Дело №А-29/2023
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
г. Кызыл 28 апреля 2023 года
Верховный Суд Республики Тыва в составе:
председательствующего Куулар В.О.,
при секретаре Кыргыс А.Ш.,
с участием прокурора Ооржак С.А., административного истца ФИО1-Б.В., представителей административных ответчиков - Правительства Республики Тыва ФИО2-Б.Р., Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва ФИО3, представителей заинтересованных лиц - Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва ФИО4, Мэрии города Кызыла ФИО5,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Чооду к Правительству Республики Тыва, Верховному Хуралу (парламенту) Республики Тыва об оспаривании нормативных правовых актов,
УСТАНОВИЛ:
Верховным Хуралом (парламентом) Республики Тыва 27 ноября 2004 года принят Конституционный закон Республики Тыва № 886 ВХ-1 «О земле» (далее – Конституционный закон Республики Тыва № 886 ВХ-1).
В данный закон вносились изменения Конституционным законами Республики Тыва от 28.12.2005 № 1328 ВХ-1, от 28.05.2007 № 32 ВХ-2, 21.04.2008 № 681 ВХ-2, от 11.01.2009 № 1020 ВХ-2, от 18.03.2009 № 1109 ВХ-2, от 18.03.2009 № 1192 ВХ-2, от 10.07.2009 № 1479 ВХ-2, от 19.01.2011 № 274 ВХ-1, от 04.04.2011 № 494 ВХ-1, от 10.06.2011 № 663 ВХ-1, от 26.12.2011 № 1108 ВХ-1, от 14.06.2012 № 1435 ВХ-1, от 09.07.2012 № 1455 ВХ-1, от 11.01.2013 № 1730 ВХ-1, от 08.05.2013 № 1940 ВХ-1, от 08.11.2013 № 2197 ВХ-1, от 06.06.2014 № 2413 ВХ-1, от 25.12.2014 № 2-КЗРТ, от 12.02.2015 № 3-КЗРТ, от 08.05.2015 № 4-КЗРТ, от 29.06.2015 № 5-КЗРТ, от 20.12.2015 № 9-КЗРТ, от 12.01.2016 № 10-КЗРТ, от 22.06.2016 № 12-КЗРТ, от 23.11.2016 № 15-КЗРТ, от 01.10.2018 № 26-КЗРТ, от 17.12.2018 № 27-КЗРТ, от 11.01.2019 № 31-КЗРТ, от 05.06.2019 № 35-КЗРТ, от 16.07.2020 № 44-КЗРТ, от 30.06.2021 № 51-КЗРТ, от 27.12.2021 № 53-КЗРТ, от 28.12.2021 № 55-КЗРТ, от 22.03.2022 № 56-КЗРТ, от 27.05.2022 № 59-КЗРТ, от 26.12.2022 № 65-КЗРТ, от 20.03.2023 № 66-КЗРТ.
Конституционным законом Республики Тыва от 21.04.2008 № 681 ВХ-2 «О внесении изменений в Конституционный закон Республики Тыва «О земле» дополнен статьей 8.1 «Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва», в которую внесены изменения Конституционными законами Республики Тыва от 20.12.2015 № 9-КЗРТ, от 22.06.2016 № 12-КЗРТ, следующего содержания:
«1. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» - столицы Республики Тыва, осуществляет специально уполномоченный орган, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.
2. Распоряжение земельными участками, указанными в части 1 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном Правительством Республики Тыва.
3. Органы местного самоуправления городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» в порядке, установленном Правительством Республики Тыва, обеспечивают представление информации и передачу документов, необходимых для осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва».
4. Муниципальный контроль на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» - столицы Республики Тыва осуществляет специально уполномоченный орган наряду с органом местного самоуправления городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» в течение срока, установленного статьей 37 настоящего Конституционного закона, в порядке, установленном Правительством Республики Тыва с учетом положений статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации.
Порядок взаимодействия специально уполномоченного органа и органа местного самоуправления городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» в рамках осуществления муниципального земельного контроля устанавливается соглашением между указанными органами».
Верховным Хуралом (парламентом) Республики Тыва 9 декабря 2015 года принят Закон Республики Тыва № 135-ЗРТ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» и органами государственной власти Республики Тыва в области земельных отношений» (далее – Закон Республики Тыва № 135-ЗРТ).
