КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Дело № 3а-1/2022
УИД 39ОS0000-01-2021-000307-54
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
20 октября 2022 года г.Калининград
Калининградский областной суд в составе:
председательствующего судьи – Струковой А.А.
с участием прокурора – Мещерякова И.Н.
при секретаре – Козловой Ю.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО СИК «ДОМ» к Правительству Калининградской области, Министерству градостроительной политики Калининградской области, окружному совету депутатов муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» об оспаривании генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)» и правил землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 31 августа 2021 года № 99, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне «Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования» (индекс Р-1),
УСТАНОВИЛ:
ООО СИК «ДОМ» обратилось в суд 21 сентября 2021 года с указанным административным иском к окружному совету депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ», ссылаясь на то, что с 21 марта 2016 года ООО СИК «ДОМ» принадлежит на праве аренды земельный участок с кадастровым номером № площадью 11205 кв.м, категория – земли населенных пунктов, разрешенное использование – под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: <адрес>.
Право аренды земельного участка возникло у ООО СИК «ДОМ» на основании соглашения от 16 марта 2016 года о передаче прав и обязанностей по договору аренды от 24 августа 2015 года, заключенного на срок с 29 сентября 2015 года по 28 декабря 2024 года.
Согласно правилам землепользования и застройки, действовавшим до принятия оспариваемых актов, рассматриваемая территория была отнесена к территориальной зоне «Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности» (индекс ОДЗ-4), в пределах которой допускалось размещение домов отдыха и пансионатов.
Однако генеральным планом, утвержденным решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 24 июня 2019 года № 320 (с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166), земельный участок с кадастровым номером № отнесен к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)», а правилами землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденными решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 31 августа 2021 года № 99, - к территориальной зоне «Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования» (индекс Р-1), в пределах которых не предусмотрено размещение домов отдыха и пансионатов.
Административный истец полагает, что такое изменение функционального и градостроительного зонирования произведено в отсутствие необходимого объективного обоснования, вследствие чего не соответствует закону и нарушает право ООО СИК «ДОМ» на использование земельного участка в соответствии с его назначением.
В качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечена администрация муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (с 1 января 2022 года – администрация муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ»).
Определением от 22 сентября 2021 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Правительство Калининградской области.
Правительством Калининградской области представлены письменные возражения на административное исковое заявление, суть которых сводится к тому, что отнесение рассматриваемой территории генеральным планом муниципального образования к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования обусловлено, помимо прочего, тем обстоятельством, что данная территория включена в границы особо охраняемой природной территории – «Парк «Западный», созданный постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345, что объективно влечет за собой ограничение строительства на земельном участке с кадастровым номером № (т. 2 л.д. 13-22).
Окружным советом депутатов муниципального образования также представлены письменные возражения на административное исковое заявление, в которых изложены доводы о том, что установленное правилами землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ» градостроительное зонирование данной территории в полном объеме соответствует функциональному зонированию, определенному генеральным планом муниципального образования (т. 1 л.д. 240-242).
В письменном отзыве администрации муниципального образования указано, что генеральный план в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования сам по себе не нарушает прав и законных интересов административного истца, поскольку на территории, отнесенной генеральным планом к данной функциональной зоне, правилами землепользования и застройки установлены три территориальных зоны («Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования» (индекс Р-1), «Туристско-рекреационная зона» (индекс Р-2) и «Зона санаторно-курортного назначения» (индекс К), в пределах которых предусмотрены различные допустимые виды разрешенного использования земельных участков, в том числе размещение объектов капитального строительства, включая пансионаты, дома отдыха, предприятия общепита и т.д.
Требования об оспаривании правил землепользования и застройки в части отнесения рассматриваемой территории к территориальной зоне Р-1, по мнению администрации муниципального образования, не подлежат удовлетворению по тем основаниям, что административным истцом не предпринято в течение длительного периода времени действий по использованию земельного участка в соответствии с его назначением, в частности, не разработан рабочий проект строительства, не получено разрешение на строительство и, соответственно, не возведены объекты капитального строительства, соответствующие разрешенному использованию земельного участка (т. 1 л.д. 243-248).
Определением от 28 октября 2021 года производство по настоящему административному делу приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по административному делу № 2а-1017/2021, находившемуся в производстве Зеленоградского районного суда Калининградской области, по административному иску ООО СИК «ДОМ» к администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» об оспаривании постановления администрации городского округа от 13 июня 2018 года № 1345 «О создании особо охраняемых природных территорий местного значения в муниципальном образовании «Зеленоградский городской округ» в части включения земельного участка с кадастровым номером № в границы особо охраняемой природной территории «Парк «Западный».
Определением от 17 января 2022 года производство по настоящему административному делу возобновлено с учетом вынесения судебной коллегией по административным делам Калининградского областного суда апелляционного определения от 12 января 2022 года, которым решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 22 сентября 2021 года об отказе ООО СИК «ДОМ» в административном иске к администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» отменено и вынесено новое решение о признании недействующим со дня его принятия постановления администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345 «О создании особо охраняемых природных территорий местного значения в муниципальном образовании «Зеленоградский городской округ» в части включения в границы особо охраняемой природной территории «Парк «Западный» земельного участка с кадастровым номером №.
