Дело 3а-11/2023 (№ 3а-112/2022)
УИД 54OS0000-01-2021-000137-92
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
08 февраля 2023 года город Новосибирск
Новосибирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Разуваевой А.Л.
при секретаре Павленко К.А.
с участием прокурора Парыгиной И.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Сибирские жилые кварталы» к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области ФИО1 о признании не действующим постановления Правительства Новосибирской области от 16.03.2021 № 67-п «О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области»,
установил:
Общество с ограниченной ответственностью «Сибирские Жилые Кварталы» (далее по тексту ООО «СЖК», Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением и просило признать не действующим постановление Правительства Новосибирской области от 16.03.2021 № 67-п «О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области» с 16 марта 2021г.
В обоснование требований указало, что ООО «СЖК» является застройщиком многоквартирных домов и собственником земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, на которых расположены объекты коммунальной инфраструктуры.
Согласно Правилам землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 № 1288, на момент заключения договоров купли-продажи данные земельные участки располагались в общественно-деловой зоне Ж-1.1, предполагающей строительство многоквартирных домов.
В соответствии с постановлением Правительства Новосибирской области от 16.03.2021 № 67-п «О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области» земельные участки административного истца безосновательно отнесены к особо охраняемой природной территории (далее по тексту ООПТ), что не позволяет административному истцу продолжать строительство жилых домов, вводить их в эксплуатацию, чем нарушаются права Общества, как собственника земельных участков и застройщика.
Полагает, что постановление Правительства Новосибирской области от 16.03.2021 № 67-п «О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области» принято в нарушение статей 2, 3.1, 5 Федерального закона Российской Федерации от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статей 5.1, 51, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 6 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", статей 4, 12.1 Закона Новосибирской области от 26.09.2005 № 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" и статьи 7.1 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области".
Представители ООО «СЖК» <данные изъяты> У.А., <данные изъяты> А.В., действующие на основании доверенностей, заявленные требования, с учетом уточнений (т.3 л.д. 209-210), поддержали в полном объеме.
Представитель Правительства Новосибирской области, Губернатора Новосибирской области <данные изъяты> С.Н., действующая на основании доверенностей, заявленные требования не признала в полном объеме по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т. 2 л.д. 105-112, 144-145).
Представитель министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области ФИО2, действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве (т.4 л.д. 29-34).
Суд, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заключение прокурора, полагавшего, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, приходит к следующим выводам.
16 марта 2021г. Правительством Новосибирской области принято Постановление N 67-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области" (далее по тексту – Постановление № 67-п), которым постановлено:
1. Принять решение о необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области (далее - лесной парк "Заельцовский бор") на территории Новосибирского района Новосибирской области, города Новосибирска ориентировочной площадью 9 212 га в границе:
на западе - от точки, расположенной на удалении 4 км по береговой линии левого берега реки Обь от Димитровского моста в городе Новосибирске, далее по береговой линии левого берега реки Обь на север до моста через реку Обь автомобильной дороги федерального значения Р-254 "Иртыш" Челябинск - Курган - Омск - Новосибирск (Северный обход города Новосибирска);
на севере - через реку Обь и далее по полосе отвода автомобильной дороги федерального значения Р-254 "Иртыш" Челябинск - Курган - Омск - Новосибирск (Северный обход города Новосибирска) на восток до пересечения с Краснояровским шоссе;
на востоке - от пересечения с Краснояровским шоссе по полосе отвода Краснояровского шоссе на юг до пересечения с 1-м Мочищенским шоссе, далее по полосе отвода 1-го Мочищенского шоссе, далее по полосе отвода Мочищенского шоссе до пересечения с ул. Жуковского, далее по полосе отвода ул. Жуковского до пересечения с ул. Стасова;
на юге - от пересечения с ул. Стасова на запад по полосе отвода ул. Стасова до пересечения с ул. Сухарная, далее по полосе отвода ул. Сухарная до реки 2-я Ельцовка, далее по береговой линии левого берега реки 2-я Ельцовка до реки Обь, далее по реке Обь до точки, расположенной на удалении 4 км по береговой линии левого берега реки Обь от Димитровского моста в городе Новосибирске;
за исключением населенных пунктов: дачного поселка Мочище, поселка Озерный Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области.
2. Решение о необходимости создания лесного парка "Заельцовский бор", указанное в пункте 1 настоящего постановления, учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель.
