66OS0000-01-2024-000860-96 Дело № 3а-32/2025
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
город Екатеринбург 22 мая 2025 года
Свердловский областной суд в составе:
председательствующего судьи Старкова М.В.,
при секретаре Абаштамовой Д.Д.,
с участием прокурора Забродиной Елены Андреевны,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим нормативного правового акта в части,
УСТАНОВИЛ:
одной из административно-территориальных единиц Свердловской области является Сысертский район (статья 71 Устава Свердловской области), в отношении которого утверждение генерального плана с 01 января 2024 года отнесено к полномочиям органа государственной власти Свердловской области. В соответствии со статьёй 48 Закона Свердловской области от 26 марта 2024 года № 24-ОЗ с 01 января 2025 года Сысертский городской округ наделён статусом муниципального округа.
Приказом министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 мая 2024 года № 251-П «Об утверждении Генерального плана Сысертского городского округа» утверждён Генеральный план Сысертского городского округа в следующем составе:
1) Положение о территориальном планировании Сысертского городского округа (Книга 1);
2) Карта функционального зонирования территории Сысертского городского округа;
3) Карта объектов местного значения, размещаемых на территории Сысертского городского округа;
4) Карта границ населённых пунктов Сысертского городского округа с графическим описанием местоположения границ населённых пунктов и перечнем координат характерных точек этих границ (книга 2 том 2).
Нормативный правовой акт действует в своей первоначальной редакции; в него не вносилось никаких изменений. Ранее вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 25 сентября 2024 года по административному делу № 3а-608/2024 установлено, что поименованный приказ принят и генеральный план утверждён надлежащим и уполномоченным органом, в соответствующей для принимаемого нормативного правового акта форме и виде. Процедуры принятия нормативного правового акта (в том числе, проведение необходимых согласований и общественных обсуждений) соблюдены; правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок его опубликования и вступления в силу не нарушены. Эти перечисленные обстоятельства, (пункт 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) не нуждаются в повторном установлении при рассмотрении данного административного дела в силу положений статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В связи с этим суждения в административном исковом заявлении о невозможности перераспределения полномочий подлежат отклонению.
ФИО1, проживающий на территории Сысертского муниципального округа, утверждая о нарушении своих прав и законных интересов, обратился 13 ноября 2024 года в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При подготовке дела к судебному разбирательству, уточнив заявленные требования, административный истец просит суд признать недействующими утверждённые приказом министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 мая 2024 года № 251-П отдельные положения генерального плана Сысертского городского округа, а именно:
– фрагмент карты функционального зонирования территории Сысертского городского округа – в части установления функциональных зон «Производственная зона», «Зона озеленения территории специального назначения» в кадастровом квартале 66:25:4306002 восточнее деревни Андреевка;
– фрагмент карты «Объекты инвестиционного назначения, размещаемые на территории» – в части установления территории инвестиционных площадок «зона территориального развития (ЗТР), планируемая к размещению» и отображения в указанной зоне объекта, связанного с производственной деятельностью, планируемого к размещению в кадастровом квартале <№> восточнее деревни Андреевка;
– пункт 1 таблицы 107 и пункт 1 таблицы 171 в томе 1 книги 2 Материалы по обоснованию проекта «Генеральный план Сысертского городского округа», в которых предусматривается размещение объекта, связанного с производственной деятельностью, планируемого к размещению, а именно: индустриальный парк «Южный», с указанием места размещения: «1 км. восточнее деревни Андреевка».
В своём административном исковом заявлении ФИО1 приводит рассуждения о недопустимости размещения объекта концессионного назначения на землях сельскохозяйственного назначения, которое повлечёт их неизбежное и неправомерное выбытие из категории сельскохозяйственных земель, что негативно повлияет на экологическую ситуацию и качество жизни, затрагивая тем самым его права и законные интересы. Расценивает изменение функционального зонирования как явное злоупотребление со стороны административного ответчика; считает, что генеральный план должен соответствовать схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, которая не предусматривает размещения индустриального парка «Южный» в этом месте.
Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области (административный ответчик), заинтересованные лица – администрация Сысертского муниципального округа, министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области, общество с ограниченной ответственностью «Экологические системы» с требованием административного истца не согласились. Не усматривая несоответствия проверяемых норм генерального плана (о признании которых недействующими просит административный истец) положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, просили оставить административное исковое заявление без удовлетворения.
Представитель административного истца в судебном заседании заявленные требования поддержал; настаивал на признании вышеназванных положений нормативного правового акта недействующими. Представители административного ответчика и заинтересованных лиц (за исключением извещённого, но не явившегося представителя министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области) полагали, что административное исковое заявление удовлетворению не подлежит.