Определением от 25 февраля 2022 года производство по настоящему делу приостановлено до разрешения Третьим кассационным судом общей юрисдикции кассационной жалобы администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» на указанное выше апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 12 января 2022 года.
Определением от 6 июня 2022 года производство по делу возобновлено с учетом разрешения кассационной жалобы администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» по административному делу № 2а-1017/2021 судом кассационной инстанции, которым апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 12 января 2022 года по административному делу № 2а-1017/2021 отменено и оставлено без изменения решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 22 сентября 2021 года об отказе в административном иске ООО СИК «ДОМ» об оспаривании в части постановления администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345.
Определением от 1 июля 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), учитывая, что по материалам лесоустройства 2002 года территория в пос.Малиновка г.Зеленоградска в границах зон округов санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск была отнесена к землям лесного фонда и отображена в границах Романовского участкового лесничество Калининградского лесничества, а последующие материалы лесоустройства 2017 года, изменяющие состав земель лесного фонда и границы лесничеств на территории Калининградской области, не согласованы в установленном порядке с уполномоченными федеральными органами в период времени до принятия оспариваемого в части генерального плана муниципального образования.
Из письменных пояснений Рослесхоза в лице Департамента лесного хозяйства по СЗФО от 26 июля 2022 года следует, что проект генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» не согласован Рослесхозом по мотиву пересечения земель лесного фонда с землями иных категорий, в том числе с землями населенных пунктов, на площади 358,2 га, из которых 12,3 га – в границах Романовского участкового лесничества Калининградского лесничества в г.Зеленоградске (пос.Малиновка).
При этом Рослесхоз полагает имеющими преюдициальное значение для разрешения настоящего дела выводы суда по рассмотренному в декабре 2021 года административному делу № 3а-174/2021 по административному иску ФИО9 об оспаривании генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) в части отнесения к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования земельных участков с кадастровыми номерами №, №, находящихся в одном кадастровом квартале с земельным участком с кадастровым номером № и имеющих аналогичное с ним назначение.
Определением от 22 сентября 2022 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Министерство градостроительной политики Калининградской области, к полномочиям которого постановлением Правительства Калининградской области от 28 июня 2022 года № 398 отнесено принятие решений о подготовке документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, а также по утверждению и внесению изменений в такие документы.
В судебном заседании представитель ООО СИК «ДОМ» - Блистанова А.А. заявленные требования поддержала, изложив в их обоснование аналогичные доводы об отсутствии объективного обоснования при принятии оспариваемых градостроительных решений.
Представитель Правительства и Министерства градостроительной политики Калининградской области – ФИО10 полагала административные исковые требования не подлежащими удовлетворению.
Рослесхоз, окружной совет депутатов и администрация муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, каких-либо ходатайств не заявили, представителей для участия в судебном заседании не направили.
Выслушав объяснения представителей ООО СИК «ДОМ», Правительства и Министерства градостроительной политики Калининградской области, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.
На основании части 15 статьи 24 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
Согласно части 4 статьи 32 ГрК РФ физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 24 июня 2019 года № 320 был утвержден генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ», который подлежал применению до вступления в силу постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166.
Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» утвержден генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в актуализированной редакции, который вступил в силу 12 апреля 2021 года.
Решением окружного совета депутатов от 31 августа 2021 года № 99 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ», которые официально опубликованы в газете «Волна» (выпуск от 3 сентября 2021 года № 34 (9380), размещены на официальных сайтах органов местного самоуправления муниципального образования, подлежат применению до настоящего времени.
Земельный участок с кадастровым номером №, принадлежащий с 21 марта 2016 года до настоящего времени административному истцу на праве аренды, генеральным планом муниципального образования (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) отнесен к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)» и правилами землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции решения окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 31 августа 2021 года № 99) - к территориальной зоне «Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования» (индекс Р-1).
Принимая во внимание, что ООО СИК «ДОМ» является субъектом отношений, регулируемых генеральным планом и правилами землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ», и полагает свои права нарушенными вследствие отнесения арендованного земельного участка с кадастровым номером № из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), к названным функциональной и территориальной зонам, в пределах которых не допускается размещение соответствующих объектов капитального строительства, ООО СИК «ДОМ» обладает законным правом на обращение в суд с настоящим административным иском.
Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.
Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года № 420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район» и организации местного самоуправления на объединенной территории» объединена территория муниципальных образований "Зеленоградское городское поселение", "Ковровское сельское поселение", "Красноторовское сельское поселение", "Переславское сельское поселение", "Сельское поселение Куршская коса" без изменения границ общей территории муниципального образования "Зеленоградский район"; городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования "Зеленоградский район", наделено статусом городского округа (муниципальное образование «Зеленоградский городской округ»).
Закон Калининградской области от 27 апреля 2015 года № 420 вступил в силу 15 мая 2015 года.
Во исполнение Федерального закона от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления…» Законом Калининградской области от 27 декабря 2019 года № 378 «О регулировании отдельных вопросов, связанных с наделением статусом муниципального округа отдельных городских округов Калининградской области» изменен статус муниципального образования «Зеленоградский городской округ»: городской округ наделен статусом муниципального округа.
