УИД 61OS0000-01-2025-000125-17
дело № 3а-106/2025
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
3 июня 2025 г. г. Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд
в составе председательствующего Шикуля Е.В.,
при секретаре Саркисян Н.С.,
с участием прокурора Емелиной Е.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 о признании не действующими в части решений Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 г. № 537, от 28 декабря 2022 года №119 «Об утверждении изменений в правила землепользования и застройки Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области»,
установил :
ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просит признать не действующими со дня принятия решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 ноября 2020 г. № 537 «Об утверждении изменений в правила землепользования и застройки Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области» в части включения в статью 28.6 Градостроительные регламенты. Производственные зоны. П-1. Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности Правил землепользования и застройки Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области вида разрешенного использования земельных участков «Животноводство» (код 1.7); от 28 декабря 2022 года №119 в части включения вида разрешенного использования земельных участков «Животноводство» в состав градостроительного регламента территориальных зон П-1/1, П-1/2, П-1/3, П-1/4, П-1/5, П-1/6, П-1/7, П-1/8, П-1/9, П-1/10, П-1/11, П-1/12, П-1/13, П-1/14 «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности».
Определением Ростовского областного суда от 9 апреля 2025 г. удовлетворено заявление о вступлении в дело административных соистцов, принято к производству суда административное исковое заявление ФИО2, ФИО3, ФИО4.(л.л.114-123, 153- 155 том 4).
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются жителями станицы Мишкинской Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области. Оспариваемыми изменениями в Правила землепользования и застройки Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области (далее также ПЗЗ, Правила) допускается размещение объектов животноводства на земельных участках, расположенных в границах территориальной зоны «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности», что создает, по мнению административных истцов, неблагоприятные условия их жизнедеятельности на территории сельского поселения, нарушает право на благоприятные условия проживания, не соответствует нормам права в области градостроительной деятельности.
Административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 в судебное заседание не явились, представитель административных истцов ФИО5 поддержала заявленные административные исковые требования.
ФИО6, представляющий интересы административного ответчика Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области и заинтересованного лица Администрации Аксайского района Ростовской области, в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административного иска, полагая, что оспариваемый акт принят с соблюдением установленного законом порядка, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.
Заинтересованное лицо ФИО7 и его представитель ФИО8 в судебном заседании просили отказать в удовлетворении заявленных требований, пояснили, что на основании договора аренды ФИО7 предоставлен земельный участок, расположенный в территориальной зоне П-1/4 с видом разрешенного использования –животноводство, в соответствии с разрешением на строительство им возведено здание для содержания сельскохозяйственных животных, однако органом местного самоуправления отказано в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и инициирован судебный спор о признании договора аренды земельного участка ничтожным со ссылками на положения ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Заинтересованные лица администрация Мишкинского сельского поселения Аксайского района, Собрание депутатов Мишкинского сельского поселения Аксайского района, Правительство Ростовской области, министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, ИП ФИО9, ООО «Политотдельское» в судебное заседание не явились, извещены, препятствий для разрешения дела в их отсутствие не имеется.
Выслушав объяснения представителей административных истцов, административного ответчика, заинтересованного лица администрации Аксайского района Ростовской области, а также заинтересованного лица ФИО7 и его представителя, исследовав представленные письменные доказательства, заслушав заключение участвующего в деле прокурора Емелиной Е.А. о наличии оснований для удовлетворения требований, суд приходит к следующему.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки состоят из текстовой части, включающей в себя порядок применения правил и внесения в них изменений, градостроительные регламенты, и графической части - карт градостроительного зонирования (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).
Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.
Правила землепользования и застройки сельского поселения, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов, проверка которых осуществляется судом по правилам главы 21 КАС РФ.
Мишкинское сельское поселение является сельским поселением в составе муниципального образования муниципального района «Аксайский район» Ростовской области (далее – Аксайский район), расположенного на территории Ростовской области (статья 1 Устава муниципального образования «Мишкинское сельское поселение», утвержденного решениями Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 19 июня 2019 г. № 144 и от 20 июля 2022 г. № 54, действовавшими на момент принятия оспариваемых решений).
