БЕЛГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

УИД 31ОS0000-01-2021-000188-29 Дело № 3а-15/2022

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

28 декабря 2022 года город Белгород

Белгородский областной суд в составе:

судьи Сотниковой Е.В.

при секретаре Черных Е.В.

с участием прокурора Мелиховой Н.Н., представителей административного истца ФИО1 – ФИО2, административного ответчика министерства строительства Белгородской области ФИО3, заинтересованных лиц администрации Белгородского района Белгородской области, администрации Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими в части Генерального плана Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области, утвержденного распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области № 24 от 24 января 2019 года, Правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области, утвержденных распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области № 26 от 24 января 2019 года,

установил:

в состав муниципального района «Белгородский район» Белгородской области входит Стрелецкое сельское поселение, административным центром которого является село Стрелецкое (пункт 17 статьи 4 Закона Белгородской области от 20 декабря 2004 года № 159 «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района).

Распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области № 24 от 24 января 2019 года утвержден Генеральный план Стрелецкого сельского поселения.

Распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области № 26 от 24 января 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения.

25 января 2019 года названные распоряжения официально опубликованы на сайте «Вестник нормативных правовых актов Белгородской области» (http://www.zakon.belregion.ru).

ФИО1 (далее также административный истец) обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области, в части установления на картах функциональной зоны – общественно-деловая зона (подзона – зона специализированной общественной застройки (объекты муниципального значения) и территориальной зоны ОН – специальной зоны для учреждений образования (для размещения учреждений дошкольного образования; начального, среднего общего и среднего специального образования; учреждений специального образования; общества знаний).

Требования мотивированы тем, что на основании договора купли –продажи от 25 августа 2015 года административный истец приобрел в собственность земельные участки с кадастровыми номерами № и №, расположенные по адресу: <адрес> (соответственно). На момент приобретения земельные участки находились в территориальной зоне – жилая зона и имели вид разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства. Приобретение земельных участков было обусловлено их основными характеристиками (разрешенный вид использования, территориальная и функциональная зоны), позволяющие осуществить жилищное строительство на приобретенных участках. Распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года № 24 и № 26 утверждены Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, в которых изменены территориальная и функциональная зоны, в границах которых располагаются вышеназванные земельные участки. Установление территориальной зоны ОН – специальная зона для учреждений образования (для размещения учреждений дошкольного образования; начального, среднего, общего и среднего специального образования; учреждений специального образования; общества знаний) и функциональной зоны – общественно-деловая зона (подзона – зона специализированной общественной застройки (объекты муниципального значения) препятствуют использованию земельных участков по их целевому назначению, чем затрагиваются права и законные интересы административного истца.

В судебное заседание административный истец ФИО1, извещенный о рассмотрении дела надлежащим образом и своевременно, посредством заказного письма с уведомлением (РПО №80401879331206) не явился, обеспечил участие своего представителя.

Представитель административного истца ФИО2 в судебном заседании заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Указал, что оснований для внесения изменений в оспариваемые нормативные правовые акты не имелось, а проведение публичных слушаний осуществлялось с нарушением процедуры, установленной градостроительным законодательством.

Представители административного ответчика министерства строительства Белгородской области ФИО3 и заинтересованных лиц администрации Белгородского района Белгородской области, администрации Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области ФИО4 полагали заявленные требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению. Сослались на то, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат действующему законодательству и не нарушают права административного истца. Существенных процедурных нарушений принятия оспариваемых нормативных правовых актов не допущено, публичные слушания проведены в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, оценив и проанализировав оспариваемые нормативные правовые акты на их соответствие федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Мелиховой Н.Н., полагавшей, что требования законодательства при принятии оспариваемых нормативных правовых актов соблюдены в полном объеме, суд приходит к следующему.

В силу положений статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ) градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений; территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3); при этом градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1); документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1).

В силу положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ), пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения поселения.

Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 ГрК РФ); являются документами долгосрочного территориального планирования, включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статья 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 2 ГрК РФ).