Согласно части 1 статьи 2 названного Закона области в период со дня его официального опубликования 28 декабря 2019 года и до 1 января 2022 года органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления городских округов, наделяемых статусом муниципального округа, вправе принимать устав муниципального округа, другие муниципальные правовые акты муниципального округа, которые вступают в силу не ранее 1 января 2022 года.
Закон Калининградской области от 27 декабря 2019 года № 378 в полном объеме вступил в силу 1 января 2022 года и действует до настоящего времени.
Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.
1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области», которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.
Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.
Решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 24 июня 2019 года № 320 утвержден генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ», разработка которого была начата до 1 января 2017 года.
Согласно пункту 4 положения о территориальном планировании в составе названного документа территориального планирования генеральный план городского округа разработан на срок не менее 20 лет.
Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 внесены изменения в генеральный план, утвержденный решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 24 июня 2019 года № 320, при этом генеральный план муниципального образования актуализирован (откорректирован) с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.
Вступившими в законную силу решениями Калининградского областного суда, постановленными по административным делам № 3а-174/2021 по административному иску ФИО9, № 3а-90/2022 года по административному иску ФИО11 к Правительству Калининградской области, а также по другим делам по административным искам иных лиц об оспаривании в части генерального плана городского округа «Город Калининград» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166), установлен факт внесения изменений в генеральный план муниципального образования уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, в том числе с соблюдением процедуры проведения общественных обсуждений.
Кроме того, вступившими в законную силу решениями Калининградского областного суда от 17 марта 2022 года по административному делу № 3а-28/2022 по административному иску ФИО12 и по административному делу № 3а-90/2022 по административному иску ФИО11 к окружному совету депутатов муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» об оспаривании в части правил землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 31 августа 2021 года № 99, установлено, что разработка правил землепользования и застройки была начата до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 в соответствии с постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 16 ноября 2016 года № 2772 «О подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ», которое не было отменено после утверждения решением окружного совета депутатов от 24 июня 2019 года № 320 генерального плана городского округа и постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 - актуальной редакции генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ».
Судебными актами по указанным делам установлен факт принятия правил землепользования и застройки уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением установленной процедуры, в том числе процедуры проведения общественных обсуждений.
В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).
С учетом изложенного вопросы, связанные с соблюдением процедуры принятия оспариваемых правовых актов, повторной судебной проверке не подлежат, тем более, что административный истец не указывает обстоятельств, которые могли бы свидетельствовать о нарушении порядка принятия документов территориального планирования и градостроительного зонирования, и реализовал свое право на участие в общественных обсуждениях, представив в ходе общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки предложения не изменять категорию и разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером №.
Проверив в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ доводы административного истца о неправомерном изменении функционального и градостроительного зонирования рассматриваемой территории, суд приходит к следующему.
На основании части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Согласно пунктам 1, 3, 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.
При этом положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, помимо прочего, параметры функциональных зон (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются, в частности, границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон (пункты 2, 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).
Из содержания статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление от 22 апреля 2014 года № 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года № 10-П; определения от 15 июля 2010 года № 931-О-О, от 6 октября 2015 года № 2317-О, от 25 февраля 2016 года № 242-О, от 23 июля 2020 года № 1653-О, от 17 декабря 2020 года № 2861-О, от 25 марта 2021 года № 583-О, от 20 июля 2021 года № 1536-О и др.).
Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером № площадью 11 205 кв.м, категория – земли населенных пунктов, разрешенное использование – под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: <адрес>, поставлен на государственный кадастровый учет 2 июля 2015 года.
Из землеустроительного дела следует, что земельный участок с кадастровым номером № образован из 14 земельных участков с кадастровыми номерами № площадью 800 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 700 кв.м, № площадью 745 кв.м, № площадью 760 кв.м, № площадью 800 кв.м, № площадью 1000 кв.м.
Каждый из исходных земельных участков, отнесенных при его формировании к категории земель населенных пунктов, без проведения торгов был предоставлен под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов) по договорам аренды, заключенным сроком на 10 лет, а именно:
- участки с кадастровыми номерами №, №, № по договору от 30 декабря 2014 года предоставлены ФИО1 с установлением обязанности арендатора получить разрешение на строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения в срок до 1 декабря 2018 года и осуществить строительство, а также получить разрешение на ввод объектов в эксплуатацию в срок до 1 декабря 2024 года;
- участки с кадастровыми номерами №, №, № по договору от 30 декабря 2014 года предоставлены ФИО2 с установлением обязанности арендатора получить разрешение на строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения в срок до 1 декабря 2018 года и осуществить строительство, а также получить разрешение на ввод объектов в эксплуатацию в срок до 1 декабря 2024 года;
- участки с кадастровыми номерами №, №, № по договору от 26 декабря 2014 года предоставлены ФИО3 с установлением обязанности арендатора получить разрешение на строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения в срок до 1 декабря 2018 года и осуществить строительство, а также получить разрешение на ввод объектов в эксплуатацию в срок до 1 декабря 2024 года;
- участки с кадастровыми номерами №, №, № по договору от 30 декабря 2014 года предоставлены ФИО4 с установлением обязанности арендатора получить разрешение на строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения в срок до 1 декабря 2018 года и осуществить строительство, а также получить разрешение на ввод объектов в эксплуатацию в срок до 1 декабря 2024 года;
- участки с кадастровыми номерами №, № по договору от 24 марта 2015 года предоставлены ФИО5 с установлением обязанности арендатора получить разрешение на строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения в срок до 1 декабря 2019 года и осуществить строительство, а также получить разрешение на ввод объектов в эксплуатацию в срок до 1 марта 2025 года.