Судом установлено, что Правила землепользования и застройки населенных пунктов Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области утверждены решением Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 21 мая 2009 г. №34. В Правила неоднократно вносились изменения, которые утверждены решениями Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 мая 2010 г. № 72, от 20 апреля 2012 г. № 146, от 22 августа 2014 г. №87, от 27 января 2016 г. № 151, от 17 марта 2017 г. № 36, решениями Собрания депутатов Аксайского района от 16 апреля 2020 г. № 464, от 19 ноября 2020 г. № 537, от 28 декабря 2022 г. № 119, от 25 ноября 2024 г. № 289.
Предметом судебной проверки являются решения Собрания депутатов Аксайского района от 19 ноября 2020 г. № 537 (далее Решение от 19 ноября № 537), 28 декабря 2022 г. № 119 (далее Решение от 28 декабря 2022 г. № 119).
Согласно Правилам в редакции Решения от 19 ноября 2020 г. № 537 на карте градостроительного зонирования территории Мишкинского сельского поселения в числе производственных зон выделена территориальная зона П-1 «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности».
В соответствии со ст. 28.6 Правил в редакции Решения от 19 ноября 2020 г. № 537 к числу основных видов и параметров использования земельных участков и объектов капитального строительства территориальной зоны П-1 «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности» отнесено животноводство (код 1.7).
В последующем, в результате внесения изменений в Правила Решением от 28 декабря 2022 № 119 территориальная зона П-1 была разделена на отдельные территориальные зоны П-1/1, П-1/2, П-1/3, П-1/4, П-1/5, П-1/6, П-1/7, П-1/8, П-1/9, П-1/10, П-1/11, П-1/12, П-1/13, П-1/14 «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности».
Судом установлено, что административный истец ФИО1 является собственником жилого дома и земельного участка на праве общей совместной собственности по АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (том 1 л.д. 16-17, 46-47, 53, 79-86).
Административный истец ФИО2 является собственником жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (л.д. 129-135 том 4).
Административные истцы ФИО3, ФИО4 являются супругами собственников объектов недвижимости, расположенных в АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН и АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (л.д. 137-145 том 4).
Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют о том, что административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, что дает им право на обращение в суд с настоящим административным иском.
На основании взаимосвязанных положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», п.6 ч.2 ст. 3 Устава муниципального образования муниципального района «Аксайский район» Ростовской области утверждение правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района.
Таким образом, оспариваемые административным истцом Решения от 19 ноября 2020 г. № 537, от 28 декабря 2022 г. № 119 о внесении изменений в ПЗЗ приняты представительным органом местного самоуправления, выполняющим нормотворческие функции, - Собранием депутатов Аксайского района Ростовской области - в пределах имеющихся полномочий.
Следует отметить, что в соответствии с Областным законом от 28 декабря 2024 г. № 251-ЗС «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Ростовской области» с 1 января 2025 г. от органов местного самоуправления городских округов «Город Батайск» и «Город Ростов-на-Дону», муниципальных районов «Аксайский район», «Мясниковский район», городского и сельских поселений в их составе (далее органы местного самоуправления) органам государственной власти Ростовской области перераспределены отдельные полномочия в области территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства, а также в области земельных отношений.
Постановлением Правительства Ростовской области от 17 февраля 2025 г. № 104 «Об уполномоченных органах» министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области наделено полномочиями по подготовке проектов правил землепользования и застройки городских округов, поселений, а также проектов о внесении изменений в правила землепользования и застройки городских округов, поселений.
Оспариваемые акты с соблюдением требований законодательства и части 2 статьи 57 Устава муниципального образования официально опубликованы в информационном бюллетене правовых актов органов местного самоуправления Аксайского района «Аксайский район официальный» 27 ноября 2020 г. № 68 (1262) и 27 января 2023 г. № 4 (1400), который определен в качестве официального источника опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации органов местного самоуправления Аксайского района постановлением администрации Аксайского района Ростовской области от 1 июня 2012 г. № 446 (л.д. 107-119 том 1).
Правила (текстовая и графическая части) размещены также на официальном сайте администрации Аксайского района.
Порядок введения в действие оспариваемых решений не нарушен.
Названные акты приняты в надлежащей форме – в форме решения, на заседании Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области, подписаны уполномоченным лицом.
В силу части 12 статьи 31 ГрК РФ публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28, частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ.