Особенности регулирования градостроительной деятельности на территории Белгородской области установлены законом Белгородской области от 10 июля 2007 года № 133 «О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области», согласно которому, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере градостроительной деятельности на территории сельского поселения осуществляются органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено сельское поселение, если иное не установлено законом Белгородской области (статья 19.1); подготовка документов территориального планирования муниципальных образований Белгородской области осуществляется в порядке, установленном Правительством Белгородской области (статья 16).

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные ГрК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 8.2 ГрК).

В соответствии с таким порядком, к полномочиям департамента строительства и транспорта Белгородской области (распоряжением Правительства Белгородской области от 29 ноября 2021 года № 596-рп с 01 января 2022 года переименован в министерство строительства Белгородской области) как органа исполнительной власти Белгородской области в сфере градостроительства на день принятия оспариваемых нормативных правовых актов относилось утверждение документов территориального планирования поселений, правил землепользования и застройки поселений. По этим вопросам начальник департамента издавал распоряжения (пункт 11 статьи 4 закона Белгородской области «О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области», подпункты 1, 2 статьи 2, статья 4 закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года № 223 «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области», подпункт 3.1.16, пункт 6.5 Положения о департаменте строительства и транспорта Белгородской области, утвержденного постановлением Правительства Белгородской области от 20 августа 2012 года № 346-пп).

В соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административным ответчиком представлена совокупность письменных доказательств в подтверждение соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия департамента строительства и транспорта Белгородской области на принятие оспариваемых нормативных правовых актов; форму и вид решений; процедуру принятия этих решений и введения их в действие, в том числе порядок опубликования).

Распоряжения департамента строительства и транспорта Белгородской области № 24 от 24 января 2019 года и № 26 от 24 января 2019 года являлись предметом судебной проверки в рамках рассмотрения административного дела УИД31OS0000-01-2021-000185-38 (производство №3а-16/2022) по административному исковому заявлению ФИО5 Принятым по настоящему делу решением Белгородского областного суда от 28 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года (дело № 66а-2223/2022), кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции (дело № 88а-32383/2022), установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом – департаментом строительства и транспорта Белгородской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие.

В силу статьи 64 КАС РФ не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом административного дела обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному административному делу.

Административным истцом вопросы соблюдения компетенции, порядка опубликования оспариваемых нормативных правовых актов не оспаривались.

Проверяя соответствие Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для признания нормативных правовых актов недействующими.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты> кв.м., расположенный по адресу: <адрес> и земельный участок с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты> кв.м., расположенный по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов – для индивидуального жилищного строительства, поставлены на кадастровый учет 28 декабря 1993 года. С 21 сентября 2015 года земельные участки принадлежат на праве собственности ФИО1

Согласно схеме функционального зонирования территории Стрелецкого сельского поселения, являющейся приложением к Генеральному плану Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области, утвержденного решением Поселкового собрания от 30 декабря 2009 года № 97 территория, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами № и №, относилась к функциональной зоне «Жилая зона: коттеджная».

В соответствии с выпиской из ИСОГД Раздел IV – «Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, утвержденного решением земского собрания Стрелецкого сельского поселения от 08 сентября 2010 года № 117 земельные участки располагались в территориальной зоне Ж-1: зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения развития ЛПХ, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры и ЦО – зона образовательных учреждений.

Распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года № 24 и № 26 соответственно утверждены Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения. В соответствии с «Картой планируемого размещения объектов местного значения» и «Картой функциональных зон» для земельных участков с кадастровыми номерами № и №, расположенных по адресу: <адрес> и <адрес> установлена функциональная зона – Общественно- деловая зона – территории объектов образования. На «Карте градостроительного зонирования» Правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения для земельных участков с кадастровыми номерами № и № установлена территориальная зона – Зона общественной застройки – зона объектов науки, образования и просвещения.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено содержание генерального плана: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа.

Функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (пункт 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

На карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе, при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2,5-8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе, в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки – положениями статей 31-33 ГрК РФ.

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления (статья 24 ГрК РФ). Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, правил землепользования и застройки направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12 статьи 24, часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Распоряжением администрации Белгородского района Белгородской области от 08 октября 2018 года № 1656 принято решение о подготовке проектов внесения изменений в Генеральный план Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области, утвержденный решением земского собрания Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области от 30 декабря 2009 года № 97 «О генеральном плане застройки муниципального образования «Стрелецкое сельское поселение» муниципального района «Белгородский район» Белгородской области и в Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, утвержденные распоряжением департамента строительства транспорта Белгородской области от 15 марта 2018 года № 205 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области.

Вышеназванное распоряжение в этот же день опубликовано на официальном Интернет-портале администрации Белгородского района (belrn.ru).

Подготовка проектов оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения осуществлялась специализированной комиссией по Правилам землепользования и застройки при администрации Белгородского района, созданной на основании распоряжения администрации Белгородского района Белгородской области от 10 февраля 2015 года № 358.

Распоряжением председателя муниципального совета Белгородского района от 19 октября 2018 года № 9 «О проведении публичных слушаний по проектам внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район», на 25 декабря 2018 года в здании администрации Стрелецкого сельского поселения назначены публичные слушания по проектам внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения. Вышеназванное распоряжение с материалами проектов опубликованы 19 октября 2018 года на официальном сайте администрации Белгородского района в сети Интернет (belrn.ru, вкладки «Деятельность» - «Архитектура и градостроительство» - «Публичные слушания»), в Белгородской районной газете «Знамя» от 27 октября 2018 года № 123-124, в сетевом издании газеты «Знамя» (htt://znamya31.ru), а также на информационном стенде в здании администрации Стрелецкого сельского поселения, в соответствии с требованиями Порядка организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном районе «Белгородский район», утвержденного решением Муниципального совета Белгородского района от 30 ноября 2018 года № 30. Оповещение о начале публичных слушаний содержало необходимую информацию, предусмотренную частями 6 и 7 статьи 5.1 ГрК РФ.

Публичные слушания проводились в период с 19 октября 2018 года по 28 декабря 2018 года, то есть в установленный законом срок (часть 8 статьи 28, часть 13 статьи 31 ГрК РФ). Согласно подписному листу публичных слушаний, 25 декабря 2018 года при проведении публичных слушаний участвовало 5 человек. Имеющиеся в материалах дела протокол публичных слушаний и заключения по результатам публичных слушаний отражают поступившие от участников публичных слушаний замечания и предложения. По результатам публичных слушаний подготовлены заключения от 25 декабря 2018 года, согласно которым, проекты внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения одобрены, рекомендованы для рассмотрения департаментом строительства и транспорта Белгородской области и принятия решения по их утверждению.

Заключения о результатах публичных слушаний 28 декабря 2018 года размещены в установленном порядке на официальном сайте администрации Белгородского района в сети Интернет (belrn.ru), а также опубликованы в районной газете «Знамя», то есть, доведены до сведения широкого круга лиц.

Проект Генерального плана согласован с Правительством Белгородской области в части возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района на особо охраняемых природных территориях регионального значения (распоряжение Правительства Белгородской области от 21 января 2019 года № 21-рп), что соответствует требованиям пункт 3 части 2 статьи 25 ГрК РФ.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые распоряжения департамента строительства и транспорта Белгородской области приняты в пределах полномочий, с соблюдением предусмотренной законом процедуры принятия таких актов и опубликованы в установленном законом порядке.

Из анализа положений статьи 5.1 ГрК РФ и статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ следует, что общественные обсуждения как одна из форм участия населения в местном самоуправлении призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получения общественной оценки правового акта (Определение от 15 июля 2010 года №931-О-О).

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует. Решения, принятые на публичных слушаниях, как не имеющие властно-обязывающего характера, не порождающие непосредственно правовых последствий, не могут нарушать какие-либо права административного истца.

