УИД 59OS0000-01-2023-000639-45
Дело № 3а-180/2025
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Пермь 01 августа 2025 года
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Судневой В.Н.,
при ведении протокола помощником судьи Корольковой А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми административное дело по административному иску заместителя прокурора Пермского края к Правительству Пермского края о признании не действующим со дня принятия постановление Правительства Пермского края от 09 августа 2023 года № 609-п «О реорганизации особо охраняемой природной территории регионального значения – охраняемого ландшафта «Ладейный лог» и внесении изменений в постановление Правительства Пермского края от 28 марта 2008 года № 64-п «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения»,
установил:
постановлением Правительства Пермского края от 09 августа 2023 года № 609-п «О реорганизации особо охраняемой природной территории регионального значения – охраняемого ландшафта «Ладейный лог» и внесении изменений в постановление Правительства Пермского края от 28 марта 2008 года № 64-п «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения» в соответствии с частью 2 статьи 17 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года № 565-ПК «Об особо охраняемых природных территориях Пермского края», с учетом решения Думы Губахинского муниципального округа от 15 декабря 2022 года № 86 «О создании особо охраняемой территории местного значения охраняемого ландшафта «Крестовая и Ладейная горы» особо охраняемая природная территория регионального значения – охраняемый ландшафт «Ладейный лог» реорганизована путем разделения на особо охраняемую природную территорию регионального значения «Ладейный лог» и особо охраняемую природную территорию местного значения «Крестовая и Ладейная горы».
В постановление Правительства Пермского края от 28 марта 2008 года № 64-п «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения» (в редакции постановлений Правительства Пермского края от 29 сентября 2008 года № 465-п, 21 июля 2009 года № 457-п, от 21 июня 2011 года № 374-п, от 20 ноября 2012 года № 1320-п, от 12 августа 2016 года № 575-п, от 14 марта 2018 года № 114-п, от 23 января 2019 года № 7-п, от 29 декабря 2021 года № 1096-п, от 11 ноября 2022 года № 938-п) внесены соответствующие изменения.
Постановление Правительства Пермского края от 09 августа 2023 года № 609-п опубликовано на официальном сайте Пермского края https://www.permkrai.ru, 09 августа 2023 года, официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 10 августа 2023 года.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия постановления Правительства Пермского края от 09 августа 2023 года № 609-п, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит требованиям Федерального Закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», положениям статей 14, 15, 17 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года № 565-ПК «Об особо охраняемых природных территориях Пермского края», имеющих большую юридическую силу, нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.
В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемым постановлением под видом реорганизации фактически осуществлено изменение границ особо охраняемой природной территории регионального значения – охраняемого ландшафта «Ладейный лог» (далее также - ООПТ регионального значения) путем исключения из нее части территории, планируемой к дальнейшему включению в границы особо охраняемой природной территории местного значения охраняемого ландшафта «Крестовая и Ладейная горы» (далее также - ООПТ местного значения) и одновременного включения дополнительной территории с западной и южной стороны существующей особо охраняемой природной территории регионального значения. Реорганизация особо охраняемой природной территории регионального значения, в результате которой произошло ее разделение на особо охраняемую природную территорию регионального и местного значения действующим законодательством не предусмотрена. Правительство Пермского края не наделено полномочиями в отношении особо охраняемых природных территорий местного значения, в том числе по изменению статуса особо охраняемой природных территорий или ее части с регионального на местный. Оспариваемое решение принято в отсутствие оснований для изменения границ особо охраняемой природной территории регионального значения, что привело к нарушению установленного федеральным законодательством принципа обеспечения сохранности особо охраняемых природных территорий, утрате статуса особо охраняемой природной территории в отношении части территории и снижению уровня правовой охраны ландшафта «Ладейный Лог».
Решением Пермского краевого суда от 04 июня 2024 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 октября 2024 года, административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края оставлено без удовлетворения.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12 марта 2025 года решение Пермского краевого суда от 04 июня 2024 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 октября 2024 года отменены, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В судебном заседании представители административного истца – ФИО1, ФИО2, ФИО3 поддержали требования административного иска по доводам, изложенным в административном исковом заявлении и дополнительных пояснениях.
Представители административного ответчика Правительства Пермского края – ФИО4, заинтересованного лица Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края – ФИО5 в судебном заседании требования административного иска не признали по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.