По соглашениям от 5 февраля 2015 года и от 21 февраля 2015 года о передаче прав и обязанностей по перечисленным договорам аренды права арендатора на 9 исходных земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, № были переданы ФИО6, которая являлась титульным арендатором остальных 5 исходных земельных участков.
Поскольку упомянутые земельные участки фактически представляли собой единый земельный массив, по заказу ФИО7 в результате кадастровых работ по объединению земельных участков был сформирован и 2 июля 2015 года учтен в ГКН земельный участок с кадастровым номером № площадью 11205 кв.м с сохранением категории и разрешенного использования исходных участков (земли населенных пунктов, под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата).
24 августа 2015 года между администрацией муниципального образования «Зеленоградский район» (правопредшественник администрации муниципального образований «Зеленоградский городской округ» и администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ») и ФИО8 заключен самостоятельный договор аренды в отношении образованного земельного участка с кадастровым номером № от 24 августа 2015 на сроком с 24 августа 2015 года по 28 декабря 2024 года.
В отличие от договоров аренды исходных земельных участков договор аренды от 24 августа 2015 года не содержит условия об обязанности арендатора по получению разрешения на строительство и осуществлению строительства домов отдыха и пансионатов к определенной дате.
29 сентября 2015 года на данный участок зарегистрировано право собственности муниципального образования.
По соглашению от 16 марта 2016 года права и обязанности арендатора по договору аренды земельного участка с кадастровым номером № от 24 августа 2015 года переданы ООО СИК «ДОМ».
Соглашение от 16 марта 2016 года зарегистрировано в ЕГРН 21 марта 2016 года.
Договор аренды земельного участка и соглашение об уступке прав и обязанностей арендатора по договору от 24 августа 2015 года не расторгнуты до настоящего времени.
На момент образования исходных земельных участков действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года № 501 «О наделении муниципального образования «Зеленоградский район» статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории».
В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование «Зеленоградское городское поселение», в пределах которого расположена рассматриваемая территория.
Согласно фрагменту карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования «Зеленоградское городское поселение», утвержденного решением поселкового совета депутатов муниципального образования «Ковровское сельское поселение» от 24 декабря 2012 года № 53, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне «Гостиницы и гостиничные комплексы».
Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградское городское поселение», утвержденными решением городского совета депутатов муниципального образования «Зеленоградское городское поселение» от 18 декабря 2012 года № 173, рассматриваемая территория была отнесена к территориальной зоне «Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности (индекс ОДЗ 4).
В силу статьи 64 правил землепользования и застройки городского поселения 2012 года основными видами разрешенного использования земельных участков являлись, помимо прочего, гостиницы, мотели, здания и сооружения предприятий общественного питания, объекты отдыха и туризма, при этом градостроительным регламентом была установлена максимальная высота зданий – 5 надземных этажей или 18 метров (до верхней отметки здания, включая декоративные элементы типа шпиль, башня и т.д.).
Вместе с тем, постановлением Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 года № 130 «Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов Зеленоградск в Калининградской области, ФИО13 в Калининской области, Кисегач в Челябинской области и Михайловское в Московской области» (в редакции до принятия постановления Правительства РФ от 22 февраля 2018 года № 188) Зеленоградск и прилегающая территория на побережье Балтийского моря были наделены статусом курорта.
В приложении № 1 к постановлению Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 года № 130 установлены границы и режим округа санитарной охраны курорта Зеленоградск, при этом приведено текстовое описание границ курорта, геодезические границы курорта установлены на тот период времени не были, на местности границы курорта не определены.
Рассматриваемая территория частично была отнесена к I зоне (зоне строгого режима) санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, в пределах которой возведение объектов капитального строительства, в том числе объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, не допускалось согласно части 3 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», которой определено, что на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
Кроме того, статьей 65 Водного кодекса РФ установлено, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1); в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2); при этом в границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещается, помимо прочего, распашка земель (часть 17).
Границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы Балтийского моря на территории Калининградской области утверждены распоряжением Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 26 сентября 2016 года № 78.
Сведения о соответствующих границах представлены в регистрирующий орган в 2017 году.
Согласно выписке из ЕГРН в отношении земельного участка с кадастровым номером № с 22 февраля 2017 года орган государственной регистрации прав располагает сведениями об ограничениях прав на данный земельный участок, предусмотренных ст. 56 ЗК РФ, на основании распоряжения Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 26 сентября 2016 года № 78.
