил депутатской этики на заседании Думы 31 мая 2022 года.

Решение мандатной комиссии принято по итогам заседания 17 мая 2022 года в отношении конкретно ФИО5, исходя из текста решения его копия подлежит направлению строго определенному кругу лиц – председателю и депутатам Думы городского округа Заречный, включая самого ФИО5, главе городского округа Заречный ФИО2, в связи с чем, рассматривая данные обстоятельства в совокупности, нельзя прийти к выводу, что для ФИО5, других депутатов Думы и главы городского округа Заречный ФИО2 не ясно, в чем именно состоит установленное нарушение Правил депутатской этики со стороны ФИО5

Кроме того, каких-либо требований к содержанию решения мандатной комиссии правовые акты не устанавливают, в связи с чем довод административного истца о том, что в решении мандатной комиссии должны быть приведены подробные мотивировки того, в чем состоит нарушение, чем оно подтверждается, как мандатная комиссия пришла к такому решению, не основаны на законе.

Таким образом, судом установлено, что решение мандатной комиссии от 17 мая 2022 года № МК-1 принято в полномочном составе, с соблюдением установленных Регламентом Думы городского округа Заречный, Положением о постоянных депутатских комиссиях и Правилами депутатской этики требований к процедуре, за исключением срока рассмотрения обращения, в пределах определенной указанными актами компетенции мандатной комиссии по вопросу, отнесенному к ее ведению, с принятием одного из предусмотренных частям 28 и 29 статьи 6 Правил депутатской этики решения.

Обосновывая нарушение оспариваемым решением мандатной комиссии своих прав, административный истец указывает, что данное решение о признании факта нарушениям им Правил депутатской этики и об указании ФИО5 на недопустимость подобных действий, необходимость соблюдения общепризнанных морально-этических норм поведения, ограничивает права ФИО5 как депутата, а именно, его права вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждения вопросов, участвовать в прениях, задавать вопросы докладчику, председательствующему на заседании, требовать ответа и давать оценку ответу на свой вопрос, выступать с обоснованием своих предложений, гарантированные пунктами 7, 13 части 168.1 статьи 28 Регламента Думы городского округа Заречный.

Однако, указанные права не являются абсолютными, их реализация имеет установленную форму, обусловленную порядком работы заседаний (статья 7 Регламента Думы городского округа Заречный), полномочиями председательствующего на заседании (статья 5 Регламента Думы городского округа Заречный), который руководит заседанием, следит за соблюдением Регламента, принятого депутатами порядка работы, предоставляет слово докладчикам, содокладчикам, депутатам и приглашенным в соответствии с повесткой дня, обеспечивает порядок в зале заседания.

Кроме того, при реализации данных прав ФИО5 как и любой другой депутат связан предусмотренными законом обязанностями и ограничениями, в частности, обязанностями соблюдать права и законные интересы других лиц, обязанностью следовать Правилам депутатской этики и подчиняться установленному Регламенту деятельности Думы городского округа Заречный.

Особое значение для установления обстоятельств того, нарушает ли оспариваемое решение мандатной комиссии права и законные интересы административного истца, имеет определение правовой природы решения мандатной комиссии и его места в системе контроля за соблюдением правил депутатской этики и привлечения к ответственности депутата за их нарушение.

Необходимо учесть, что сами Правила депутатской этики имеют двойственную правовую природу, поскольку имеют черты корпоративного акта, представляющего собой свод нравственно-этических правил профессионального поведения, который содержит нормы, рассчитанные на определенный круг лиц – действующих депутатов Думы городского округа Заречный, а с другой стороны, имеют публично-правовой характер, исходя из статуса депутата как выборного должностного лица местного самоуправления, обладающего властными полномочиями.

Исключительно в целях понимания правовой природы решений мандатной комиссии суд полагает возможным провести аналогию с производством по делам об административных правонарушениях, как наиболее близким правовым институтом к процедуре привлечения депутата к ответственности за нарушение Правил депутатской этики.

Так, например, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются: 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, что можно соотнести с собственной инициативой мандатной комиссии по рассмотрению вопроса о нарушении Правил депутатской этики, 2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, что можно соотнести с инициативой Главы, Думы, депутата Думы городского округа Заречный о рассмотрении вопроса о нарушении Правил депутатской этики и с правом подачи заявления о рассмотрении вопроса о неэтичном поведении депутата в мандатную комиссию жителями муниципального образования, должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководителями организаций, общественных объединений.

Дело об административном правонарушении возбуждается путем составления протокола об административном правонарушении, в котором находит свое отражение событие административного правонарушения.

При этом протокол об административном правонарушении является лишь одним из доказательств по делу, его составление не означает привлечение лица к административной ответственности, а недостатки протокола об административном правонарушении не дают оснований для его обжалования как отдельного акта, а являются основанием для его возвращения с целью устранения неправильности или неполноты либо основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении при его пересмотре.

После составления протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении.

Так и решение мандатной комиссии, исходя из ее полномочий (часть 28 статьи 6 Правил депутатской этики), подобно протоколу об административном правонарушении только фиксирует наличие или отсутствие факта нарушения Правил депутатской этики, а для принятия к депутату мер воздействия мандатная комиссия принимает решение о внесении данного вопроса в повестку заседания Думы (часть 29 статьи 6 Правил депутатской этики), поскольку сама мандатная комиссия на принятие такого решения не уполномочена.

И только Дума городского округа Заречный может принять к депутату, нарушившему Правила депутатской этики, одну из мер воздействия, предусмотренную частью 32 статьи 6 Правил депутатской этики, например, лишить депутата право выступать на одном или нескольких заседаниях Думы.

Таким образом, в трехзвенной системе привлечения депутата к ответственности за нарушение Правил депутатской этики (инициирование вопроса перед мандатной комиссией, решение мандатной комиссии о наличии нарушений, решение Думы о принятии к депутату меры ответственности) решение мандатной комиссии носит промежуточный характер, оно не возлагает на депутата каких-либо обязанностей, не ограничивает каким-либо образом его права.

Решением мандатной комиссии от 17 мая 2022 года № МК-1 к ФИО5 не применена ни одна из предусмотренных частью 32 статьи 6 Правил депутатской этики мер воздействия, поскольку это относится к исключительным полномочиям Думы городского округа Заречный, соответственно, права ФИО5 данным решением не ограничены, незаконные обязанности не возложены.

Обязанность не совершать действия, нарушающие Правила депутатской этики, и обязанность соблюдать общепризнанные морально-этические нормы поведения лежит на ФИО5 не потому, что такое решение приняла мандатная комиссия, а потому, что ФИО5 является депутатом – народным избранником, должностным лицом местного самоуправления, которое в своей деятельности должно руководствоваться требованиями законодательства Российской Федерации, интересами населения, целями социально-экономического и культурного развития территории городского округа Заречный.

Таким образом, поскольку при рассмотрении настоящего дела не установлено совокупности предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации условий, в частности, не установлен факт нарушения оспариваемым решением мандатной комиссии прав, свобод и законных интересов административного истца, постольку основания для удовлетворения требований административного искового заявления ФИО5 отсутствуют.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении требований административного искового заявления ФИО5 к Думе городского округа Заречный, мандатной комиссии Думы городского округа Заречный о признании незаконным решения мандатной комиссии Думы городского округа Заречный от 17 мая 2022 года № МК-1 – отказать.

Решение суда может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Свердловского областного суда в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Белоярский районный суд Свердловской области.

Судья А.А. Коняхин