В соответствии со статьей 2 Закона Республики Тыва № 135-ЗРТ «Перераспределение полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена», установить, что специально уполномоченный Правительством Республики Тыва исполнительный орган государственной власти Республики Тыва (далее - специально уполномоченный орган) в течение неограниченного срока, но не менее срока полномочий Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва, осуществляет полномочия органа местного самоуправления городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением земельных участков, предоставляемых для размещения некапитальных торговых объектов, некапитальных металлических и сборных железобетонных гаражей (часть 1). Распоряжение земельными участками, указанными в части 1 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном Правительством Республики Тыва (часть 2).
4 марта 2011 года Правительством Республики Тыва принято постановление № 158 «Об определении уполномоченного исполнительного органа государственной власти Республики Тыва по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» (далее – постановление № 158) следующего содержания:
«В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статьей 8.1 Конституционного закона Республики Тыва от 27 ноября 2004 г. № 886 ВХ-1 «О земле» Правительство Республики Тыва постановляет:
1. Определить Министерство земельных и имущественных отношений Республики Тыва уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Тыва по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва».
2. Министерству земельных и имущественных отношений Республики Тыва в месячный срок разработать и утвердить административный регламент предоставления Министерством земельных и имущественных отношений Республики Тыва государственной услуги по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе «Город Кызыл Республики Тыва».
3. Опубликовать настоящее постановление в газетах «Тувинская правда» и «Шын».
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Председателя Правительства Республики Тыва ФИО6.».
Административный истец ФИО1-Б.В. обратился в Верховный Суд Республики Тыва с административным исковым заявлением о признании вышеприведенных нормативно-правовых актов недействующими, в обоснование заявленных требований указал на то, что он является собственником частного дома, расположенного по адресу: **, в связи чем им ДД.ММ.ГГГГ в Министерство земельных и имущественных отношений Республики Тыва подано заявление о выкупе земельного участка под его домом в соответствии со статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, на что ответ не получил, при обращении ему выдана квитанция для оплаты арендной платы за последние 3 года за фактическое пользование земельным участком и стоимости выкупа земельного участка. Между ним и Министерством земельных и имущественных отношений Республики Тыва возникли правоотношения в области земельных отношений, а также он является жителем городского округа «Город Кызыл Республики Тыва», в связи с чем нормативно-правовыми актами в области земельных отношений затрагиваются его законные права и интересы. В настоящее время возникли вопросы по полномочиям органов исполнительной власти Республики Тыва, в частности Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва по распоряжению земельными участками городского округа «Город Кызыл Республики Тыва», государственная собственность на которые не разграничена. С 1 марта 2015 года пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2011 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» утратил силу Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ. В связи с утратой силы указанного закона фактически утратил силу Конституционный закон Республики Тыва от 19 января 2011 года № 274 ВХ-1. После данных изменений статья 8.1 Конституционного закона Республики Тыва № 886 ВХ-1 не приведена в соответствие, как и постановление № 158. В связи с утратой силы пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2011 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» статей 3 Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Земельный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 10.1 Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, который начал действовать с 9 января 2015 года. В земельном законодательстве Российской Федерации орган, осуществляющий управление и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не определен и не установлен с 1 марта 2015 года. Законодатель в статье 10.1 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрел возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Аналогичная норма установлена в пункте 4 статьи 2 Федерального закона от 25 октября 2011 года № 137-ФЗ. Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. Вопреки указанным нормам в статье 2 Закона Республики Тыва № 135-ЗРТ установлен неограниченный срок распоряжения уполномоченным Правительством Республики Тыва органом земельными участками городского округа «Город Кызыл Республики Тыва», государственная собственность на которые не разграничена, тогда как такой срок устанавливается на срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Просил признать недействующими статью 8.1 Конституционного закона Республики Тыва от 27 ноября 2004 года № 886 ВХ-1 «О земле», статью 2 Закона Республики Тыва от 9 декабря 2015 года № 135-ЗРТ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» и органами государственной власти Республики Тыва в области земельных отношений», постановление Правительства Республики Тыва от 4 марта 2011 года № 158 «Об определении уполномоченного исполнительного органа государственной власти Республики Тыва по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва».