3. Министерству природных ресурсов и экологии Новосибирской области (ФИО3):
1) осуществить подготовку сведений о границах лесного парка "Заельцовский бор", перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости;
2) разработать проект положения о лесном парке "Заельцовский бор".
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").
Проанализировав содержание оспариваемого постановления Правительства Новосибирской области, суд приходит к выводу, что оно обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с необходимостью создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Постановлением № 67-п в ориентировочные границы особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области включены земельные участки, владельцем которых является ООО «СЖК», что в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает возможность обратиться в суд с административным иском об оспаривании этого нормативного правового акта.
16 августа 2021 г. Правительством Новосибирской области принято постановление N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области", которым признано утратившим силу Постановление № 67-п.
Несмотря на то, что на момент рассмотрения настоящего спора Постановление № 67-п утратило силу, административный иск подлежит рассмотрению по существу, так как оспариваемое постановление утратило силу после обращения Общества в суд и в период его действия применялось к административному истцу.
В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В силу положений пунктов 1 и 2 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее по тексту Федеральный закон № 33-ФЗ).
Данный закон определяет ООПТ как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Пунктом «б» части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тесту Федеральный закон № 184-ФЗ) законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Пункт 8 части 1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения относит к компетенции субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона № 33-ФЗ законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона № 33 с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады.
При этом пунктом 3 указанной статьи законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.
На территории Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 26.09.2005 N 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" (далее по тексту Закон № 325-ОЗ), главой 3 которого урегулированы вопросы правового режима ООПТ - лесной парк.
Согласно части 2 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка принимает Правительство Новосибирской области.
Согласно преамбуле Закона Новосибирской области от 25.12.2006 N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области" (далее - Закон №80-ОЗ) настоящий Закон принимается в целях установления единых требований, предъявляемых к нормативным правовым актам Новосибирской области, их опубликованию, вступлению в силу, действию и систематизации, определения общих правил юридической техники, применяемых при подготовке нормативных правовых актов Новосибирской области.
В соответствии со статьей 18 Закона № 80-ОЗ Правительство Новосибирской области по вопросам, решение которых относится к его полномочиям, издает нормативные правовые акты в виде постановлений. Постановления Правительства Новосибирской области подписываются Губернатором Новосибирской области или лицом, временно исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области, и вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в постановлении. Постановления Правительства Новосибирской области подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном статьей 26 настоящего Закона.
Согласно абзацу 2 части 1 статьи 26 Закона №80-ОЗ постановления Губернатора Новосибирской области, постановления Законодательного Собрания, постановления Правительства Новосибирской области, нормативные правовые акты областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, либо сведения конфиденциального характера, в течение десяти дней после дня их подписания.
В соответствии с частью 2 статьи 26 Закона № 80-ОЗ датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата первой (в хронологическом порядке) публикации его полного текста в газете «Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области» или газете «Советская Сибирь» либо дата первого размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), в сетевом издании «Сайт Законодательного Собрания Новосибирской области. Нормативные правовые акты», в сетевом издании «Официальный интернет-портал правовой информации Новосибирской области» (www.nsopravo.ru).
Постановление № 67-п принято на заседании Правительства Новосибирской области, подписано Губернатором Новосибирской области ФИО4 и опубликовано 16 марта 2021г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru и официальном интернет-портале правовой информации Новосибирской области http://www.nsopravo.ru.
С учетом вышеуказанных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу, что Постановление № 67-п принято уполномоченным исполнительным органом субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие.
Суд отклоняет позицию административного истца о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта в части не проведения оценки регулирующего воздействия.
В целях выявления в проекте нормативного правового акта Новосибирской области (далее - проект акта) положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и областного бюджета Новосибирской области, проводится оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов (пункт 2 Постановления Губернатора Новосибирской области от 17.01.2017 N 2 "О Порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Новосибирской области").
В силу пункта 4 Постановления Губернатора Новосибирской области от 17.01.2017 N 2 оценке подлежат проекты актов, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Новосибирской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Новосибирской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Необходимость проведения оценки проекта акта определяется разработчиком с учетом пункта 4 настоящего Порядка (пункт 4.1).
Как установлено при рассмотрении настоящего административного дела, инициатором и разработчиком проекта постановления являлось министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области.
Разработчиком не принималось решение о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия проекта Постановления № 67-п.
