Решение по делу № 3А-649/2022 от 23.12.2022 - о признании не действующим приложения «Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края», утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62.

УИД 59OS0000-01-2022-000572-36

Дело № 3а-649/2022

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

23 декабря 2022 года г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Спиридонова Е.В.,

при секретаре Бобиной Д.А.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Поносова А.В.,

представителя административного ответчика ФИО1,

заинтересованного лица ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании не действующим приложения «Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края», утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62,

установил:

решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62 «О гарантиях осуществления полномочий депутата Думы Верещагинского городского округа Пермского края» утверждено приложение к указанному решению «Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края».

Решение Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62 «О гарантиях осуществления полномочий депутата Думы Верещагинского городского округа Пермского края» опубликовано 06 декабря 2019 года в периодическом печатном издании районной газете «Заря» № 49.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административными исковыми требованиями о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу приложения «Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края», утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое приложение противоречит действующему законодательству: требованиям статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 34, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В административном иске указано, что приложением предусматривается размер и порядок назначения, выплаты денежной компенсации за исполнение публичных полномочий депутатам Думы Верещагинского городского округа Пермского края, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, которая не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации и противоречит статье 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представитель административного истца прокурор Поносов А.В. в судебном заседании на удовлетворении заявленных административных исковых требований настаивала по доводам, изложенным в административном иске.

Представитель административного ответчика Думы Верещагинского городского округа Пермского края ФИО1, а также заинтересованное лицо депутат Думы Верещагинского городского округа Пермского края ФИО2 в судебном заседании административные исковые требования не признали по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Суд, исследовав материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта не действующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 указанной статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится, в том числе, правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (часть 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Положения части 5 статьи 40 данного Федерального закона, действующие в системе иных его норм, определяющих структуру, статус органов местного самоуправления (абзац 15 части 1 статьи 2, статьи 34-39) и статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (абзацы 16-21 части 1 статьи 2, статья 40), предусматривают возможность осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе в соответствии с названным Федеральным законом и уставом муниципального образования. Вместе с тем данные законоположения применительно к депутатам представительного органа муниципального образования закрепляют количественные и процентные параметры относительно установленной численности депутатов, которыми указанная возможность ограничивается таким образом, чтобы обеспечить осуществление депутатских полномочий преимущественно на непостоянной основе.

Вышеуказанной нормой депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц. В то время, как депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, установлены ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в части 7 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ.

Основные гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае закреплены в Законе Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» (далее - Закон Пермского края № 767-ПК).

Статьей 8 указанного Закона Пермского края установлено, что уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 21 Устава муниципального образования Верещагинский городской округ, принятого решением Думы Верещагинского городского округа от 14 ноября 2019 года № 8/52 (далее – Устав), Дума Верещагинского городского округа состоит из 21 депутата.

Председатель Думы Верещагинского городского округа осуществляет свои полномочия на непостоянной основе (статья 22 Устава).

Депутаты Думы Верещагинского городского округа осуществляют свои полномочия на непостоянной основе (статья 26 Устава).

Согласно пункту 6 статьи 26 Устава основные гарантии осуществления полномочий депутата Думы Верещагинского городского округа установлены Законом Пермского края от 10 мая 2011 г. N 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае».

Проверяя порядок принятия, опубликования (обнародования) оспариваемого нормативного правового акта, суд нарушений не установил. При рассмотрении и разрешении административного дела суд исходит из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Думы Верещагинского городского округа Пермского края, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. По названным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается заместителем прокурора Пермского края.

Оценив соответствие оспариваемого приложения «Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края», утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Оспариваемое приложение предусматривает установление денежной компенсации депутатам Думы Верещагинского городского округа за время осуществления полномочий, а также определяет условия, сумму и порядок ее выплаты.

Согласно пункту 7 оспариваемого приложения, компенсационные выплаты осуществляются за счет средств бюджета Верещагинского городского округа.

Компенсационные выплаты устанавливаются депутату Думы, председателю постоянной депутатской комиссии Думы, заместителю председателя Думы, председателю Думы в размерах, указанных в пунктах 1.1 – 1.2 приложения.

Компенсационные выплаты выплачиваются ежемесячно на основании распоряжения председателя Думы (пункт 4 приложения).

Компенсационная выплата назначается на основании ежемесячного отчета о явке депутатов на заседания Думы и постоянных депутатских комиссий Думы. Данный отчет формируется аппаратом Думы. С суммы начисленной компенсационной выплаты удерживается налог на доходы физических лиц в установленном законодательством порядке (пункт 2 приложения).

Согласно пункту 3 приложения, размер компенсационной выплаты за учетный месяц снижается депутатам Думы, не принимавшим участие в заседаниях Думы, заседаниях постоянных депутатских комиссий Думы: на 50% за однократное в течение месяца неучастие в работе постоянных депутатских комиссий Думы и (или) в заседаниях Думы.

Федеральным законодателем осуществлено правовое регулирование вопроса о расходных обязательствах муниципального образования. В пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено право органов местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным Кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Компетенция органа местного самоуправления в части установления гарантий осуществления полномочий депутата реализуется в объеме и границах, указанных в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», такие гарантии определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, систематических фиксированных денежных сумм (либо сумм в зависимости от количества потраченного времени) в связи с выполнением депутатских полномочий. Напротив, устанавливает ежемесячную оплату труда только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, определяя ему дополнительные ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в пункте 7 статьи 40 Федерального закона №131-ФЗ и закрепляет правило о недопустимости работать на постоянной основе более 10 процентам от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (абзац 3 пункта 5 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем, оспариваемым приложением «Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края», утвержденным решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62, установлена периодическая (ежемесячная) выплата денежного вознаграждения в независимо от понесенных расходов и без предоставления документов, подтверждающих несение таких расходов, за исполнение публичных полномочий депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, что, по мнению суда, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также статье 40 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающей компенсацию фактически понесенных депутатами расходов в связи с депутатской деятельностью.

Доводы представителя административного ответчика и заинтересованного лица о том, что оспариваемые положения не противоречат статье 8 Закона Пермского края № 767-ПК, предусматривающей возможность устанавливать уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, компенсацию за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета, судом отклоняются, поскольку в системном толковании норм права, применительно к рассматриваемому спору, под компенсацией следует понимать выплаты в целях возмещения затрат, связанных с исполнением депутатами, осуществляющими полномочия на непостоянной основе, публичных функций.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит положения, обязывающие производить систематические фиксируемые денежные выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, независимо от фактического несения затрат в связи с исполнением публичных функций за счет казны Кунгурского городского округа, что ведет к нарушению прав муниципального образования и неопределенного круга лиц, необоснованно увеличивая расходную часть бюджета.

С учетом безусловности, периодичности и единого размера выплата «компенсации» по оспариваемому приложению фактически представляет собой скрытое денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий, что федеральному законодательству не соответствует.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что в оспариваемой части нормативный правовой акт не отвечает принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит приведенным выше требованиям федерального законодательства, суд приходит к выводу о признании приложения «Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края», утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62, противоречащим действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании.

Сообщение о принятии решении по настоящему делу должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании районной газете «Заря».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение «Размер компенсационной выплаты за время осуществления полномочий депутату Думы Верещагинского городского округа Пермского края», утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 28 ноября 2019 года № 9/62.

Возложить на Думу Верещагинского городского округа Пермского края обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в периодическом печатном издании районной газете «Заря».

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья /подпись/

Подлинник решения суда находится в материалах административного дела № 3а-649/2022 Пермского краевого суда.

Мотивированное решение суда изготовлено 28 декабря 2022 года.