Решение по делу № 3А-1268/2022 от 13.06.2023 - о признании не действующим в части нормативного правового акта.

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург Дело № 66OS0000-01-2022-001019-72

13 июня 2023 года Производство № 3а-176/2023

Резолютивная часть решения объявлена 13 июня 2023 года

Полный текст решения изготовлен 13 июля 2023 года

Свердловский областной суд в составе судьи Рудакова М.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лаа Ч.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Думе Серовского городского округа о признании не действующим в части нормативного правового акта,

заинтересованное лицо – Администрация Серовского городского округа,

при участии в судебном заседании:

представителя административного истца ФИО1 – ФИО2,

представителя административного ответчика Думы Серовского городского округа – ФИО3,

представителя заинтересованного лица Администрации Серовского городского округа – ФИО4,

старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Свердловской области Васильевой М.А.,

УСТАНОВИЛ :

решением Думы Серовского городского округа (далее также – Дума) от 29 декабря 2009 года № 249, опубликованным в приложении к выпуску газеты «Серовский рабочий» «Муниципальный вестник» от 14 января 2010 года № 1, были утверждены Правила землепользования и застройки Серовского городского округа (далее также соответственно – Решение № 249, Правила).

В период действия Правил в них неоднократно вносились изменения: решения Думы от 28 декабря 2010 года № 367, от 29 декабря 2012 года № 108 (далее – Решение № 108), от 28 января 2014 года № 175, от 26 августа 2014 года № 210, от 23 июня 2015 года № 280, от 29 декабря 2015 года № 315, от 28 июня 2016 года № 358, от 27 декабря 2016 года № 389, от 27 июня 2017 года № 437, от 24 апреля 2018 года № 55, от 25 декабря 2018 года № 119, от 24 декабря 2019 года № 207, от 26 мая 2020 года № 241 (далее также – Решение № 241), от 29 декабря 2020 года № 286, от 30 ноября 2021 года № 357 (далее – Решение № 357) и от 28 февраля 2023 года № 29 (далее – Решение № 29).

Решение № 108 было опубликовано в приложении к выпуску газеты «Серовский рабочий» «Муниципальный вестник» от 10 января 2013 года № 1, Решение № 241 – в выпуске газеты «Серовский рабочий» от 30 мая 2020 года № 42, Решение № 357 – в выпуске газеты «Серовский рабочий» от 4 декабря 2021 года № 89, Решение № 29 – в выпуске газеты «Серовский рабочий» от 4 марта 2023 года № 16.

На основании постановления Администрации Серовского городского округа от 19 октября 2016 года № 1791 по договору аренды от 19 октября 2016 года № 3986 (далее – договор аренды) ( / / )5 был предоставлен в аренду на срок по 19 октября 2036 года находящийся в публичной собственности муниципального образования Серовский городской округ земельный участок, имеющий кадастровый <№>, разрешенное использование – под индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: <адрес> (далее – земельный участок, спорный участок).

По договору переуступки от 29 ноября 2016 года, прошедшему государственную регистрацию 21 декабря 2016 года, ФИО1 приобрела у ( / / )5 право пользования земельным участком на условиях договора аренды.

В период действия Правил земельный участок относился к различным территориальным и иным зонам.

Так, в редакции Решения № 108 Правила относили спорный участок к территориальной зоне автомобильного транспорта Т-1, в редакции Решения № 241 – к территории озеленения общего пользования ТОП-2, в редакции Решения № 357 – к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1.

В действующей редакции Правил (в редакции Решения № 29) спорный участок также относится к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1.

Имея намерение осуществить строительство жилого дома на земельном участке, ФИО1 неоднократно обращалась в Администрацию Серовского городского округа (далее – Администрация) с уведомлениями о планируемом строительстве, по итогам рассмотрения которых Администрация уведомляла о недопустимости размещения объекта индивидуального строительства на земельном участке в связи с отнесением последнего к территориям, назначение которых не включает в себя размещение объектов жилищного строительства, а именно: к территориальной зоне автомобильного транспорта Т-1 (уведомление Администрации от 13 марта 2020 года № 7), к территории озеленения общего пользования ТОП-2 (уведомление Администрации от 7 сентября 2020 года № 25), к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1 (уведомление Администрации от 7 июня 2022 года № 41).