При этом оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, однако Постановление № 67-п не устанавливает новые и не изменяет ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, поскольку принято по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.
Кроме того, отсутствие заключения об оценке регулирующего воздействия не относится к числу нарушений процедуры принятия нормативного правового акта, влекущих признание его недействующим. Правовое значение в данном случае мог бы иметь установленный факт отрицательной оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта либо установленный факт наличия у него признаков коррупциогенности оспариваемых положений. Таких фактов судом по делу не выявлено.
Ссылка представителей административного истца на проведение оценки регулирующего воздействия по проекту постановления, которым предполагалось внести изменения в Постановление № 67-п, правового значения не имеет, так как вышеуказанный проект предметом оспаривания по настоящему административному делу не является и процедура его принятия никак не взаимосвязана с процедурой принятия Постановления № 67-п. Более того, данный проект не был принят Правительством Новосибирской области, то есть остался нереализованным.
Также суд не усматривает нарушения статьи 4 Закона № 325-ОЗ по доводу о принятии нормативного правового акта за пределами компетенции (полномочий).
Согласно пункту 4 статьи 4 Закона № 325-ОЗ к полномочиям Правительства Новосибирской области относится: принятие решений о создании, преобразовании, упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения, изменении их границ.
Статьей 12.1 Закона № 325-ОЗ регламентирован порядок создания природно-рекреационных местностей, лесных парков.
Часть 2 вышеуказанной нормы предусматривает, что решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка принимает Правительство Новосибирской области.
Учитывая то, что принятие решения о необходимости создания лесного парка является частью процедуры принятия решения о создании ООПТ регионального значения, Правительство Новосибирской области приняло Постановление № 67-п в пределах предоставленных ему полномочий.
Проверяя законность оспариваемого Постановления № 67-п на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона № 33-ФЗ законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Возможность установления законами субъектов Российской Федерации иных категорий особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения закреплена в части 3 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона № 33-ФЗ отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Из пункта 2 статьи 3 Федерального закона №33-ФЗ также следует, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 2 Закона № 325-ОЗ с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий на территории Новосибирской области создаются особо охраняемые природные территории - лесные парки.
Порядок создания лесных парков регламентирован статьей 12.1 Закона № 325-ОЗ.
Инициаторами создания лесного парка может быть областной исполнительный орган государственной власти Новосибирской области в сфере организации, охраны и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения (пункт 3 части 1 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ).
Министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области является областным исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, осуществляющим государственное управление и нормативное правовое регулирование в сфере рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений при использовании водных объектов и осуществлении природоохранных мероприятий, в сфере лесных отношений, в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Новосибирской области в пределах установленных федеральным законодательством и законодательством Новосибирской области полномочий (Положение о министерстве природных ресурсов и экологии Новосибирской области, утвержденное постановлением Правительства Новосибирской области от 03.10.2017 N 383-п).
К полномочиям министерства отнесено внесение предложений в Правительство Новосибирской области о создании (упразднении), учреждении и изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения (подпункт 3.2 пункта 8 Положения).
Как следует из преамбулы Постановления № 67-п, оно принято в соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом Новосибирской области от 26.09.2005 N 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области", на основании предложения министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 01.03.2021, с учетом необходимости сохранения лесов, являющихся частью природно-экологического каркаса Новосибирской агломерации Новосибирской области и имеющих особое рекреационное значение для жителей Новосибирской области, в целях обеспечения сохранности лесов и создания благоприятных условий для туризма и отдыха.
Административный истец просит проверить Постановление № 67-п на соответствие статье 2 Федерального закона № 33-ФЗ, части 2 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ, ссылаясь на отсутствие обоснования необходимости создания ООПТ.
Статья 2 Федерального закона № 33-ФЗ устанавливает категории особо охраняемых природных территорий, особенности их создания и развития, в том числе определяет, что необходимо учитывать при принятии решений о создании особо охраняемых природных территорий.
Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (часть 3 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ).
При этом статья 2 Федерального закона № 33-ФЗ не содержит такой категории особо охраняемой природной территории как «лесной парк», поэтому этот закон не устанавливает правовой режим и порядок создания лесного парка.
Согласно части 2 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ решение Правительства Новосибирской области о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка должно содержать обоснование необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения, сведения о предполагаемых местонахождении, площади, наименовании особо охраняемой природной территории регионального значения.
Постановление № 67-п вышеуказанным требования соответствует.