Суд, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, пришел к следующему выводу.
Согласно статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты.
На основании части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Из материалов дела следует, что указом губернатора Пермского края от 30 октября 2002 года № 218 образована особо охраняемая природная территория «Ладейный Лог» в городе Губаха Пермского края, площадью 1105 гектаров, описаны границы ООПТ.
Постановлением Правительства Пермского края от 28 марта 2008 года № 64-п утвержден перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения, в котором в строке 102 значится ООПТ «Ладейный Лог», площадью 1621,3 гектаров, категория - охраняемый ландшафт, профиль - отсутствует, расположенная в Губахинском муниципальном округе.
Решением Думы Губахинского муниципального округа Пермского края 1 созыва от 15 декабря 2022 года № 86 «О создании особо охраняемой территории местного значения охраняемого ландшафта «Крестовая и Ладейная горы» на территории Губахинского муниципального округа создана особо охраняемая природная территория местного значения охраняемый ландшафт – «Крестовая и Ладейная горы», утверждены границы особо охраняемой природной территории согласно приложению к настоящему решению. Пунктом 5 Решения Думы от 15 декабря 2022 года № 86 определено, что настоящее решение вступает в силу с момента вступления в силу постановления Правительства Пермского края о реорганизации особо охраняемой природной территории регионального значения охраняемого ландшафта «Ладейный Лог» в связи с ее разделением на 2 территории.
Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (статья 42).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Отношения в области охраны окружающей среды урегулированы Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее также - Федеральный закон № 33-ФЗ), Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ, Закон об охране окружающей среды), другими законами и нормативными правовыми актами.
В соответствии с пунктом 1 статьи 35 Федерального закона № 33-ФЗ охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Частью 4 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ предусмотрено, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.
Статьей 6 Федерального закона № 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено в том числе принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.
Из пунктов 12, 14 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
На территории Пермского края отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения регулируются Законом Пермского края от 04 декабря 2015 года № 565-ПК «Об особо охраняемых природных территориях Пермского края» (далее также - Закон Пермского края № 565-ПК).
Принятие решений о реорганизации особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны и границ в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом № 33-ФЗ и Законом Пермского края № 565-ПК, отнесено к полномочиям Правительства Пермского края (пункт 2 статьи 11 Закона Пермского края от 04 декабря 2015 года № 565-ПК).
В соответствии со статьей 5 Закона Пермского края от 08 июня 2023 года № 182-ПК «Об отдельных вопросах организации публичной власти Пермского края» Правительство Пермского края в рамках своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Пермского края и законов Пермского края, законов Пермской области, законов Коми-Пермяцкого автономного округа, указов губернатора Пермского края издает (принимает, изменяет, отменяет, признает утратившими силу) постановления и распоряжения.
Правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Пермского края.
В отношении проекта Постановления проведена оценка регулирующего воздействия, получено заключение экспертной комиссии Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края на материалы экологического обоснования реорганизации особо охраняемой природной территории регионального значения «Ладейный лог» в целях образования на части особо охраняемой природной территории регионального значения особо охраняемой природной территории местного значения охраняемый ландшафт «Крестовая и Ладейная горы», получено согласование Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Проанализировав вышеприведенные правовые положения, положения статьи 5 Закона Пермского края от 8 июня 2023 года № 182-ПК «Об отдельных вопросах организации публичной власти Пермского края», предписания указа губернатора Пермского края от 19 декабря 2018 года № 126 «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края и экспертизе действующих нормативных правовых актов Пермского края», постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2018 года № 74-п «О Регламенте Правительства Пермского края», постановления Правительства Пермского края от 20 мая 2016 года № 311-п «Об утверждении порядка формирования и деятельности экспертных комиссий по изменению границ, реорганизации, ликвидации особо охраняемых природных территорий регионального значения», суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах компетенции, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.
Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции приходит к следующим выводам.