Полагая отнесение земельного участка Правилами в границы территорий, не предусматривающих размещение объектов индивидуального жилищного строительства, не учитывающим вид разрешенного использования спорного участка, противоречащим сложившейся планировке соответствующей территории, а также нарушающим право на использование земельного участка в целях, для которых он был предоставлен по договору аренды, ФИО1 обратилась в Свердловский областной суд (далее также – суд) с административным иском, в котором с учетом уточнений оспорила карты градостроительного зонирования Правил в трех редакциях: в редакции Решения № 108 – в части отнесения спорного участка к территориальной зоне автомобильного транспорта Т-1; в редакции Решения № 241 – в части отнесения спорного участка к территории озеленения общего пользования ТОП-2; в редакции Решения № 357 – в части отнесения спорного участка к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1.

Возражая против удовлетворения административных исковых требований, Дума и Администрация, доказывали принятие оспариваемых нормативных правовых актов в пределах компетенции административного ответчика, с соблюдением установленной формы и процедуры их принятия, соответствие Правил в оспариваемой части Генеральному плану Серовского городского округа, утвержденному решением Думы от 29 декабря 2012 года № 107 (далее также – Генплан от 2012 года) (том 3 материалов дела), а также отсутствие нарушения Правилами в редакциях Решений № № 108, 241 и 357 прав и законных интересов ФИО1 с учетом ограничения периода времени, на который спорный участок был передан в аренду, длительного использования спорного участка не по назначению.

Заслушав в ходе судебного разбирательства, представителей сторон и заинтересованного лица, поддержавших доводы и возражения, изложенные в административном иске, его уточнении (листы 4-8 тома 1, листы 209-210 тома 4 материалов дела) и письменных отзывах на него (листы 122-127 тома 1, листы 18-25 тома 2, листы 1-7, 152-160 тома 5, листы 1-9 тома 6, листы 167-173, 206-210 тома 7 материалов дела), заключение прокурора, полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению в части оспаривания Правил в редакциях Решений № № 108 и 241 (страницы 3-6 протокола судебного заседания от 5, 13 июня 2023 года), исследовав и оценив в совокупности материалы дела, суд пришел к выводу о наличии оснований для частичного удовлетворения административного иска.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ).

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В свою очередь территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на предусмотренных статьей 2 ГрК РФ принципах, одним из которых является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

В силу пункта 3 части 3 статьи 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки муниципальных округов, городских округов относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных округов, городских округов в области градостроительной деятельности.

Цели разработки, состав и порядок применения правил землепользования и застройки регламентированы положениями статьи 30 ГрК РФ, тогда как порядок подготовки проекта указанных правил и порядок их утверждения установлены статьями 31 и 32 ГрК РФ соответственно.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются помимо прочего с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа; определенных ГрК РФ территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий (пункты 1, 2, 3, 4, 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Одним из установленных частью 2 статьи 33 ГрК РФ оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений (пункт 1 в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 13 июня 2023 года № 240-ФЗ).

Частью 1 статьи 32 ГрК РФ установлено то, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

В соответствии с подпунктом 6 пунктом 3 статьи 21 Устава Серовского городского округа, принятого решением Серовской городской Думы от 31 мая 2005 года № 62, в Серовском городском округе утверждение правил землепользования и застройки территории городского округа, в том числе внесение изменений в них, отнесено к полномочиям Думы Серовского городского округа.

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте муниципального округа (при наличии официального сайта муниципального округа), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет» (часть 3 статьи 32 ГрК РФ).

Частью 4 статьи 32 ГрК РФ физическим и юридическим лицам предоставлено право оспорить в судебном порядке решение об утверждении правил землепользования и застройки.

В связи с наличием у ФИО1 с 2016 года действующего права аренды земельного участка, расположенного в городе Серове и имеющего вид разрешенного использования – под индивидуальное жилищное строительство, ее обращениями в 2020-2022 годах в Администрацию с уведомлениями о планируемом строительстве объекта жилищного строительства на спорном участке, на которые Администрация исходя из действующей на момент рассмотрения указанных уведомлений редакций Правил сообщала ФИО1 о недопустимости строительства указанного объекта ввиду отнесения земельного участка к территориальной зоне автомобильного транспорта Т-1, затем к территории озеленения общего пользования ТОП-2, затем к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1, суд признал доказанными доводы административного истца о том, что Решения № № 108, 241 и 357 в период их действия непосредственно затронули права и интересы ФИО1, в связи с чем она признана лицом, обладающим правом на оспаривание названных нормативных правовых актов несмотря на прекращение действия указанных решений ко дню рассмотрения данного дела.