В преамбуле обосновано о необходимости создания лесного парка «Заельцовский бор». Указаны сведения о предполагаемых границах, площади, наименовании.
При принятии постановления № 67-п учитывались предложения министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области о создании особо охраняемой территории регионального значения – лесного парка «Заельцовский бор» (т.2 л.д.130-132). При формировании предложения
о необходимости создания особо охраняемой территории регионального значения - лесной парк «Заельцовский бор» Новосибирской области, министерство исходило из того, что лесной массив, расположенный на лесных участках городских лесов в Заельцовском районе г. Новосибирска и прилегающих к ним лесных участков Новосибирского лесничества земель лесного фонда в Новосибирском районе Новосибирской области, является частью общей лесной экосистемы вокруг города Новосибирска, образует природно-экологический каркас Новосибирской агломерации Новосибирской области, а также обладает природно-рекреационным потенциалом, выполняет защитные функции, имеет особое рекреационное значение для жителей Новосибирской области. В последнее время в границах лесного массива активизировано строительство, что приводит к сокращению занятой лесом территории. С учетом рельефа территории лесного массива, сплошная рубка леса может привести к нарушению поверхностного стока вешних и ливневых вод, образованию оврагов на склонах, а на пониженных участках- их подтоплению и заболачиванию, и, как следствие, снижению рекреационных свойств территории.
Статья 12.1 Закона № 325-ОЗ (в редакции Закона Новосибирской области от 25.02.2021 N 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области"- далее Закон № 59-ОЗ) являлась предметом судебной проверки в рамках административного дела 3а-66/2021 по административному исковому заявлению Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество», Общества с ограниченной ответственностью «СОЮЗ», Общества с ограниченной ответственностью «Сибирские Жилые Кварталы» к Законодательному Собранию Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области о признании не действующим Закона N 59-ОЗ. Решением Новосибирского областного суда от 25 августа 2021г. в части возможности принятия решения о необходимости создания лесного парка, Закон № 59-ОЗ признан соответствующим требованиям действующего законодательства.
Административным истцом заявлено о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям статей 5.1, 51, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Градостроительный кодекс регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.
Статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает основания и порядок проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Таким образом, данная норма предусматривает процедуру проведения общественных обсуждений и публичных слушаний в отношении документов территориального планирования.
Ни Градостроительный кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон № 33-ФЗ, на Закон № 325-ОЗ, не предусматривают проведения публичных слушаний при создании ООПТ.
Статья 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует случаи выдачи разрешения на строительство, а статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок осуществления строительного надзора.
Постановление № 67-п не регулирует правоотношения в сфере градостроительной деятельности, являясь нормативным актом по вопросам охраны окружающей среды.
Заявляя о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта статьям Градостроительного кодекса Российской Федерации, административные истцы сопоставляют нормативные правовые акты, относящиеся к разным нормам права, имеющим разный предмет правового регулирования.
Нормативные правовые акты, оспариваемые в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проверяются судом на соответствие лишь нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, которые регулируют правоотношения, установленные оспариваемым актом.
Нормативные правовые акты, регулирующие различные отношения, не могут проверяться на соответствие друг другу.
По вышеуказанным основаниям не противоречит оспариваемый акт и статье 6 Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", которая регулирует срок передачи застройщиком объекта долевого строительства участнику долевого строительства.
Административный истец полагает, что оспариваемый акт противоречит части 5 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку в нем не установлен порядок резервирования земельных участков.
Частью 5 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях создания и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
Из содержания данной нормы следует, что возможность резервирования земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, названным федеральным законодательством связана с ограничением хозяйственной деятельности на них. Изъятие земельных участков предусмотрено в качестве исключительных случаев, которые осуществляются в установленном порядке (статьи 19, 22, 26 Федерального закона № 33-ФЗ, статья 49 Земельного кодекса Российской Федерации).
Отсутствие решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, не свидетельствует о противоречии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству.
Федеральный закон не требует обязательного предварительного резервирования земель во всех без исключения случаях.
То обстоятельство, что ООПТ регионального значения может быть расположена, в том числе на земельных участках, принадлежащих на праве собственности гражданам и организациям, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку такого ограничения Федеральный закон не устанавливает, допуская создание такой территории как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков, предварительное получение согласия которых не требуется (пункт 2 статьи 22 Федерального закона № 33-ФЗ).