В возражении на административное исковое заявление представитель административного ответчика – Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва ФИО3 просит отказать в удовлетворении иска полностью, указывая, что Закон Республики Тыва от 20.12.2015 года № 135-3PT, положения подпункта «б» пункта 2 статьи 1 Конституционного закона Республики Тыва от 20.12.2015 № 9-КЗРТ «О внесении изменений в Конституционный закон Республики Тыва «О земле» вступили в силу с 1 января 2016 года, то есть с начала очередного финансового года. Считает ошибочными доводы административного истца об установлении в региональном законе неограниченного срока по распоряжению уполномоченным Правительством Республики Тыва органом земельными участками городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Указывает, что перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ может осуществляться только законами субъекта Российской Федерации (а не какими-либо иными правовыми актами); такие законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие нормы и перераспределение полномочий, вступают в силу с начала очередного финансового года (а не в какие-то иные сроки); перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации допускает установить соответствующий закон со сроком действия правовых норм о перераспределении полномочий как минимум до конца срока полномочий этого органа текущего созыва либо на более длительный неограниченный срок без определения каких-либо временных рамок. Согласно части 3 статьи 96 Конституции Республики Тыва, части 1 статьи 1 Регламента Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва, утвержденного постановлением от 29 сентября 2014 года № 1 ПВХ-П (далее - Регламент Верховного Хурала) срок полномочий Верховного Хурала - 5 лет. Соответственно, принятый Закон Республики Тыва от 20 декабря 2015 года № 135-3PT действует не менее 5 лет и соответствует всем нормам федерального законодательства. Отмечает, что федеральным законодательством отмечены исключительные случаи, запрещающие перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные абзацем вторым части 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не относится к данному исчерпывающему перечню, а также исходит из концепции социально-экономического развития городского округа «Город Кызыл Республики Тыва».
Согласно Конституции Республики Тыва, Регламенту Верховного Хурала принятие конституционных законов Республики Тыва, законов Республики Тыва, внесение в них изменений и дополнений, осуществление контроля за их исполнением является полномочием Верховного Хурала. Порядок внесения законопроектов в Верховный Хурал и их предварительное рассмотрение, а также порядок рассмотрения законопроектов установлены соответственно главами 13 и 14 Регламента Верховного Хурала.
Так, 15 октября 2015 года проект закона рассмотрен на открытом заседании ответственного комитета в правомочном составе, где присутствовали члены ответственного комитета, представители прокуратуры Республики Тыва и Управления Министерства юстиции России по Республике Тыва, представители министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва, министерства по делам юстиции, а также Мэрии города Кызыла. По итогам обсуждения ответственным комитетом принято решение проект закона «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» и органами государственной власти Республики Тыва в области земельных отношений» включить на ближайшее заедание сессии и предложить принять его в первом чтении. 21 октября 2015 года на втором очередном заседании сессии Верховного Хурала второго созыва оспариваемый проект закона принят в первом чтении, что подтверждается постановлением Верховного Хурала от 21.10.2015 года № 580 ПВХ-П. 3 декабря 2015 года принятый в первом чтении оспариваемый закон повторно рассмотрен на открытом заседании ответственного комитета, в том же правомочном составе. Ко второму чтению при рассмотрении оспариваемого закона учтены замечания прокуратуры Республики Тыва от 6 ноября 2015 года № 22-1/7-2015 об устранении внутренней коллизии при уточнении срока полномочий Верховного Хурала и о необходимости с принятием оспариваемого закона внесения изменений в Конституционный закон РТ «О земле», а также замечания от 01.12.2015 года № 22/5-19-2015, касаемые порядка взаимодействия осуществления муниципального земельного контроля; частично учтены предложения Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва от 29 октября 2015 года № ЭЧ-3612 о дополнении проекта закона уточняющей нормой «за исключением земельных участков, предоставляемых для размещения некапитальных торговых объектов, некапитальных металлических и сборных железобетонных гаражей»; поступило предложение Главы Республики Тыва от 17 ноября 2015 года № ШК-6-4401/15 предусматривающее возможность осуществления специально уполномоченным Правительством Республики Тыва органом исполнительной власти Республики Тыва наряду с органом местного самоуправления г. Кызыла полномочий по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Республики Тыва предусмотрена административная и иная ответственность. Данное предложение на основании отзыва государственно-правового управления от 20 ноября 2015 г. № 172/15 учтено ввиду его правомерности. 9 декабря 2015 года на пятом очередном заседании третьей сессии Верховного Хурала второго созыва с учетом таблицы поправок оспариваемый нормативно-правовой акт принят во втором чтении и в целом, что подтверждается постановлением Верховного Хурала от 21.10.2015 года № 661 ПВХ-П. Оспариваемый нормативно-правовой акт Республики Тыва принят Верховным Хуралом 9 декабря 2015 года, подписан Главой Республики Тыва 20 декабря 2015 года и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации 23 декабря 2015 года № 1700201512230008, вступил в силу с 1 января 2016 года.