Публичные слушания являются публично-правовым институтом выявления коллективного мнения, позволяющим в комплексе учесть потребности населения и территорий в развитии и согласовать государственные, общественные и частные интересы в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания, на что в первую очередь направлена регламентация градостроительной деятельности в соответствии со статьёй 2 ГрК РФ. Результаты публичных слушаний при подготовке проекта генерального плана учитываются, но в то же время не являются определяющими.

Учитывая вышеизложенное, суд не может согласиться с доводами административного истца о не извещении его о проведении публичных слушаний, касающихся изменения основных характеристик принадлежащих ему земельных участков.

Материалами административного дела подтверждается, что возможность участвовать в обсуждении проекта Генерального плана и Правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения была обеспечена всем заинтересованным лицам, в том числе и административному истцу.

В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о нарушении порядка проведения публичных слушаний; порядок, а также сроки направления оповещения о проведении публичных слушаний организаторами соблюдены.

Утверждения представителя административного истца о том, что распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года № 24 и № 26 утверждены генеральный план и правила землепользования и застройки, а не изменения в них, не свидетельствует о незаконном характере оспариваемых нормативных правовых актов, в тексте которых указано на изложенные в виде приложения, утвержденные документы, являющиеся именно новой редакцией генерального плана и правил землепользования и застройки, рассмотренных на публичных слушаниях.

При этом суд учитывает, что именно после внесения изменений в оспариваемые нормативные правовые акты, распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 30 июня 2020 года № 365 ранее действовавшее распоряжение департамента строительства и транспорта Белгородской области от 25 октября 2018 года № 694 «Об утверждении генерального плана Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области» признано утратившим силу.

Доводы административного истца об отсутствии правовых оснований для изменения генерального плана и правил землепользования и застройки поселения, а также произвольном, ничем не обоснованном изменении функциональной и территориальной зон отклоняются судом, как не свидетельствующие о нарушении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

В силу пункта 1 статьи 1 ГрК РФ, градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе, городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно- строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (статья 2 ГрК РФ).

Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Таким образом, подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Как следует из схемы территориального планирования муниципального образования «Белгородский район» Белгородской области, утвержденной решением муниципального совета Белгородского района Белгородской области от 16 июня 2010 года № 298, объяснений представителя министерства строительства Белгородской области и администрации Белгородского района, земельные участки административного истца расположены в функциональной зоне I «зона сосредоточения населения и производства, социально-культурной, кредитно-финансовой, административно-управленческой, рекреационно-курортной туристической деятельности в группах городских и сельских поселений», подзоне I-I «жилая, общественно-деловая», которая имеет особый режим средопользования на наиболее ценных в градостроительном отношении территориях. Предоставление, изъятие и другие виды оборота земель и размещение объектов строительства осуществляется только на основе генеральных планов развития, правил землепользования и застройки и проектов планировки в конкретных населенных пунктах (пункт 3.6 том III отчета о научно-исследовательской работе на подготовку названной схемы).

В разделе 3.1.6 Схемы территориального планирования (том III) предложено два варианта развития муниципального района. По первому варианту предлагается автономное развитие Белгородского района, по второму – город Белгород и Белгородский муниципальный район объединяются в единый городской округ, объекты социальной инфраструктуры эксплуатируются и строятся совместно. При этом, как первый, так и второй варианты развития имеют потребность как в школьных, так и дошкольных учреждениях на 2025 год (таблицы 3.1.3.1, 3.1.6.2 и 3.1.6.9 соответственно).