Согласно карте зон с особыми условиями использования территории в составе генерального плана городского поселения 2012 года (в редакции последующих изменений) рассматриваемая территория, будучи отнесена к территориальной зоне ОДЗ 4, одновременно была отнесена к зонам с особыми условиями использования территории:
- часть земельного участка расположена в I зоне горно-санитарной охраны курорта (по постановлению Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 года № 130);
- весь земельный участок расположен в водоохранной зоне;
- весь земельный участок расположен в прибрежной защитной полосе (т. 2 л.д. 110, 111).
Из установленного частью 17 статьи 65 Водного кодекса РФ запрета на распашку земель в границах прибрежных защитных полос моря вытекает недопустимость использования таких земельных участков в целях возведения объектов капитального строительства, которое само по себе невозможно без осуществления земляных работ.
Напротив, фактически установленный полный запрет на использование земель в границах прибрежных защитных полос моря в целях строительства согласуется с положениями пункта 8 статьи 27 Земельного кодекса РФ о запрете приватизации земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.
С учетом установления в 2016 году уполномоченным федеральным органом границ прибрежной защитной полосы Балтийского моря, в пределах которой находится весь земельный участок с кадастровым номером №, соответствующая территория в силу части 8 статьи 6 Водного кодекса РФ является территорией общего пользования и, исходя из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (пункт 5 статьи 1 Земельного кодекса РФ), не подлежит застройке частными объектами.
Таким образом, несмотря на отнесение генеральным планом городского поселения 2012 года рассматриваемой территории к функциональной зоне «Гостиницы и гостиничные комплексы» и правилами землепользования и застройки 2012 года - к территориальной зоне обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности (индекс ОДЗ 4), а также вне зависимости от установленного администрацией муниципального образования вида разрешенного использования исходных земельных участков и участка с кадастровым номером № использование данной территории для целей осуществления строительства частных объектов в пределах прибрежной защитной полосы Балтийского моря и частично - в I зоне округа санитарной охраны курорта не допускалось водным и природоохранным законодательством Российской Федерации.
После наделения Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года № 420 муниципального образования «Зеленоградский район» статусом городского округа была начата разработка генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ».
Решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 24 июня 2019 года № 320 утвержден генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ», который действовал до вступления в силу актуализированного генерального плана городского округа в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166.
Согласно карте функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции решения от 24 июня 2019 года № 320) земельный участок с кадастровым номером № был отнесен к функциональной зоне «Зона рекреационного использования, спорт (зона городских лесов, скверов, бульваров, набережных)».
В материалах по обоснованию генерального плана указано, что на момент его подготовки перечень и границы особо охраняемых природных территорий местного значения Зеленоградского городского округа определены постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 9 января 2018 года № 3, при этом в состав особо охраняемых природных территорий местного значения входят парк с прудом «Красноторский», парк «Холмогоровский», парк «Васильковский», парк «Поваровский» и парк «Березовая роща».
Вместе с тем, в период завершения подготовки проекта генерального плана постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345 «О создании особо охраняемых природных территорий местного значения в МО «Зеленоградский городской округ» предусмотрено создание особо охраняемых природных территорий местного значения категории «городские (поселковые) парки культуры и отдыха» - «Парк «Западный» и «Парк «Санаторский» - в границах г.Зеленоградска.
Названным постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345 в границы особо охраняемой природной территории местного значения «Парк «Западный» общей площадью (на тот период времени) 29470 кв.м было включено (полностью или частично) 9 земельных участков, расположенных в кадастровом квартале №, в том числе полностью земельный участок с кадастровым номером № площадью 11 205 кв.м.
В этой связи в разделе «Объекты благоустройства территории городского округа, места массового отдыха населения» положения о территориальном планировании в составе генерального плана городского округа, утвержденного решением от 24 июня 2019 года № 320, отражено, что предусматривается дополнительное размещение таких объектов благоустройства и мест массового отдыха граждан как Западный парк и Санаторский парк.
Поскольку необходимость перевода земельного участка с кадастровым номером № из состава земель населенных пунктов в земли иной категории не предусмотрена постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345, генеральным планом городского округа 2019 года земельный участок не был исключен из границ населенных пунктов.
Принимая во внимание, что постановление администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345, изменяющее режим использования определенной территории городского округа и являющееся обязательным к исполнению нормативным правовым актом, не могло не учитываться на стадии принятия генерального плана, суд полагает, что, несмотря на определенные разночтения между материалами по обоснованию генерального плана и утверждаемой частью генерального плана относительно планируемого использования рассматриваемой территории, само по себе отнесение рассматриваемой территории к функциональной зоне «Зона рекреационного использования, спорт (зона городских лесов, скверов, бульваров, набережных)» было объективно обусловлено наделением данной территории статусом особо охраняемой природной территории местного значения, режим охраны которой запрещает, в частности, повреждение и уничтожение зеленых насаждений, повреждение почвенного покрова, за исключением земляных работ, выполняемых на основании разрешения, выданного администрацией муниципального образования, парковку автотранспортных средств и при этом разрешает фактически осуществление лишь тех видов деятельности, которые направлены на содержание зеленых насаждений, сохранение и восстановление животного мира, в частности, проведение благоустроительных работ, в том числе оборудование тропиночной сети, установку малых архитектурных форм, проведение мероприятий по уборке ООПТ.
Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 утвержден генеральный план муниципального образования в актуализированной редакции.