Заинтересованное лицо – ФИО2 в судебное заседание не явилась; представителя не направила. О месте и времени судебного заседания заинтересованное лицо извещено заблаговременно и надлежащим образом; об отношении к рассматриваемому требованию не сообщила.
Исходя из положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая надлежащее извещение, а также отсутствие возражений от лиц, участвующих в судебном заседании, суд рассматривает административное дело при имеющейся явке.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Забродиной Е.А., полагавшей, что требования административного иска не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с основаниями и доводами, которые содержатся в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, учитывая ранее вступившее в законную силу решение по делу № 3а-608/2024, суд должен выяснить:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
(вывод о соблюдении требований нормативных правовых актов, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сделан в решении по делу № 3а-608/2024)
Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). ФИО1 с 23 августа 2023 года на праве общей совместной собственности принадлежит земельный участок, который расположен на расстоянии около четырёх километров от ближайшей и крайней границы функциональной зоны «Производственная зона» в кадастровом квартале <№> восточнее деревни Андреевка. То есть, применительно к положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для административного истца, полагающего, что в оспариваемой части нормативный правовой акт нарушает его право на благоприятные условия жизнедеятельности, не исключается право на обращение в суд с рассматриваемым административным исковым заявлением, подлежащим разрешению по существу.
Как неоднократно указывал Верховный Суд Российской Федерации, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, и, несмотря на отсутствие специального указания как на самостоятельную и обособленную отрасль, законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Одним из принципов градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Генеральный план городского и (или) муниципального округа (далее также – генеральный план) – это документ территориального планирования, утверждаемый на срок не менее чем двадцать лет (часть 1 статьи 18, часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Содержание генерального плана, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана предусмотрены статьями 9, 23, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.
Генеральный план – это основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий, условия формирования среды жизнедеятельности; генеральный план содержит в себе долгосрочные ориентиры развития, что должно обусловливать высокий уровень стабильности данного документа. Утверждение документов территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления (органа государственной власти субъекта Российской Федерации), что, однако, не предполагает и не допускает абсолютной произвольности в их действиях. Определяя назначение территорий, исходя из планов развития территории городского округа в целом, генеральный план может не соответствовать фактическому и существующему использованию, допуская потенциальное изменение назначения территорий в публичных интересах, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.
Из положений части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план содержит положение о территориальном планировании, а также карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населённых пунктов входящих в состав городского и (или) муниципального округа, карту функциональных зон.
Приложением к генеральному плану являются материалы по его обоснованию (в том числе, в виде карт), на которых (помимо прочих перечисленных) отображаются иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, муниципального округа, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района (часть 6, пункт 9 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Функциональные зоны это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
На карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Определяя в генеральном плане назначение территорий, допуская потенциальное изменение назначения территории, исходя из планов развития территории в целом, не исключается не соответствие измененяемой территории её фактическому использованию, поскольку генеральный план определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Следует помнить, что документ территориального планирования – генеральный план ни в коем случае не направлен на фиксацию существующего положения; он несёт функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории. Кроме того, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, а само по себе изменение функциональных зон не влечёт за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Из документов представленных административным ответчиком и администрацией Сысертского муниципального округа, установлено следующее.
До 31 мая 2024 года в Сысертском муниципальном округе действовал неоднократно проверявшийся в судебном порядке генеральный план Сысертского городского округа, утверждённый решением Думы Сысертского городского округа от 08 августа 2013 года № 221 «Об утверждении генерального плана Сысертского городского округа». Последней действовавшей до 31 мая 2024 года редакцией этого муниципального правового акта (до признания его утратившим силу) является генеральный план в редакции решения представительного органа местного самоуправления от 30 ноября 2023 года № 130. Как видно из карты функционального зонирования ранее действовавшего генерального плана, в кадастровом квартале <№> восточнее деревни Андреевка, предусматривалась функциональная зона – «Зона сельскохозяйственного использования (Сх); иные функциональные зоны в названном кадастровом квартале отсутствовали.
14 марта 2023 года под председательством заместителя губернатора Свердловской области проходило совещание, о чём составлен протокол, из содержания которого следует, что 26 июля 2021 года с ООО «Экологические системы» заключено концессионное соглашение № 11-11-10/1 о создании и эксплуатации объекта по обращению с твёрдыми коммунальными отходами для муниципального образования «город Екатеринбург» и Екатеринбургской агломерации, право собственности на который будет принадлежать Свердловской области. Как видно из содержания представленного протокола совещания, предложенный концессионером земельный участок площадью 162 га., расположенный в кадастровом квартале <№> восточнее деревни Андреевка признан пригодным и приоритетным. Органу местного самоуправления (уполномоченному на тот момент времени) – администрации Сысертского городского округа рекомендовано организовать утверждение генерального плана в редакции, предусматривающей создание объекта промышленности на указанной территории.
