Дело № 3а-425/2023
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
10 мая 2023 года г. Краснодар
Краснодарский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Сидорова В.В.,
при секретаре судебного заседания Масливец Д.Я.,
с участием прокурора Сидоровой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к городской Думе Краснодара об оспаривании нормативного правового акта в части,
установил:
ФИО1 обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просит признать не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007г. № 19 п. 6 (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22.07.2021г. № 17 п. 19) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <№...>, расположенного по адресу: <Адрес...>, ул. <Адрес...> к трём территориальным зонам: МВЦТ, Р-1 и Т-1; обязать городскую Думу Краснодара внести изменения в Правила землепользования и застройки МО <Адрес...> в части указанного земельного участка, с отнесением его к одной территориальной зоне Ж-1.1, расположенной за границами исторического поселения г. Краснодара; обязать городскую Думу Краснодара разместить сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу на официальном сайте городской Думы Краснодара в информационной сети Интернет, а также в официальном печатном издании, в котором публикуются правовые акты городской Думы Краснодара; обязать городскую Думу Краснодара сообщить суду и ФИО1 в срок до 30 дней со дня вступления в законную силу решения суда о его исполнении.
В обоснование заявленных требований ссылается на то, что установление оспариваемым нормативным правовым актом в отношении принадлежащего ей земельного участка трех территориальных зон: многопланового восприятия исторической доминанты «Церковь во Имя Святой Троицы» (МВЦТ), зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), транспортной инфраструктуры (Т-1) не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу,нарушает ее права, поскольку не позволяет использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.
В судебном заседании административный истец ФИО1 настаивала на удовлетворении административного иска по изложенным в нем основаниям.
Представитель административного ответчика - городской Думы Краснодара ФИО2, действующий на основании доверенности, административный иск не признал, просил отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме.
Представитель администрации МО г. Краснодар – ФИО3, действующая на основании доверенности, в судебном заседании полагала административный иск не подлежащим удовлетворению.
Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края – ФИО4, действующий на основании доверенности, просил отказать в удовлетворении административного иска.
Прокурор Сидорова Л.Е. в судебном заседании в своем заключении указала, что требования о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар в оспариваемой части подлежат удовлетворению, поскольку в нарушение действующего законодательства территориальное зонирование спорного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, без учета требований генерального плана.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает заявленные требования административного истца подлежащими удовлетворению в части по следующим основаниям.
Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ в полном объеме.
Проверяя полномочия городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта (административным истцом данные полномочия не оспариваются), суд исходит из следующего.
30 января 2007 г. принято решение городской Думы Краснодара №19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар».
Решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021г №17 п. 19 внесены изменения в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар.
Административным ответчиком, в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ представлены доказательства полномочий городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение процедуры, порядка его принятия и введения в действие.
Согласно пункту 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).
Судом установлено, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. №19 п. 6 (в ред. от 22 июля 2021г №17 п. 19) неоднократно было предметом рассмотрения Краснодарским краевым судом, а также Третьим апелляционным судом общей юрисдикции в качестве суда апелляционной инстанции. Соответствующими судами установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий городской Думы Краснодара с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие (от 07 февраля 2022 года № 3а-249/2022, от 26 октября 2022 года № 3а-1091/2022, апелляционные определения Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 года № 66а-821/2022, от 12 декабря 2022 года № 66а-2241/2022, от 26 января 2023 года № 66а-173/2023).
Учитывая указанные обстоятельства, с учетом положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на основании представленных в дело письменных доказательств суд приходит к выводу, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом государственной власти, принятым с соблюдением порядка принятия таких актов и опубликованным в установленном порядке.
Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении ее прав, суд установил следующие обстоятельства.
Как следует из материалов дела, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <№...>, площадью 714+/-9 кв.м, расположенного по адресу: Краснодарский край, <Адрес...>, Западный внутригородской округ, ул. им. <Адрес...>, категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства.
Данный земельный участок поставлен на кадастровый учет 17 декабря 1998 года.
В соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утверждённым решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100 п. 1, рассматриваемый земельный участок расположен в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, частично в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).
В соответствии с Правилам землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6, в редакции решения от 22 июля 2021 № 17 п. 19, рассматриваемый земельный участок расположен в территориальных зонах: многопланового восприятия исторической доминанты «Церковь во Имя Святой Троицы» (МВЦТ), зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), транспортной инфраструктуры (Т-1).