Судом установлено, что во исполнение перечисленных норм, а также Порядка подготовки и утверждения изменений в правила землепользования и застройки сельского поселения Аксайского района, утвержденного Постановлением главы администрации Аксайского района от 24 мая 2017 года № 234, Положения о проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки, утвержденного решением Собрания депутатов Аксайского района от 28 декабря 2016 года № 181, решения о проведении публичных слушаний от 6 октября 2020 г. от 31 октября 2022 г., оповещение о проведении публичных слушаний, а также проекты решений о внесении изменений в Правила опубликованы в периодическом печатном издании.
28 октября 2020 г., 21 ноября 2022 г. составлены протоколы слушаний по проектам внесения изменений в ПЗЗ.
30 октября 2020 г., 5 декабря 2022 г. подготовлены заключения о результатах публичных слушаний и опубликованы в информационном бюллетене «Аксайский район официальный».
Процедура принятия оспариваемых решений о внесении изменений в Правила, соблюдение порядка проведения публичных слушаний лицами, участвующие в деле, не оспаривались.
Проверяя Решения от 19 ноября 2020 г. № 537, от 28 декабря 2022 г. № 119 в оспариваемой части, а именно на соответствие установленного в градостроительном регламенте производственной зоны (в составе ПЗЗ) основного вида разрешенного использования земельных участков «животноводство» положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд отмечает следующее.
Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации.
В пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статьей 34, 35 ГрК РФ.
В части 8 статьи 35 ГрК РФ перечислены цели, для которых предназначены производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур.
Эти зоны предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур (в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи), объектов, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности человека (в том числе зданий пожарных депо), а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.
Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам (пункты 2 и 7 статьи 85 ЗК РФ).
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2 статьи 37 ГрК РФ).
В соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412 (далее Классификатор), вид разрешенного использования земельных участков «животноводство» (код 1.7) входит в состав общего вида разрешенного использования «сельскохозяйственное использование».
Сельскохозяйственное использование (раздел 1.0 Классификатора) принципиально отличается от целей производственных зон (раздел 6.0 «Производственная деятельность» Классификатора).
С учетом вышеизложенного, суд приходит к выводу, что вид разрешенного использования «животноводство» (1.7) относится к сельскохозяйственной деятельности, в то время как производственные зоны предназначены для промышленной, коммунальной, складской и инфраструктурной деятельности. Эти виды деятельности имеют разную функциональную направленность, требования к размещению, санитарным зонам и воздействию на окружающую среду.
Таким образом, указание в градостроительном регламенте в составе ПЗЗ в редакциях Решений от 19 ноября 2020 г. № 537, от 28 декабря 2022 г. № 119 производственной зоны ВРИ 1.7 «животноводство» противоречит общему целевому назначению зоны, установленному статьей 35 ГрК РФ.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что Решения от 19 ноября 2020 г. № 537, от 28 декабря 2022 г. № 119 в части установления градостроительным регламентом территориальной зоны промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности» вида разрешенного использования земельных участков и объктов «животноводство» (код 1.7) не соответствует актам, имеющим большую юридическую силу.
Определяя момент, с которого Правила землепользования и застройки в соответствующей части должны быть признаны недействующими, суд полагает, что поскольку до принятия решения суда они применялись и на их основании реализовывались права заинтересованных лиц ФИО7, ИП ФИО9, ООО «Политотдельское», Правила землепользования и застройки в оспариваемой части подлежат признанию не действующими с момента вступления решения суда в законную силу (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 КАС Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда решения Собрания депутатов Аксайского района «Об утверждении изменений в правила землепользования и застройки Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области» от 19 ноября 2020 года № 537 в части включения в статью 28.6 Градостроительные регламенты. Производственные зоны. П-1. Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности Правил землепользования и застройки Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области вида разрешенного использования земельных участков «Животноводство» (код 1.7), от 28 декабря 2022 года №119 в части включения вида разрешенного использования земельных участков «Животноводство» в состав градостроительного регламента территориальных зон П-1/1, П-1/2, П-1/3, П-1/4, П-1/5, П-1/6, П-1/7, П-1/8, П-1/9, П-1/10, П-1/11, П-1/12, П-1/13, П-1/14 «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов IV-V класса опасности».
Обязать Собрание депутатов Аксайского района Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии (резолютивную часть решения суда) в официальном печатном издании информационном бюллетене Администрации Аксайского района «Аксайский район официальный».
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 17 июня 2025 года
Судья Е.В. Шикуля