В дальнейшем, законом Свердловской области от 23 декабря 2024 года № 153-ОЗ полномочие по утверждению генерального плана перераспределено и передано органу государственной власти Свердловской области.
Принятая на вышеназванном совещании рекомендация послужила для разработчиков генерального плана и регионального законодателя (в последующем) тем самым основанием и отправной точкой для создания проверяемых норм. В результате реализации выработанной на совещании рекомендации, при соблюдении требований градостроительного законодательства, в действующем нормативном правовом акте – утверждённом административным ответчиком генеральном плане, а также в материалах по его обоснованию, содержатся следующие положения (о признании которых недействующими просит административный истец):
– карта функционального зонирования территории Сысертского городского округа предусматривает установление функциональных зон «Производственная зона» и «Зона озеленения территории специального назначения» в кадастровом квартале <№> восточнее деревни Андреевка;
– карта «Объекты инвестиционного назначения, размещаемые на территории» предусматривает в этом же месте расположение объекта, связанного с производственной деятельностью (планируемого к размещению);
– в материалах по обоснованию проекта «Генеральный план Сысертского городского округа» (том 1 книги 2) таблицы 107 и 171 в пунктах 1 предусматривают размещение объекта, связанного с производственной деятельностью, планируемого к размещению, а именно: индустриальный парк «Южный», с указанием места размещения: «1 км. восточнее деревни Андреевка».
Нельзя не отметить, что принятая на вышеназванном совещании рекомендация исключает для суда возможность сделать вывод о необоснованности, произвольности изменений, при установлении соответствующего функционального зонирования, а также созданием взаимосвязанных с этим нормативных положений, о признании которых недействующими и просит административный истец. Одновременно следует помнить, что суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции законодателя. Поэтому, не вторгаясь в сферу компетенции и усмотрения регионального законодателя, суд считает, что, предусмотрев и запланировав размещение объекта, связанного с производственной деятельностью (планируемого к размещению), установив для этого соответствующие функциональные зоны, отразив это в соответствующих таблицах, региональный законодатель, вопреки суждениям административного истца, не совершил произвольного, немотивированного нормотворчества. Введение изменённого функционального зонирования (также как и иных связанных с этим функциональным зонированием нормативных положений), и установление генеральным планом функциональных зон «Производственная зона» и «Зона озеленения территории специального назначения» в карте функционального зонирования территории, не вступая в противоречие с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, не может быть признано судом недействующим.
Мнение административного истца о недопустимости введённого функционального зонирования, допускающего возможность размещения объекта концессионного назначения на землях сельскохозяйственного назначения, не может быть принято во внимание судом как основание для удовлетворения административного искового заявления в силу вышеизложенного правового регулирования в сфере градостроительного законодательства о генеральном плане. Согласиться же с утверждением ФИО1 о каком-либо злоупотреблении со стороны административного ответчика изменением функционального зонирования суд также не имеет возможности; такое утверждение суд считает вообще ничем не обоснованным и не подтверждённым. Точка зрения о том, что генеральный план должен соответствовать схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, не основана на положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которых устанавливаются требования к генеральному плану, поэтому она является несостоятельной и также подлежит отклонению.
Таким образом, вся вышеизложенная и проанализированная судом нормотворческая деятельность регионального законодателя, реализованная в результате её проведения изданием приказа № 251-П и утверждением генерального плана, как не противоречащая предписаниям и положениям, которые имеют большую юридическую силу, в действительности никоим образом не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца. Суждения о негативном влиянии оспариваемых и проверенных норм на экологическую ситуацию и качество жизни носят исключительно предположительный характер; с такими суждениями суд согласиться не имеет возможности. В том случае если нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Приказ № 251-П, в проверенной части установления функционального зонирования, и взаимосвязанных с этим нормативных положений, не вступает в несоответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, поэтому административное исковое заявление не может быть удовлетворено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим отдельных положений Генерального плана Сысертского городского округа, утверждённого приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 мая 2024 года № 251-П «Об утверждении Генерального плана Сысертского городского округа» – оставить без удовлетворения.
Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.
Мотивированное решение изготовлено 05 июня 2025 года.
Судья
М.В. Старков