В силу части 1 статьи 58 Федерального закона № 7-ФЗ природные объекты имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Согласно преамбуле Федерального закона № 33-ФЗ особо-охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природных комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Положения пункта 4 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ разделяют особо охраняемые природные территории на федеральное, региональное или местное значение, которые, соответственно, находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
На территории Пермского края, с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий, в соответствии с пунктами 1, 3, 4 статьи 2 Закона Пермского края от 04 декабря 2015 № 565-ПК «Об особо охраняемых природных территориях Пермского края» могут создаваться следующие категории особо охраняемых природных территорий регионального значения: природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; охраняемые ландшафты; природные резерваты; историко-природные комплексы и территории; экологические парки, а также категории особо охраняемых природных территорий местного значения: охраняемые ландшафты; природные резерваты; историко-природные комплексы и территории; природные культурно-мемориальные парки; экологические парки.
Согласно положениям статьи 4 Закона Пермского края 04 декабря 2015 года № 565-ПК охраняемые ландшафты - малонарушенные территории с уникальными или типичными природными свойствами, предназначенные для обеспечения охраны или восстановления природных комплексов и поддержания экологического баланса при сохранении экономического потенциала региона и образа жизни населения, с регулируемым традиционным пользованием.
Частью 1 статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК, действующей в редакции Закона Пермского края № 367-ПК от 02 ноября 2024 года, к основаниям изменения границ особо охраняемых природных территорий отнесены: 1) увеличение площади особо охраняемой природной территории; 2) выявление неточности определения границ особо охраняемой природной территории относительно природных комплексов и (или) природных объектов, в целях охраны которых она была создана, в правоустанавливающих документах, в том числе при проведении землеустроительных работ; 3) исключение из состава особо охраняемой природной территории части территории в связи с необратимой утратой частью территории особого научного, культурного, эстетического и иного особого значения, в целях охраны которых она была создана.
В силу части 2 статьи 17 указанного Закона реорганизация особо охраняемых природных территорий регионального значения может быть осуществлена по следующим основаниям: 1) объединения двух и более особо охраняемых природных территорий; 2) разделение особо охраняемых природных территории на две или несколько особо охраняемых природных территорий; 3) перевод особо охраняемой природной территории в иную категорию особо охраняемых природных территорий, придания ей иного значения.
Реорганизация особо охраняемой природной территории по основаниям, предусмотренными пунктами 1, 2 настоящей части, влекущая изменение границ особо охраняемой природной территории, осуществляется без учета положений части 1 настоящей статьи.
Таким образом, изменение границ особо - охраняемой природной территории может быть осуществлено как по основаниям части 1 статьи 17, так и обусловлено реорганизацией ООПТ в соответствии с пунктами 1, 2 части 2 статьи 17 Закона, в том числе в связи с разделением особо охраняемой природной территории на две и несколько особо охраняемых природных территорий.
Постановлением от 21 марта 2024 года № 914 Законодательное Собрание Пермского края раскрыло правовой смысл положений статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК, осуществив официальное толкование нормы. Согласно постановлению Законодательного Собрания, реорганизация особо охраняемой природной территории направлена на изменение порядка ее управления, включает в том числе изменение категории и (или) значение особо охраняемой природной территории.
Реорганизация с одновременным изменением границ особо охраняемой природной территории не требует наличия оснований, предусмотренных частью 1 статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК и не предполагает соблюдения процедуры, установленной для изменения границ особо охраняемой природной территории регионального значения.
Законом Пермского края от 02 ноября 2024 года № 367-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «Об особо охраняемых природных территориях Пермского края» данное официальное толкование было закреплено в Законе Пермского края № 565-ПК.
Приведенное в пункте 3 части 2 статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК положение о придании территории особо охраняемой природной территории иного значения устанавливает самостоятельное основание для реорганизации ООПТ регионального значения.
Из содержательного анализа комплексного экологического обоснования реорганизации особо охраняемой природной территории, подготовленного ФГАОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», приведенного в нем описания границ реорганизуемой ООПТ и содержания оспариваемого нормативного акта следует, что изменение границ особо охраняемой природной территории регионального значения обусловлено разделением на две особо охраняемые природные территории - охраняемый ландшафт «Ладейный Лог» регионального значения и охраняемый ландшафт «Крестовая и Ладейная горы» местного значения, части территории придано иное значение, что свидетельствует о реорганизации особо охраняемой природной территории в соответствии с пунктами 2, 3 части 2 статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК. Установлено, что принятию оспариваемого постановления предшествовало создание решением Думы Губахинского муниципального округа Пермского края 1 созыва от 15 декабря 2022 года № 86 особо охраняемой природной территории местного значения, вступившее в силу с даты принятия оспариваемого нормативного акта.