При этом рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)», которая в силу пункта 42 положения о территориальном планировании предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.
В дальнейшем правилами землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденными решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 31 августа 2021 года № 99, земельный участок с кадастровым номером № отнесен к территориальной зоне «Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования» (индекс Р-1).
Из таблицы 36 текстовой части правил землепользования и застройки следует, что перечень основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства включает в себя размещение парков культуры и отдыха, площадок для занятий спортом и физкультурой на открытом воздухе, размещение баз и палаточных лагерей для проведения походов и экскурсий, размещение объектов улично-дорожной сети, размещение объектов благоустройства (малых архитектурных форм, элементов озеленения и т.п.).
Одновременно на карте зон с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки 2021 года земельный участок с кадастровым номером № отображен как полностью расположенный в границах 2 зоны округа санитарной охраны курорта федерального значения – Зеленоградск, а также - в границах особо охраняемой территории местного значения.
Следует отметить, что постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года № 188 «Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск…» изменены границы округов санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск и определены координаты границ округов санитарной охраны курорта Зеленоградск.
Рассматриваемая территория в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года № 188 отнесена ко второму округу санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, в пределах которого допускается строительство объектов и сооружений, непосредственно связанных с развитием сферы курортного лечения и отдыха граждан.
Таким образом, сам по себе факт расположения земельного участка с кадастровым номером № в границах 2 округа санитарной охраны курорта Зеленоградск не препятствует использованию данного участка в соответствии с установленным видом использования.
В то же время, факт наделения рассматриваемой территории постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345 статусом ООПТ местного значения с последующим внесением в Государственную информационную систему обеспечения градостроительной деятельности сведений об отнесении земельного участка к ООПТ местного значения «Парк «Западный» (т. 2 л.д. 105) не мог не учитываться Правительством Калининградской области при установлении оспариваемого функционального зонирования.
Согласно пункту 10 статьи 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
В силу статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», помимо перечисленных в части 2 категорий особо охраняемых природных территорий законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (часть 3), особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (часть 4); органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования (часть 8).
При этом в силу части 9 этой же статьи органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы использования, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.
Законом Калининградской области от 1 марта 2016 года № 513 «Об особо охраняемых природных территориях» (с последующими изменениями и дополнениями) предусмотрено, что для особо охраняемой природной территории местного значения устанавливается режим особой охраны, под которым в силу абзаца 4 статьи 2 понимается постоянный или временный запрет либо ограничения хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, устанавливаемый в границах особо охраняемой природной территории.
Статьей 3 названного Закона Калининградской области от 1 марта 2016 года № 513 установлены две категории особо охраняемых природных территорий местного значения, а именно: городские (поселковые) парки культуры и отдыха и скверы.
Под городскими (поселковыми) парками культуры и отдыха понимаются озелененные территории многофункционального или специализированного направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенные для периодического массового отдыха населения (абзац 14 статьи 2).
В силу пункта 36 статьи 1 ГрК РФ под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.
Содержание правил благоустройства территории урегулировано статьей 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой правила благоустройства могут регулировать вопросы, связанные, в частности, с проектированием, размещением, содержанием и восстановлением элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; организацией освещения и озеленения территории; с размещением и содержанием детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; организацией пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок и т.п.
В соответствии с пунктом 1.2 Положения об особо охраняемой природной территории местного значения – «Парк «Западный» в пос.Малиновка г.Зеленоградска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345, ООПТ «Парк «Западный» создана в целях сохранения и восстановления природного комплекса, имеющего эстетическое и экологическое значение для жителей муниципального образования.
ООПТ создана без ограничения срока действия, без перевода земель в иную категорию (пункт 1.3).
В качестве задач создания ООПТ в разделе 2 Положения указано сохранение и восстановление объектов растительного и животного мира, создание условий для отдыха и сохранение рекреационных ресурсов, формирование экологической культуры населения и обеспечение благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования.
Установленный в разделе 3 Положения режим охраны ООПТ запрещает виды деятельности, которые могут повлечь повреждение и уничтожение зеленых насаждений, повреждение почвенного покрова и допускает исключительно проведение мероприятий, направленных на сохранение и восстановление животного мира и зеленых насаждений, включая элементы ландшафтной перепланировки, а также реконструкцию и капитальный ремонт только объектов инженерной инфраструктуры, расположенных на ООПТ.
Кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2022 года оставлено без изменения решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 22 сентября 2021 года по административному делу № 2а-1017/2021 об отказе ООО СИК «ДОМ» в административном иске к администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» об оспаривании постановления администрации городского округа от 13 июня 2018 года № 1345 «О создании особо охраняемых природных территорий местного значения в муниципальном образовании «Зеленоградский городской округ» в части включения земельного участка с кадастровым номером № в границы особо охраняемой природной территории «Парк «Западный».
На основании части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).
Отсюда следует, что преюдициальное значение для разрешения настоящего дела имеют выводы Третьего кассационного суда общей юрисдикции, содержащиеся в кассационном определении от 13 апреля 2022 года, о том, что постановление администрации городского округа от 13 июня 2018 года № 1345 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции и не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.