Считает, что в оспариваемых нормативно-правовых актах не усматриваются положения, противоречащие федеральному законодательству. Закон Республики Тыва от 9 декабря 2015 года № 135 ЗРТ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» и органами государственной власти Республики Тыва в области земельных отношений» принят Верховным Хуралом с соблюдением порядка принятия (утверждения) нормативного правового акта. При принятии оспариваемого нормативно-правового акта первоначальный текст проекта закона отредактирован и приведен в соответствие с федеральным законодательством на основании отзывов, замечаний и предложений.
Оспариваемые нормативно правовые акты приняты Верховным Хуралом в рамках предоставленной ему компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия, а также официального опубликования.
В отзыве на административное исковое заявление представитель административного ответчика – Правительства Республики Тыва ФИО7-.А.К. просит отказать в удовлетворении иска полностью, указывает, что в постановлении Правительства Республики Тыва от 4 марта 2011 года № 158 определено, что Министерство земельных и имущественных отношений Республики Тыва является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Тыва по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва». В соответствии с подпунктом 1 пункта 6 Положения о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Тыва, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 1 марта 2023 года № 109, Министерство осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными и республиканскими законами, актами Правительства Республики Тыва, полномочия собственника в отношении имущества Республики Тыва, в том числе в области земельных отношений, а также распоряжается, осуществляет проверку и осмотр земельных участков городского округа «Город Кызыл Республики Тыва», государственная собственность на которые не разграничена, необходимого для осуществления исполнения функций органов государственной власти Республики Тыва в установленной в пункте 1 настоящего Положения сфере деятельности. Оспариваемое административным истцом постановление Правительства Республики Тыва от 4 марта 2011 года № 158 не противоречит федеральному законодательству. Оспариваемый нормативно правовый акт принят Правительством Республики Тыва в рамках предоставленной ему компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия, а также официального опубликования. При принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдены положения Регламента Правительства Республики Тыва, в целях введения в действия постановления официально опубликовано - размещено в газетах «Тувинская правда», «Шын»; для оспариваемого вида нормативного правового акта не предусмотрена процедура государственной регистрации действующим законодательством. Специальный порядок вступления в силу для данного вида акта не предусмотрен в законодательстве.
Определением суда от 9 марта 2023 года по делу в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство земельных и имущественных отношений Республики Тыва, Мэрия города Кызыла.
В отзыве на административное исковое заявление представителя заинтересованного лица Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва ФИО4 просит отказать в удовлетворении иска полностью, указывает, что из иска неясно, какие права ФИО1-Б.В. нарушены оспариваемыми нормативными актами, в чем именно должно состоять восстановление нарушенных ответчиком прав и интересов судом; оспариваемые положения законов Республики Тыва приняты с соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Республики Тыва на их принятие, а также форму, вид, процедуру их принятия, правила введения в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу; соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Административный истец ФИО1-Б.В. в судебном заседании административный иск поддержал, просил удовлетворить.
Представители административных ответчиков – Правительства Республики Тыва ФИО2-Б.Р. Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва ФИО3 иск не признали, просили отказать в удовлетворении в полном объеме по доводам, указанным в возражениях.
Представитель заинтересованного лица Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва ФИО4 просила отказать в удовлетворении исковых требований.
Представитель заинтересованного лица Мэрии города Кызыла ФИО5 просила удовлетворить исковые требования.
Выслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, заключение прокурора, полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативно-правовых актов полностью или в части.
Согласно пунктам «в», «н» части 1 статьи 72, части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с пунктом 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (пункт 5 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации).
Вместе с тем, до настоящего момента значительная часть всего земельного фонда Российской Федерации относится к неразграниченной государственной собственности, что вызывает необходимость нормативно-правового регулирования вопросов управления и распоряжения такими земельными участками.
Законом, устанавливающим на территории Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
Данный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые осуществляют правовое регулирование местного самоуправления, осуществляют государственную поддержку местного самоуправления, передают органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия и контролируют исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
При этом Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Глава 3 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемых местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.
Статья 17 поименованного закона, определяя круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения, в части 1.2 закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Одновременно федеральный законодатель в абзаце втором части 1.2 приведенной статьи установил запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также отчет об исполнении бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку).