Согласно Генеральному плану Стрелецкого сельского поселения, утвержденному распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 25 октября 2018 года № 694 (признан утратившим силу), территория, на которой располагались земельные участки, принадлежащие административному истцу, относились к функциональной зоне: общественно-деловые зоны – территория объектов образования. Пунктом 2.2 пояснительной записки к Генеральному плану Стрелецкого сельского поселения предусматривались мероприятия по развитию общественных территорий и зон общественного назначения. Поскольку общественный центр села размещается в основном в его центральной части и в его составе находились учреждения и предприятия обслуживания поселкового значения: центр административного управления, отделение сбербанка и связи, предприятия бытового обслуживания, больница, поликлиника и т.д., настоящим генеральным планом предусматривалось дальнейшее развитие социальной инфраструктуры, общественных территорий и общественного центра. Для обеспечения жилых районов социально-бытовой инфраструктурой предлагалось разместить там локальные центры обслуживания, в которых необходимо разместить детские сады с начальной школой (УВК), объекты торговли, бытового обслуживания, аптеки и амбулатории.

Материалы Генерального плана в редакции, оспариваемой административным истцом, также содержат обоснование изменения функциональных зон, обусловленные мероприятиями по развитию общественных территорий и зон общественного назначения поселения, с целью обеспечения жилых районов социально-бытовой инфраструктурой (пункт 2.2 пояснительной записки к Генеральному плану, том 1 Положения о территориальном планировании Стрелецкого сельского поселения).

Таким образом, функциональное зонирование указанной территории осуществлялось с учетом интересов муниципального образования, а также жителей сельского поселения.

В силу положений статей 23, 30 ГрК РФ при принятии генерального плана и правил землепользования и застройки подлежала учету схема территориального планирования муниципального района, а также определенные ею направления планировки территории конкретных населенных пунктов.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Между тем, названную норму необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Генеральный план, определяя назначение территории исходя из плана развития поселения в целом, может не соответствовать фактическому использованию конкретной территории поселения и допускает потенциальное изменение её назначения, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципального образования и условия формирования среды жизнедеятельности.

Аналогичная правовая позиция изложена в Обзоре практики рассмотрения дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе, вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года №6-П, от 15 октября 2012 года №21-П).

Поскольку градостроительное законодательство, а также закон Белгородской области «О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области» не содержат норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, так как планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на её развитие (изменение) в будущем, то само по себе отнесение земельных участков с кадастровыми номерами № и № к функциональной зоне - общественно-деловая зона не противоречит градостроительному и земельному законодательству ввиду того, что правообладатель не лишен возможности использования земельного участка в соответствии с назначением, так как по смыслу пунктов 11,12 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет, а утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Оценивая соотношение частных и публичных прав и интересов, суд также отмечает, что с момента приобретения земельных участков и до настоящего времени они не используются административным истцом по назначению и не застроены, что не оспаривалось его представителем в судебном заседании.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями части 1 статьи 34 и статьи 35 ГрК РФ.

Оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, № к территориальной зоне ОН –специальная зона для учреждений образования (размещения учреждений дошкольного образования, начального, среднего, общего и среднего специального образования; учреждений специального образования; общества знаний) соответствует функциональной зоне – общественно-деловые зоны: территория объектов образования, установленной Генеральным планом Стрелецкого сельского поселения.

Иные доводы представителя административного истца о допущенных, по его мнению, нарушениях при утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки отклоняются, как не способные повлиять на судьбу оспариваемых нормативных правовых актов.

Исходя из системного толкования вышеприведенных положений законодательства, с учетом установленных обстоятельств, суд приходит к выводу, что установление функциональной и территориальной зон, к которым оспариваемыми распоряжениями отнесены земельные участки с кадастровыми номерами № и №, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, законных прав и интересов административного истца как собственника земельных участков не нарушает.

При изложенных обстоятельствах, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 в полном объеме.

Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующими в части Генерального плана Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области, утвержденного распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области № 24 от 24 января 219 года, Правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района «Белгородский район» Белгородской области, утвержденных распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области № 26 от 24 января 2019 года, отказать.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на сайте «Вестник нормативных правовых актов Белгородской области» (www.zakon.belregion.ru).

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы через Белгородский областной суд.

Судья Е.В. Сотникова

Решение в окончательной форме принято 18 января 2023 г.

Решение20.01.2023