Вопреки доводам административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт положений об изменении границ особо - охраняемой природной территории регионального значения по основаниям части 1 статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК не содержит.
Утверждая об осуществлении административным ответчиком в отношении особо охраняемой природной территории «Ладейный Лог» иных фактических преобразований и ссылаясь на недопустимость изменения статуса данных территорий посредством придания им иного значения, прокурор в обоснование своей позиции указывает, что пункт 3 части 2 статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК в редакции Закона Пермского края № 367-ПК не соответствует Федеральному закону № 33-ФЗ, соответственно, не может применяться при оценке законности нормативного правового акта и подтверждать законность реорганизации ООПТ. Между тем, положения приведенного Закона Пермского края № 565-ПК утратившими силу не признаны, из системы правового регулирования не исключены.
В порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оспариваемый нормативный правовой акт проверяется на соответствие действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу. При таком положении не могут быть признаны имеющими правовое значение доводы административного истца о проверке законности оспариваемого акта на соответствие положениям статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК в прежней редакции, действовавшей на период принятия оспариваемого акта, без учета внесенных 02 ноября 2024 года изменений, которыми установлена возможность придания особо охраняемой природной территории иного значения, что имело место в рассматриваемом случае.
Оценивая законность оспариваемого постановления следует отметить, что в системе действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования запрет на раздел особо охраняемой природной территории регионального значения на несколько особо охраняемых природных территорий не установлен. Предусматривая возможность нахождения особо охраняемых природных территорий в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, федеральное законодательство не содержит ограничений по изменению значения особо охраняемых природных территорий и при разделении особо охраняемых природных территорий.
В связи с изложенным, доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям статьи 17 Закона Пермского края № 565-ПК, федерального законодательства, суд находит несостоятельными.
Признавая необоснованной позицию административного истца о фактической утрате части территории площадью более двух десятков гектаров статуса особо охраняемой природной территории регионального значения, ликвидацию ее как таковой, выведении режима ее охраны из предмета совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации суд исходит из того, что она лишена правовых оснований и противоречит вышеприведенным выводам.
Помимо этого материалами дела подтверждается, что в результате реорганизации площадь существующей особо охраняемой природной территории регионального значения увеличилась за счет включения в ее состав лесных кварталов Губахинского участкового лесничества и составляет 1701,2 га, общая площадь особо охраняемой природной территории - 1917,9 га.
В отношении созданных в рамках реорганизации особо охраняемых природных территорий установлен особый режим охраны, а именно: для особо охраняемой природной территории регионального значения постановлением Правительства Пермского края от 28 марта 2008 года № 64-п «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения»; для особо охраняемой территории местного значения постановлением администрации Губахинского городского округа от 17 октября 2023 года № 2010 «Об утверждении положения об особо охраняемой природной территории местного значения охраняемого ландшафта «Крестовая и Ладейные горы».
Не могут быть признаны убедительными доводы административного иска о произвольной реализации административным ответчиком полномочий по реорганизации особо охраняемой природной территории регионального значения.
Из пояснительной записки к проекту указанного постановления следует, что особо охраняемая природная территория регионального значения «Ладейный Лог» расположена на территории Губахинского муниципального округа Пермского края, ее общая площадь 162,3 га, из которых 228 га (около 15%) расположены в границах города Губаха.
Земельные участки на данной территории относятся к категории земель населенных пунктов с различными видами использования (резервные леса, рекреация, размещение объектов физической культуры и спорта и т.д.).
Согласно положениям статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального округа, относится к вопросам местного значения, муниципального лесного и земельного контроля. С учетом двоякого толкования подведомственности территорий в границах особо охраняемой природной территории регионального значения, сложностью определения ответственных за проведение мероприятий, связанных с сохранением природных комплексов и объектов особо охраняемой природной территории, отсутствием оперативности в решении вопросов управления и контроля территориями принято решение о целесообразности реорганизации особо охраняемой природной территории с преобразованием ее части, находящейся в границах города Губахи в особо охраняемую природную территорию местного значения.