Аналогичное положение содержится в частях 3 и 4 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
В соответствии с пунктом 4 статьи 2, абзацем 2 пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статьей 10.1 Земельного кодекса Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии со статьями 96, 103 Конституции Республики Тыва, принятой референдумом Республики Тыва 6 мая 2001 года, Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва является постоянно действующим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Тыва, к полномочиям которого относится принятие конституционных законов Республики Тыва, законов Республики Тыва, внесение в них изменений и дополнений, осуществление контроля за их исполнением.
Принятые конституционные законы Республики Тыва, законы Республики Тыва в течение 14 дней направляются Верховным Хуралом (парламентом) Республики Тыва на подписание и обнародование Главе – Председателю Правительства Республики Тыва. Глава – Председатель Правительства Республики Тыва в течение 14 дней подписывает конституционные законы Республики Тыва, законы Республики Тыва и обнародует их (части 1 и 2 статьи 106 Конституции Республики Тыва).
Оспариваемые Конституционный закон Республики Тыва № 886 ВХ-1 и Закон Республики Тыва № 135-ЗРТ приняты уполномоченным органом в установленной форме, подписаны Главой – Председателем Правительства Республики Тыва, надлежащим образом доведены до всеобщего сведения (опубликован) и по данным основаниям не оспариваются.
В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (введен Федеральным законом от 29.12.2014 № 485-ФЗ).
Во исполнение приведенных норм статьей 2 закона Республики Тыва № 135-ЗРТ определено, что специально уполномоченный Правительством Республики Тыва исполнительный орган государственной власти Республики Тыва в течение неограниченного срока, но не менее срока полномочий Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва, осуществляет полномочия органа местного самоуправления городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Данные положения также определены частью 1 статьи 8.1 Конституционного закона Республики Тыва № 886 ВХ-1, согласно которой распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» - столицы Республики Тыва, осуществляет специально уполномоченный орган, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.
Так, в целях усовершенствования действующего порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены существенные изменения в нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере управления и распоряжения землей, в том числе, в части разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Указанный закон, за исключением отдельных положений, введен в действие с 1 марта 2015 года.
Положения пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», начиная с 1 марта 2015 года, из текста данной нормы исключены.
Вместе с тем, согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введенной в действие с 27 мая 2014 года, законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.
Аналогичные положения содержатся в пункте 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которому законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.
В соответствии с положениями введенной в действие с 9 января 2015 года статьи 10.1 Земельного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Как следует из пояснительной записки к тексту проекта Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ, которым в Земельный кодекс Российской Федерации введена статья 10.1, целью его принятия является реализация положений Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ во избежание неоднозначного толкования норм, содержащихся в федеральных законах, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в различных областях и сферах деятельности.
Таким образом, правовой основой для осуществления государственными органами исполнительной власти Республики Тыва полномочий по распоряжению указанными выше земельными участками по состоянию на начало финансового года - 1 января 2016 года - являлись не только положения абзаца третьего пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», как указывает заявитель, но и части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Изменениями, внесенными Федеральными законами от 27.05.2014 № 136-ФЗ, от 23.06.2014 № 171-ФЗ и от 29.12.2014 № 485-ФЗ в Земельный кодекс Российской Федерации, не исключается возможность отнесения к полномочиям субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления. Эти изменения касаются перечня полномочий органов местного самоуправления, которые могут быть перераспределены, срока действия такого решения, а также процедуры введения в действие соответствующих законов субъектов Российской Федерации, принятых после 27 мая 2014 года.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что, вопреки мнению заявителя, исключение из статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» пункта 10 не влечет за собой утрату силы закона субъекта Российской Федерации, которым в соответствии с действовавшим ранее порядком отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статьей 8.1 Конституционного закона Республики Тыва от 27 ноября 2004 г. № 886 ВХ-1 «О земле» принято оспариваемое постановление Правительства Республики Тыва от 4 марта 2011 года № 158, которым определено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» осуществляет Министерство земельных и имущественных отношений Республики Тыва.
Следовательно, оспариваемое постановление № 158 принято в пределах полномочий Правительства Республики Тыва, с соблюдением формы его принятия и порядка принятия, и по данным основаниям не оспариваются.
В статье 25 Закона Республики Тыва от 8 мая 2013 года № 1852 ВХ-1 «О нормативных правовых актах Республики Тыва» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) указано, что конституционные законы Республики Тыва, законы Республики Тыва и иные нормативные правовые акты Республики Тыва подлежат обязательному официальному опубликованию.