Приложенными к возражениям административного ответчика документами, включая постановления о подготовке проектов правил землепользования и застройки, материалы подготовки таких проектов соответствующей комиссией Серовского городского округа, постановления о проведении публичных слушаний по указанным проектам, материалы публичных слушаний, документы о направлении в Думу проектов решений об утверждении Правил и о внесении в них изменений, протоколы заседаний Думы (листы 133-135 тома 1, листы 68-71, 76-294 тома 2, листы 1-206 тома 4, листы 8-144 тома 5, листы 212-252 тома 6, листы 1-155 тома 7 материалов дела), подтверждается то, что Правила в первоначальной, оспариваемых административным истцом и действующей редакциях были приняты Думой в пределах ее полномочий, в установленной форме и с соблюдением процедур их подготовки и принятия, после чего были надлежащим образом обнародованы в официальном печатном издании муниципальных правовых актов Серовского городского округа и иной официальной информации – в приложениях к выпускам газеты «Серовский рабочий» или самих выпусках такой газеты (постановления главы Администрации от 7 августа 2008 года № 839 и от 5 февраля 2016 года № 193 (листы 72-75 тома 2 материалов дела).

Само по себе то обстоятельство, что к периоду рассмотрения данного дела стали недоступными публикации материалов извещений о проведении публичных слушаний по проектам Правил, с учетом конкретных фактических обстоятельств, включая документально подтвержденные сведения о необходимости удаления из открытых источников всей информации о расположении объектов энергетической и коммунальной инфраструктуры с привязкой к местности в целях исполнения Указов Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № № 756 и 757, решений, принятых в рамках заседания оперативного штаба под руководством исполняющего обязанности Губернатора Свердловской области, и в целях обеспечения безопасности соответствующих систем, расположенных на территории Свердловской области (письмо Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области от 26 октября 2022 года № 11-10-07/10551), не признано судом достаточным для признания процедуры принятия Правил в первоначальной и оспариваемых редакциях не соблюденной.

По итогам оценки доводов возражений лиц, участвующих в деле, относительно целей и оснований принятия Решений № № 108 и 357, их соответствии в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд признал доказанным документами, представленными Думой и Администрацией, и объяснениями их представителей то обстоятельство, что принятие указанных решений имело место именно в целях приведения Правил в соответствие с Генпланом от 2012 года, который по отношению к Правилам имел определяющее значение (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Доводы представителя административного истца и заключения прокурора относительно действия на дату принятия Решения № 108 Генерального плана города Серова, утвержденного решением исполнительного комитета Свердловского областного Совета народных депутатов от 22 августа 1990 года № 302 (далее – Генплан от 1990 года) (листы 177-180 тома 7 материалов дела), и принятия решения Думы от 29 декабря 2012 года № 107 «Об утверждении Генерального плана Серовского городского округа», лишь одновременно с принятием Решения № 108, оценены судом на предмет возможности признания их основаниями для удовлетворения соответствующей части административных исковых требований, после чего отклонены с учетом совокупности:

1) содержания представленного административным ответчиком решения Думы от 29 декабря 2009 года № 248 «О генеральном плане Серовского городского округа» (листы 174-175 тома 7 материалов дела), которым Генплан от 1990 года хоть и был признан частью генерального плана Серовского городского округа применительно к территории города Серова в части, однако одновременно Администрации было поручено привести генеральный план Серовского городского округа в соответствие с ГрК РФ и Схемой территориального планирования Свердловской области, утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 31 августа 2009 года № 1000-ПП;

2) начала подготовки нового генерального плана Серовского городского округа еще по решению главы названного округа от 4 марта 2008 года № 293 (лист 14 тома 6 материалов дела);

3) подтверждения изменения Правил (принятием впоследствии Решения № 108) именно в целях приведения их в соответствие с проектом Генплана от 2012 года в ходе публичных слушаний (пункт 2 протокола публичных слушаний от 6 декабря 2012 года) (листы 215-219 тома 6 материалов дела) и в ходе проведения заседания Думы от 29 декабря 2012 года (страница 3 протокола заседания) (лист 224 тома 6 материалов дела);

4) признания решения Думы от 29 декабря 2009 года № 248 «О генеральном плане Серовского городского округа» утратившим силу по решению Думы от 26 апреля 2013 года № 122 (лист 176 тома 7 материалов дела), то есть по решению, принятому еще до предоставления земельного участка в аренду, в том числе до перехода прав арендатора по договору аренды к ФИО1;

5) отсутствия в ГрК РФ запрета на приведение правил землепользования и застройки в соответствие с генеральным планом одновременно утверждением или изменением последнего.