Земельный кодекс Российской Федерации, регулирующий правовой режим земель особо охраняемых природных территорий, относя такие земли к объектам общенационального достояния, не исключает их нахождение как в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, так и в собственности граждан и юридических лиц (пункт 2 статьи 95).
Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Аналогичные положения закреплены в части 12 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Статья 3.1 Федерального закона № 33-ФЗ также допускает возможность включения населенных пунктов в состав особо охраняемых территорий и устанавливает особенности оборота земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории регионального значения.
Довод административного истца о том, что принадлежащие ему земельные участки подвергнуты значительному антропогенному воздействию, не представляют какое-либо природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение, поэтому не могли быть включены в ориентировочные границы лесного парка «Заельцовский бор», подлежат отклонению по следующим основаниям.
По мнению суда, вышеуказанные доводы по своей сути сводятся к вопросу о целесообразности принятия нормативного правового акта.
Как разъяснено в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее: суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
При этом суд не принимает в качестве относимых доказательств по административному делу представленные административным истцом документы: отчет по камеральному исследованию территории предполагаемого к созданию лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области для определения соответствия данной категории критериям, установленным Законом № 325-ОЗ, составленный филиалом ФГБУ «Рослесинфорг» «Запсиблеспроект» (т.2 л.д.146-198), экспертное заключение (т.3 л.д. 219-251), поскольку суд не может входить в рамках настоящего административного спора в обсуждение вопроса о целесообразности включения вышеуказанных земельных участков в ориентировочные границы ООПТ.
Не обсуждая вопрос о целесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта, необходимо отметить, что в силу абзаца 2 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ решение Правительства Новосибирской области о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка должно содержать обоснование необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения, сведения о предполагаемых местонахождении, площади, наименовании особо охраняемой природной территории регионального значения, сроки, в которые необходимо совершить действия, направленные на создание особо охраняемой природной территории регионального значения, перечень и сроки действия устанавливаемых на указанной территории ограничений из числа перечисленных в абзаце третьем настоящей части.
Постановление № 67-п вышеуказанным требованиям соответствует.
При этом также необходимо отметить, что оспариваемым нормативным правовым актом определены только предположительные границы лесного парка «Заельцовский бор». В процессе решения вопроса о создании данной ООПТ эти границы могут измениться.
Представителем административных ответчиков указано, что на сегодняшний день разработан проект решения о создании лесного парка «Заельцовский бор», земельные участки ООО «СЖК» в территорию ООПТ не входят.
Необходимо отметить, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Баланс в сторону публичного интереса в законодательстве о земельных участках в особо охраняемых природных территориях объясняется тем, что экологические права граждан являются частью социальной политики России. Законодателем установлен приоритет публичного экологического интереса перед частным экономическим интересом. Указанная конкретная территория Заельцовского бора имеет не только высокую экономическую, но экологическую цену.
Что касается пункта 2 оспариваемого Постановления № 67-п, то он дословно воспроизводит абзац 5 части 2 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ, а именно: решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель, который являлся предметом судебной проверки (решение Новосибирского областного суда от 25 августа 2021г.)
В соответствии с требованиями пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд, наряду с прочим, должен выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.
Таких нарушений судом при рассмотрении настоящего административного дела не установлено.
Ссылка административного истца на принятие органами власти решений, нарушающие их права как собственника земельных участков со ссылкой на Постановление № 67-п, не может быть расценена судом как нарушение прав оспариваемым нормативным актом, так как вышеуказанные решения приняты органами государственной власти, местного самоуправления при применении Постановления № 67-п. При этом сам по себе факт неправильного применения или толкования положений оспариваемого нормативного правового акта не свидетельствует о его незаконности. Кроме того, административный истец обращался в Арбитражный суд Новосибирской области, прокуратуру Новосибирской области по факту нарушения своих прав решениями вышеназванных органов.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Учитывая соблюдение порядка принятия, опубликования и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, соответствие его положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отсутствие нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, суд приходит к выводу о наличии оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении заявленных требований Общества с ограниченной ответственностью «Сибирские Жилые Кварталы» к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области ФИО1 о признании не действующим постановления Правительства Новосибирской области от 16.03.2021 № 67-п «О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области» с 16 марта 2021г. отказать в полном объеме.
Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы, представления через Новосибирский областной суд.
Судья А.Л. Разуваева
Мотивированное решение изготовлено 22 февраля 2023г.