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Суд полагает, что оспариваемое правовое регулирование не в полной мере соответствует названным принципам ввиду следующего.
Так, пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки городского округа утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления городского округа. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования.
Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ также предусматривает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, границы функциональных и территориальных зон в пределах земельного участка не совпадают. Прохождение этих границ по участку административным ответчиком не оспаривается и подтверждается сведениями из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.
Разрешая настоящее административное дело, суд приходит к выводу об обоснованности заявленных ФИО5 требований в части, поскольку оспариваемые положения Правил землепользования и застройки в части установления в границах вышеуказанного земельного участка одновременно различных территориальных зон противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, создают неопределенность его правового режима и ограничивают права административного истца на использование земельного участка по конкретному назначению.
В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).
Вместе с тем, оспариваемый земельный участок, располагаясь в перечисленных территориальных зонах, имеющих различные градостроительные регламенты, не соответствует виду разрешенного использования земельного участка «для индивидуального жилищного строительства», что свидетельствует о принятии оспариваемого нормативного правового акта и определении границ территориальных зон городской Думой города Краснодара без учета приведенных норм градостроительного законодательства.
Таким образом, Правила землепользования и застройки городского округа в этой части приняты в нарушение действующего законодательства, поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером 23:4360207033:73, не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне.
В связи с чем, оспариваемый муниципальный правовой акт в части установления трех территориальных зон многофункционального назначения с преобладанием зоны многопланового восприятия исторической доминанты «Церковь во Имя Святой Троицы» (МВЦТ), в границах указанного земельного участка противоречат требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ и препятствуют реализации прав истца на рациональное использование земельного участка.
Доводы административного ответчика о том, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах, если одна из этих зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет неопределенности правового режима земельного участка, основаны на неверном толковании норм законодательства в области градостроительной деятельности.
Кроме того, согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса.
Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.
В данном случае, определенные правилами землепользования и застройки три территориальные зоны в отношении спорного земельного участка в большей части не соответствуют двум функциональным зонам, которые определены Генеральным планом, согласно которому земельный участок относится к функциональным зонам - зона застройки индивидуальными жилыми домами, частично в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).
В Градостроительном кодексе отсутствует норма, запрещающая нахождение одного земельного участка в различных функциональных зонах.
Вместе с тем, такое территориальное планирование в составе Генерального плана территории, занятой земельным участком административного истца, позволяет при определении территориальных зон обеспечить соблюдение требований части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса.
Поскольку земельный участок имеет вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, то при утверждении документов градостроительного зонирования органом местного самоуправления, в силу статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, должна учитываться сложившаяся планировка территории и существующее землепользование. Каких-либо доказательств того, что административным ответчиком учитывалось существующее землепользование и сложившаяся планировка территории, материалы дела не содержат.
С учетом вышеизложенного, Правила землепользования и застройки в оспариваемой части подлежат признанию не действующими.
Вместе с тем, суд полагает не подлежащим удовлетворению требование административного истца о возложении на городскую Думу Краснодара обязанности внести изменения в Правила землепользования и застройки МО г. Краснодар в части указанного земельного участка, с отнесением его к одной территориальной зоне Ж-1.1, расположенной за границами исторического поселения г. Краснодара ввиду следующего.
В соответствии с ч. 4 ст. 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.
Однако, в силу положений статьи 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Таким образом, требование административного истца о возложении на городскую Думу Краснодара обязанности внести изменения в Правила землепользования и застройки МО г. Краснодар в части указанного земельного участка, является нарушением конституционного принципа разделения властей.
На основании положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими со дня вступления в силу настоящего решения.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении административного искового заявления ФИО1
Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление ФИО1 к городской Думе Краснодара об оспаривании нормативного правового акта в части удовлетворить частично.
Признать не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар», в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года № 17 п. 19 в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером <№...>, расположенного по адресу: <Адрес...>, территориальных зон: многопланового восприятия исторической доминанты «Церковь во Имя Святой Троицы» (МВЦТ), зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), транспортной инфраструктуры (Т-1).
Обязать городскую Думу Краснодара опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Решение суда в окончательной форме изготовлено 15 мая 2023 года.
Судья Сидоров В.В.