В этой связи, поскольку отнесение земельного участка картами градостроительного зонирования Правил в редакции Решений № № 108 и 357 соответственно к территориальным зонам автомобильного транспорта Т-1 и рекреационного назначения Р-1, тогда как установление таких территориальных зон соотносилось с функциональными зонами, определенными Генпланом от 2012 года, а также поскольку последний не был оспорен административным истцом, постольку сам по себе указанный в договоре аренды вид разрешенного использования земельного участка не свидетельствует о наличии оснований для признания не действующими указанных решений.

Доводы представителя ФИО1 о недостоверности представленных Думой выкопировок из Генплана от 2012 года (листы 149-151 тома 5 материалов дела) оценены судом и отклонены как неподтвержденные, притом что оснований ставить под сомнение содержание указанных документов, заверенных соответствующими должностными лицами, в отсутствие доводов, которые были бы подтверждены с необходимой степенью достаточности, не имеется.

Иные основанные на указанных выкопировках суждения представителя административного истца (относительно) функциональных зон, к которым относился земельный участок, отклонены судом как противоречащие содержанию рассматриваемых выкопировок.

Между тем, суд признал доказанными административным истцом и не опровергнутыми административным ответчиком, а равно заинтересованным лицом доводы о наличии оснований для признания не действующими Правил в редакции Решения № 241.

Так, указанным решением земельный участок отнесен в границы территории озеленения общего пользования ТОП-2, то есть к территории, которой в силу пункта 12 статьи 1 ГрК РФ может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, что противоречит последствиям передачи земельного участка одному пользователю на условиях договора аренды.

Признавая обоснованными требования о наличии оснований для признания не действующими Правил в редакции Решения № 241, суд согласился с заключением прокурора относительно того, что включение спорного участка в границы территории озеленения общего пользования ТОП-2, не устанавливающее какого-либо правового режима для земельного участка, имеющего конкретного правообладателя, противоречит положениям статьи 33 ГрК РФ и является недопустимым.

При этом, как следует из отзывов Думы, а также показаний допрошенной в ходе рассмотрения дела в качестве свидетеля ( / / )6, являющейся заведующей отделом муниципального земельного и лесного контроля отраслевого органа Администрации, принятие Решения № 241 в оспариваемой административным истцом части, было обусловлено не целями приведения Правил в соответствие с Генпланом от 2012 года, а целями сокращения территориальных зон с учетом утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540 классификатора видов разрешенного использования земельного участка.

Более того, из показаний указанного свидетеля и последующего принятия Решения № 357 в части отнесения им земельного участка к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1 также следует, что включение Решением № 241 спорного участка в границы территории общего пользования являлось ошибочным.

Возражения Думы и Администрации против удовлетворения заявленных требований, в частности в отношении требований о признании не действующим Решения № 357, оценены судом и отклонены, поскольку ввиду нерасторжения договора аренды до настоящего времени и сохранения земельного участка во владении ФИО1 выявленные сведения о длительном неиспользовании данного объекта недвижимости по назначению, его захламлении, не имеют значения для рассмотрения данного административного дела. При этом подача ФИО1 рассматриваемого административного иска в недобросовестных целях, о наличии которых утверждал в ходе судебного разбирательства представитель Администрации, материалами дела не подтверждается.

Иные доводы административного ответчика и заинтересованного лица против требований о признании частично не действующим Решения № 241 отклонены судом как не опровергающие вышеуказанных обстоятельств, являющихся достаточными для удовлетворения упомянутых требований.

Удовлетворяя заявленные требования о признании Решения № 241 частично не действующим, суд с учетом прекращения действия данного решения еще до обращения ФИО1 с рассматриваемым административным иском, однако сохранения его влияния на права и законные интересы ФИО1, пришел к выводу о том, что в целях восстановления указанных прав Правила в редакции Решения № 241 в оспоренной части подлежат признанию не действующими с даты принятия этого решения.

В связи с частичным удовлетворением административных исковых требований и на основании статьи 111 КАС РФ с административного истца в пользу административного ответчика подлежат взысканию судебные расходы в размере 300 руб., понесенные ФИО1 при уплате государственной пошлины за рассмотрение требований об оспаривании Решения № 241.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Свердловский областной суд

РЕШИЛ :

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить частично.

Признать не действующими с даты принятия Правила землепользования и застройки Серовского городского округа в редакции решения Думы Серовского городского округа от 26 мая 2020 года № 241 в части включения земельного участка, имеющего кадастровый <№>, в территорию озеленения общего пользования ТОП-2.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления отказать.

Взыскать с Думы Серовского городского округа в пользу ФИО1 судебные расходы в сумме 300 руб.

Настоящее решение в части удовлетворения требований ФИО1 подлежит обязательному опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Судья М.С. Рудаков