Официальным опубликованием нормативного правового акта Правительства Республики Тыва считается первая публикация его полного текста в газетах «Тувинская правда», «Шын» или в приложении к газете «Тувинская правда» - «Нормативные акты Республики Тыва», приложении к газете «Шын» - «Тыва Республиканын хоойлу-дурумнери», или на официальном сайте Республики Тыва в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (https://rtyva.ru) и на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Конституционные законы Республики Тыва, законы Республики Тыва вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если федеральным законом и (или) самим конституционным законом Республики Тыва, законом Республики Тыва не установлен другой порядок вступления их в силу.
Иные нормативные правовые акты Республики Тыва вступают в силу со дня их официального опубликования, если не установлен иной порядок их вступления в силу.
Как установлено судом, первоначальный текст оспариваемого Конституционного закона Республики Тыва № 886 ВХ-1 опубликован в изданиях «Тувинская правда» 25 марта 2005 года, «Шын» 16 декабря 2004 года, изменения к нему опубликованы в изданиях № 15 «Тувинская правда» и № 17 «Шын» 17 февраля 2011 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 23 декабря 2015 года, в издании № 1 «Шын» 12 января 2016 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 30 июня 2016 года, в издании № 94 «Тувинская правда» 30 августа 2016 года; соответственно изменения вступили в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования.
Оспариваемый Закон Республики Тыва № 135-ЗРТ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 23 декабря 2015 года, в изданиях № 1 «Шын» 12 января 2016 года, № 7 «Тувинская правда» 26 января 2016 года, в соответствии со статьей 6 данный документ вступил в силу с 1 января 2016 года.
Оспариваемое постановление № 158 опубликовано в изданиях № 52 «Шын» 12 мая 2011 года, приложении 17, спецвыпуск «Тувинская правда» 19 мая 2011 года, соответственно, он вступил в законную силу.
Таким образом, проанализировав приведенные федеральные законоположения и сопоставив их содержание с оспариваемыми нормативными правовыми актами, нахожу, что указанные положения в статье 8.1 Конституционного закона Республики Тыва № 886 ВХ-1 и законе Республики Тыва № 135-ЗРТ, а также постановлении № 158, не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем отсутствуют правовые основания для удовлетворения заявленных требований и признания недействующим региональных законов и постановления, принятых уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением предписаний федерального законодательства.
Кроме того, оспариваемые положения конституционного закона Республики Тыва № 886 ВХ-1, закона Республики Тыва № 135-ЗРТ, постановления № 158 не противоречат, а согласуются с принципами, установленными статьей 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, в соответствии с которыми передача некоторых публичных полномочий местного самоуправления и связанных с их осуществлением функций иному, в том числе региональному, органу власти является допустимой в пределах, установленных законом.
Поскольку анализ федерального законодательства свидетельствует о том, что взаимосвязанные положения статьи Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливают право законодательного органа субъекта Российской Федерации изъятия у органов местного самоуправления некоторых полномочий, в том числе в области земельных отношений, суд признает оспариваемые нормативные правовые акты республики по существу содержащихся в нем правовых положений соответствующим федеральному законодательству.
Вопреки доводам заявителя указание в статье 2 Закона Республики Тыва №135-ЗРТ на неограниченный срок осуществления специально уполномоченным органом полномочий местного органа самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, также не противоречит части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ и части 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», которыми предусмотрено, что перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Условием вступления в силу такого закона субъекта Российской Федерации является начало очередного финансового года.
В рассматриваемом случае такое условие соблюдено, поскольку Закон Республики Тыва № 135-ЗРТ вступил в силу с 1 января 2016 года.
При изложенных обстоятельствах суд не усматривает нарушений прав, подлежащих судебной защите, как заявителя, поскольку перераспределение полномочий между органами местного самоуправления городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" и органами государственной власти Республики Тыва в области земельных отношений" не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Само по себе перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которое соответствует федеральному законодательству, не затрагивает права и свободы ФИО1-Б.В.
При таких обстоятельствах административный иск ФИО1-Б.В. не подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного иска Чооду к Правительству Республики Тыва, Верховному Хуралу (парламенту) Республики Тыва об оспаривании нормативных правовых актов отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Тыва в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Решение суда в окончательной форме принято 17 мая 2023 года.
Судья В.О. Куулар