Трактуя управленческую цель в качестве недостаточного повода для реорганизации особо охраняемой природной территории регионального значения, административный истец не учел, что вопросы реорганизации ООПТ регионального значения в силу вышеприведенных правовых положений относятся к компетенции Правительства Пермского края и находятся в пределах его усмотрения, вопрос целесообразности реализации которого на основании подпункта «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» суд обсуждать не вправе.
По этой же причине следует отклонить позицию представителя административного истца, занимаемую в судебных заседаниях, о реорганизации ООПТ как способе реализации инвестиционного проекта «Развитие спортивно-туристического комплекса «Губаха» посредством использования данных территорий, тем более, что по смыслу положений статьи 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации» инвестиционный проект, в том числе обладающий статусом приоритетного, не предоставляет инвестору права действовать с нарушением установленных законодательством норм и правил.
В силу требований статьи 14 Закона Пермского края № 565-ПК решение о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения или изменении режима их особой охраны принимается Правительством Пермского края при условии наличия материалов, указанных в статье 15 настоящего Закона, обосновывающих создание особо охраняемых природных территорий или изменение режима их особой охраны.
Положениями статьи 15 настоящего Закона определен перечень материалов, обосновывающих создание (изменение режима) особо охраняемых природных территорий регионального значения, требования к их содержанию, а также требования к материалам эколого-экономического обоснования создания (реорганизации) особо охраняемой природной территории.
Во исполнение данных правовых предписаний принятию оспариваемого нормативного решения предшествовала последовательная планомерная работа органов и организаций. Материалами дела подтверждается, что реорганизация территории ООПТ имела научное обоснование.
Так, в целях проведения мероприятий по реорганизации особо охраняемой природной территории «Ладейный Лог» Федеральным государственным автономным образовательным учреждением высшего образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет» проведено комплексное обследование территории особо охраняемой природной территории «Ладейный Лог», по результатам которого подготовлено эколого-экономическое обоснование для реорганизации данной ООПТ с выделением особой охраняемой природной территории местного значения (отчет № 26/40/2022 от 01 апреля 2022 года).
Экологическое обоснование содержит, в том числе, описание участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность, сведения о редких и находящихся под угрозой исчезновения животных, растений и других организмов Пермского края, местах их обитания, видах почв, включенных в Красную книгу почв Пермского края, ценных в хозяйственном и научном отношении объектах животного и растительного мира и среде их обитания, находящихся в границах особо охраняемой природной территории. Эколого-экономическое обоснование реорганизации особо охраняемой природной территории содержит характеристику социально-экономической ситуации на проектируемой особо охраняемой природной территории, оценку рекреационного потенциала, сведения об организации деятельности на проектируемой особо охраняемой природной территории и оценку перспектив развития территории, иные сведения.
В отношении проекта оспариваемого Постановления проведена оценка регулирующего воздействия, получено заключение экспертной комиссии Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края.
Из заключения комиссии следует, что в настоящее время в границах проектируемой особо охраняемой природной территории развивается несколько направлений туристско-рекреационной деятельности. Важным направлением следует считать развитие экологического, событийного туризма, познавательного туризма, отличительная черта которого - фокус на получение новых знаний, в том числе о природе. В границах особо охраняемой природной территории действует туристический прогулочный маршрут, смотровые площадки.
Во исполнение требований пункта 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» 01 февраля 2023 года в адрес Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации направлен проект оспариваемого постановления Правительства Пермского края, а также обосновывающие материалы.
По результатам рассмотрения представленных документов Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации 07 марта 2023 года согласован проект Постановления Правительства Пермского края «О реорганизации особо охраняемой природной территории регионального значения - охраняемый ландшафт «Ладейный Лог».
Изложенное подтверждает, что реализация Правительством Пермского края полномочий по реорганизации ООПТ регионального значения осуществлена на законных основаниях, имеет научное обоснование, согласована с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Оснований полагать верными утверждения административного истца о формальном характере комплексного обследования территории ООПТ регионального значения «Ладейный Лог» и составленных по его результатам Федеральным государственным автономным образовательным учреждением высшего образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет» отчетов, у суда первой инстанции не имеется, поскольку в отсутствие иных заключений и эколого-экономических обоснований они сведены фактически к субъективной оценке притом, что данные отчеты были предметом оценки уполномоченных органов, включая Министерство природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Пермского края, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и получили положительную экспертную оценку (л.д.213, том 1).