Содержащееся в мотивировочной части кассационного определения Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2022 года суждение о том, что постановление администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345 не нарушает права и законные интересы ООО СИК «ДОМ», допуская строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения в пределах ООПТ «Парк «Западный», суд полагает не имеющим преюдициального значения для разрешения настоящего дела при том, что в отличие от установления фактических обстоятельств применительно к положениям части 2 статьи 64 КАС РФ вопросы, связанные с определением материального закона, регулирующего спорные правоотношения, и толкованием нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, отнесены к компетенции суда, разрешающего конкретное дело.
Исходя из целей создания особо охраняемой природной территории «Парк «Западный» и режима охраны ООПТ, установленного постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 13 июня 2018 года № 1345, суд полагает, что строительство объектов капитального строительства рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения в пределах ООПТ «Парк «Западный» не допустимо.
В противном случае нивелируется сам смысл создания ООПТ «Парк «Западный».
Кроме того, по настоящему делу суд полагает убедительными доводы Правительства Калининградской области об установлении функционального зонирования рассматриваемой территории исходя из комплексного анализа состояния территории.
Так, земельный участок с кадастровым номером №, расположенный в границах прибрежной защитной полосы Балтийского моря, утвержденных распоряжением Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 26 сентября 2016 года № 78, которое не отменено до настоящего времени, фактически не освоен за период с июля 2015 года по настоящее время.
Рабочий проект строительства домов отдыха и пансионата в установленном порядке не разработан, разрешение на строительство не получено.
Как следует из выписки из ЕГРН, 15 июня 2021 года было зарегистрировано право собственности ООО СИК «ДОМ» на неоконченное строительством (степень готовности – 7%) вспомогательное здание площадью 24,6 кв.м с кадастровым номером №, расположенное в границах земельного участка с кадастровым номером №.
Из регистрационного дела в отношении объекта с кадастровым номером № видно, что регистрационные действия произведены на основании декларации об объекте недвижимости, где указаны лишь площадь (24,6 кв.м) и степень готовности объекта (7%), а также технического заключения от 18 января 2020 года, выполненного сотрудниками ООО «Центр качества строительства», право которых на выполнение кадастровых работ применительно к положениям части 2 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» материалами дела не подтверждено (т. 2 л.д. 61-81) и которые идентифицировали незавершенный строительством объект как сооружение вспомогательного использования, выдача разрешение на строительство которого не требуется в силу ч. 17 ст. 51 ГрК РФ.
В то же время, не разрешая вопрос о правомерности начала возведения объекта вспомогательного назначения в отсутствие разрешения на строительство основного объекта и о законности произведенных регистрационных действий, суд считает необходимым отметить, что на основании пункта 3 части 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования, критерии отнесения к которым устанавливаются Правительством РФ.
Согласно части 10 статьи 4 от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» к зданиям и сооружениям пониженного уровня ответственности относятся:
здания и сооружения временного (сезонного) назначения;
здания и сооружения вспомогательного использования, связанные с осуществлением строительства или реконструкции здания или сооружения;
здания и сооружения, расположенные на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.
Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87, предусмотрено, что раздел 2 "Схема планировочной организации земельного участка" должен содержать в текстовой части в том числе зонирование территории земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, обоснование функционального назначения и принципиальной схемы размещения зон, обоснование размещения зданий и сооружений (в том числе основного и вспомогательного назначения) объектов капитального строительства для объектов производственного назначения (подпункт "з" пункта 12); раздел 6 "Проект организации строительства" должен содержать в графической части в том числе календарный план строительства, включая подготовительный период (сроки и последовательность строительства основных и вспомогательных зданий и сооружений, выделение этапов строительства) (подпункт "х" пункта 23); раздел 5 "Проект организации строительства" должен содержать в текстовой части в том числе перечень специальных вспомогательных сооружений, стендов, установок, приспособлений и устройств, требующих разработки рабочих чертежей для их строительства (при необходимости) (подпункт "е" пункта 38).
Таким образом, в проектной документации объектов капитального строительства при наличии соответствующей необходимости (потребности в объектах вспомогательного назначения) должно быть предусмотрено создание зданий и сооружений вспомогательного использования, которые предназначены для строительства или обслуживания основного объекта, при этом критерием для отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие на земельном участке основного здания, строения или сооружения.
Кроме того, сама по себе государственная регистрация права собственности ООО СИК «ДОМ» на незавершенное строительством вспомогательное сооружение площадью 24,6 кв.м и степенью готовности – 7%, произведенная после вступления в силу генерального плана муниципального образования (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) и правил землепользования и застройки (в редакции решения от 31 августа 2021 года № 99), не свидетельствует о незаконности оспариваемого зонирования рассматриваемой территории, поскольку сведения о регистрации права собственности на вышеописанный объект не имеют существенного значения при разрешении вопроса об установлении документами территориального планирования и градостроительного зонирования назначения земельного участка площадью 11205 кв.м, исходя из положений статьи 39.20 ЗК РФ и отсутствия основного здания, а также разрешения на строительство основного здания.
Суд также обращает внимание на то обстоятельство, что 3 июня 2022 года между администрацией муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» и ООО СИК «ДОМ» заключено соглашение о внесении изменений и дополнений в договор аренды земельного участка от 24 августа 2015 года, которым срок аренды земельного участка продлен по 28 декабря 2027 года.