Не могут повлиять на правовую судьбу оспариваемого нормативного акта доводы административного истца и о различиях в правовой охране ООПТ местного и регионального значения, как не основанные на положениях законодательства регулируемого правоотношения в данной сфере.
Снижение уровня правовой охраны территории ООПТ, в связи с изменением ее значения с регионального на местный, административным истцом обосновывается тем, что в отношении части территории единого природного комплекса устанавливается не тождественный режим правовой охраны, предоставляющий расширенные возможности ведения хозяйственной деятельности на территории ООПТ местного значения без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Между тем, из совокупного анализа понятия особо охраняемой природной территории, содержащегося в преамбуле и положений части 4 статьи 2, статей 33, 35 Федерального закона № 33-ФЗ следует, что все особо охраняемые природные территории как объекты общенационального достояния охраняются равным образом путем создания специального режима и осуществления государственного (муниципального) контроля, а лица, нарушающие режим особой охраны, подлежат равной ответственности.
Значение особо охраняемых природных территорий не означает дифференцированный подход к охране природных комплексов и объектов, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий, а регулирует вопросы управления и реализации полномочий в отношении таких природных территорий.
Помимо этого, как особо охраняемая природная территория регионального значения «Ладейный Лог», так и особо охраняемая природная территория местного значения «Крестовая и Ладейная горы» имеют категорию – охраняемые ландшафты.
Согласно положениям статьи 4 Закона Пермского края № 565-ПК охраняемые ландшафты - малонарушенные территории с уникальными или типичными природными свойствами, предназначенные для обеспечения охраны или восстановления природных комплексов и поддержания экологического баланса при сохранении экономического потенциала региона и образа жизни населения, с регулируемым традиционным пользованием.
На территории охраняемых ландшафтов регулируется (постоянно или временно запрещается или ограничивается) хозяйственная деятельность, влекущая за собой разрушение отдельных уникальных либо типичных компонентов и природных комплексов, нарушение функций природных ландшафтов, обеспечивающих поддержание экологического баланса и способствующих гармоничному взаимоотношению человека с природой.
Следовательно, на территории охраняемого ландшафта допускается хозяйственное освоение территории в целях развития муниципального образования и Пермского края в целом, возможность функционального зонирования территории охраняемых ландшафтов прямо предусмотрена указанными положениями Закона, при этом такая возможность предусмотрена как для особо охраняемой природной территории регионального значения, так и для особо охраняемой природной территории местного значения.
Ввиду изложенного, выделение функциональных зон на территории охраняемых ландшафтов не может расцениваться как снижение уровня охраны особо охраняемой природной территории.
То обстоятельство, что приказом Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края от 09 января 2023 года № 30-01-02-1 утвержден Порядок согласования создания, эксплуатации и реконструкции объектов рекреационной инфраструктуры, устанавливающий в пункте 7 исчерпывающий перечень объектов рекреационной инфраструктуры, допускаемый к созданию на территории охраняемых ландшафтов регионального значения, и отсутствует подобный перечень объектов, обязательный к применению в отношении ООПТ местного значения, не свидетельствует о несоответствии оспариваемого акта требованиям законодательства имеющего большую юридическую силу и в целом связываются с предполагаемым наступлением неблагоприятных правоприменительных последствий, не подтверждающим нарушение прав неопределенного круга лиц.
Отсутствие закрепленной на законодательном уровне обязанности органов местного самоуправления согласовывать решения принятые в рамках реализации самостоятельных полномочий в отношении особо охраняемой природной территории, не освобождает их от исполнения требований федерального и регионального законодательства.
Поскольку оспариваемое нормативное положение не нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в указанных административным истцом аспектах, соответствует нормативным правовым актам имеющим большую юридическую силу, по результатам рассмотрения дела согласно пункту 2 части 2 статья 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации должно быть принято решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административных исковых требований заместителя прокурора Пермского края к Правительству Пермского края о признании не действующим со дня принятия постановления Правительства Пермского края от 09 августа 2023 года № 609-п «О реорганизации особо охраняемой природной территории регионального значения – охраняемого ландшафта «Ладейный лог» и внесении изменений в постановление Правительства Пермского края от 28 марта 2008 года № 64-п «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения» - отказать.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья (подпись)