Исходя из характера и объема заявленных по настоящему делу требований, в рамках настоящего дела суд не вправе дать правовую оценку соглашению от 3 июня 2022 года применительно к положениям статьи 168 ГК РФ, однако при этом суд полагает, что наличие соответствующего соглашения от 3 июня 2022 года само по себе не может свидетельствовать о необоснованности оспариваемых градостроительных решений уполномоченных органов, принятых в 2021 году с учетом сложившихся на тот период времени обстоятельств.
Кроме того, суд учитывает и то обстоятельство, что в государственный лесной реестр внесены, в том числе согласно материалам лесоустройства Калининградской области 2002 года, сведения об отнесении к землям лесного фонда защитных лесов, расположенных в выделе 3 Романовского участкового лесничества Калининградского лесничества, а также о принадлежности Российской Федерации данного лесного участка.
В границах этого лесного участка расположена, помимо прочих, рассматриваемая территория.
В то же время, в 2007 года по заказу Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области были разработаны актуальные материалы лесоустройства 2007 года, которые положены в основу Лесного плана Калининградской области, утвержденного Указом Губернатора Калининградской области от 29 декабря 2018 года № 218, и которые, несмотря на изменение состава и границ земель лесного фонда, не были в установленном порядке согласованы с уполномоченным федеральным органом, которому соответствующие материалы лесоустройства 2017 года были направлены только в 2021 году.
С учетом возникшей неопределенности относительно принадлежности земельного участка с кадастровым номером № к землям лесного фонда и принимая во внимание, что 29 сентября 2015 года на данный земельный участок, отнесенный по сведениям ЕГРН к категории земель населенных пунктов, зарегистрировано право собственности муниципального образования, которое не оспорено уполномоченным федеральным органом до настоящего времени, у Правительства Калининградской области имелись объективные основания для сохранения рассматриваемой территории в составе земель населенных пунктов без изменения категории земельного участка с кадастровым номером № посредством его исключения из границ населенных пунктов и отнесения к функциональной зоне лесов, однако с установлением ограничений на строительство на данной территории, включенной в границы ООПТ местного значения.
Доводы Рослесхоза о том, что к настоящему спору применимы выводы, содержащиеся в решении Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года по административному делу № 3а-174/2021 по административному иску ФИО9 к Правительству Калининградской области об оспаривании генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в части отнесения к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования земельных участков с кадастровыми номерами № и №, имеющих аналогичное назначение, суд находит ошибочными.
При этом суд исходит из того, что в отличие от принадлежащих ФИО9 земельных участков с кадастровыми номерами № и № рассматриваемая территория включена в границы ООПТ местного значения, что свидетельствует о существенном различии фактических обстоятельств по настоящему административному делу и по административному делу № 3а-174/2021.
В силу статьи 6 положения о территориальном планировании в составе оспариваемого генерального плана основными целями территориального планирования являются, в частности, территориальное обеспечение устойчивого развития основных секторов экономики и повышение инвестиционной привлекательности территории МО «Зеленоградский городской округ», оптимизация состояния окружающей среды, развитие транспортной, инженерной и социальной инфраструктур.
Принимая во внимание включение в 2018 году земельного участка в границы особо охраняемой природной территории местного значения, режим охраны которой запрещает строительство домов отдыха и пансионатов, отсутствие разрешения на строительство, фактическое неиспользование административным истцом земельного участка для целей строительства, расположение земельного участка в прибрежной охранной зоне Балтийского моря, где возведение объектов для частных целей не предусмотрено водным законодательством Российской Федерации, а также лесистость рассматриваемой территории, которая длительное время была отнесена к землям лесного фонда и на которую в 2015 году зарегистрировано право собственности муниципального образования в отсутствие сведений о согласовании соответствующих действий с Рослесхозом, суд приходит к выводу о том, что генеральный план и соответствующие генеральному плану правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № соответственно к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования и к территориальной зоне Р-1 представляют собой взвешенные, объективно обоснованные градостроительные решения, которые направлены на обеспечение публичных интересов и интересов населения, не противоречат как федеральному законодательству, так и целям и задачам принятия данных документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
Факт несения ООО СИК «ДОМ» определенных расходов в связи с принадлежностью с 2016 года на праве аренды земельного участка с кадастровым номером №:181, включая уплату арендной платы, не свидетельствует о несоответствии закону оспариваемых нормативных правовых актов, а может явиться основанием для рассмотрения вопросов о расторжении договора аренды и (или) о взыскании убытков в ином судебном порядке.
На основании п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Принимая во внимание фактические обстоятельства дела и исходя из приведенных норм федерального и регионального законодательства, суд полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.
Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд
РЕШИЛ :
В административном иске ООО СИК «ДОМ» к Правительству Калининградской области, Министерству градостроительной политики Калининградской области, окружному совету депутатов муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» об оспаривании генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)» и правил землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 31 августа 2021 года № 99, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне «Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования» (индекс Р-1) - отказать.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.
Решение в окончательной форме изготовлено 3 ноября 2022 года.
Судья Калининградского
областного суда А.А. Струкова