Решение по делу № 3А-192/2022 от 18.11.2022 - о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 15 апреля 2016 г. № 132, в действующей редакции.

УИД 61OS0000-01-2022-000228-48

дело № 3а-192/2022

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

18 ноября 2022 г. г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,

при секретаре Родоновой Л.А.,

с участием:

прокурора Емелиной Е.А.,

представителя административного истца ФИО1 – ФИО2,

представителя административного ответчика Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области и заинтересованного лица Администрации Аксайского района Ростовской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ФИО1 о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 15 апреля 2016 г. № 132, в действующей редакции,

установил :

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим решение Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 19 февраля 2020 г. № 466 «Об утверждении изменений в правила землепользования и застройки Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области» и обязать Собрание депутатов Аксайского района в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение об этом решении в печатном издании «Победа».

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка, находящегося по адресу: ... и нежилого помещения в здании, расположенном на участке, в котором фактически проживает. Оспариваемым решением земельный участок включен в территориальную зону производственного назначения, что препятствует изменению назначения помещения на жилое, нарушает право на благоприятные условия проживания.

По мнению административного истца, упомянутое решение противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, принято с нарушением установленного порядка.

После изменения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) (том 3 л.д. 218-220, 251-254, с учетом уточнений, сделанных представителем административного истца в судебном заседании 3 ноября 2022 г.) ФИО1 просит суд признать Правила землепользования и застройки Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области, утвержденные решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 15 апреля 2016 г. № 132 (в действующей редакции), не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне П-1/2 «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов»; возложить на Собрание депутатов Аксайского района обязанность по опубликованию сообщения о принятом решении суда.

Административный истец полагает, что решение от 15 апреля 2016 г. № 132 принято с существенными нарушениями статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), регламентирующей процедуру подготовки проекта Правил и проведения публичных слушаний. Обращает внимание на то, что названным решением утверждены Правила в новой редакции, тогда как на публичные слушания выносился проект о внесении изменений в действующие Правила.

ФИО1 в судебное заседание не явилась. Представитель административного истца ФИО2 в ходе судебного разбирательства поддержала требования в указанной выше редакции.

Представитель административного ответчика Собрания депутатов Аксайского района и заинтересованного лица Администрации Аксайского района ФИО3 просил отказать в удовлетворении заявленных требований, полагая, что Правила в действующей редакции приняты с соблюдением установленного порядка, актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Представители административного ответчика Собрания депутатов Большелогского сельского поселения в судебное заседание не явились, представив письменный отзыв, в котором просили отказать в удовлетворении требований ФИО1

От неявившихся в суд заинтересованных лиц ФИО4 и администрации Большелогского сельского поселения отзывы, заявления в суд не поступили.

Суд счел возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, учитывая наличие в деле доказательств их надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации об этом на официальном сайте суда (часть 8 статьи 96 КАС РФ), непоступление от них ходатайств об отложении судебного заседания и доказательств уважительности причин неявки.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные отзывы, письменные доказательства, допросив свидетеля ... (главного архитектора Аксайского района), заслушав заключение старшего прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Емелиной Е.А. об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов, оспаривание которых осуществляется по правилам, установленным главой 21 КАС РФ.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32, части 1 статьи 33 ГрК РФ правила землепользования и застройки поселения и изменения в них утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Исходя из взаимосвязанных положений перечисленных норм, статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 г. № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», части 15 статьи 23 Областного закона Ростовской области от 14 января 2008 г. № 853-ЗС «О градостроительной деятельности в Ростовской области» (в редакциях, действовавших в соответствующие периоды), в связи с вступлением в силу изменений, внесенных в названный выше Областной закон № 436-ЗС Областным законом Ростовской области от 28 декабря 2015 года № 486-ЗС, на территории Ростовской области после 1 января 2017 года утверждение правил землепользования и застройки сельских поселений и изменений в них относится к компетенции представительных органов местного самоуправления муниципальных районов, до указанной даты входило в круг полномочий представительных органов местного самоуправления сельских поселений.

Судом установлено, что Правила землепользования и застройки Большелогского сельского поселения были утверждены решением Собранием депутатов Большелогского сельского поселения от 26 ноября 2009 г. № 60. Их редакция как в текстовой, так и в графической части неоднократно изменялась.

В порядке внесения изменений в Правила решением того же органа от 26 февраля 2014 г. № 52 решение от 26 ноября 2009 г. № 60 об утверждении Правил и решение от 2 мая 2012 г. № 158 о внесении изменений в них признаны утратившими силу, Правила приняты в новой редакции.

Аналогично в результате подготовленных изменений решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения от 15 апреля 2016 г. № 132 Правила приняты в новой редакции, решения от 26 февраля 2014 г. № 52 и от 1 июля 2014 г. № 60 признаны утратившими силу.

Процедуры подготовки, принятия, порядка введения в действие решений, которые признаны утратившими силу, предметом проверки суда в данном деле не являются.

Принятию решения Собрания депутатов Большелогского сельского поселения от 15 апреля 2016 г., которым Правила утверждены в новой редакции с учетом внесенных изменений, предшествовали распоряжение главы сельского поселения от 18 августа 2015 г. № 253 о подготовке проекта по внесению изменений в Правила (опубликовано в общественно-политической газете Аксайского района «Победа» 5 сентября 2005 г.), распоряжение главы сельского поселения от 5 февраля 2016 г. № 24 о проведении публичных слушаний по проекту (опубликовано в том же издании 12 февраля 2016 г.), проведение публичных слушаний во всех населенных пунктах, входящих в состав поселения. По результатам публичных слушаний составлено сводное заключение от 14 марта 2016 г. (опубликовано в газете «Победа» 18 марта 2016 г.). Текст решения от 15 апреля 2016 г. № 132 с приложением официально опубликован в информационном бюллетене правовых актов органов местного самоуправления Аксайского района «Аксайские ведомости» 4 мая 2016 г.

После 1 января 2017 г. изменения в Правила в связи с перераспределением компетенции по вопросам местного значения вносились решениями Собрания депутатов Аксайского района: от 15 марта 2017 г. № 206 (опубликовано 31 марта 2017 г.), от 21 июня 2018 г. № 321 (опубликовано 22 июня 2018 г.), от 21 июня 2019 г. № 411 (опубликовано 5 июля 2019 г.), от 20 февраля 2020 г. № 466 (опубликовано 28 февраля 2020 г.), от 19 ноября 2020 г. № 528 (опубликовано 4 декабря 2020 г.). Опубликование перечисленных актов с полными приложениями осуществлено в информационном бюллетене Администрации Аксайского района «Аксайский район официальный», являющемся, как и общественно-политическая газета Аксайского района «Победа», источником официального опубликования районных муниципальных актов в соответствии со статьей 57 Устава муниципального образования «Аксайский район» и постановлением Администрации Аксайского района от 1 июня 2012 г. № 446 (с последующими изменениями и дополнениями).

Сведения об иных вступивших в силу на дату принятия настоящего судебного акта решениях, изменяющих редакцию Правил, отсутствуют.

Правила в действующей и архивных редакциях размещены на официальных сайтах Администрации Аксайского района (aksayland.ru) и Большелогского сельского поселения (большелогское-адм.рф).

Таким образом, решения об утверждении Правил и изменений в них приняты соответствующими представительными органами в пределах имеющихся полномочий, в надлежащей форме – в форме решений. Порядок их официального опубликования и введения в действие не нарушен.

Доводы административного истца о некоторых процедурных нарушениях при подготовке решения от 15 апреля 2016 г. № 132 не могут быть приняты во внимание в силу следующего.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером ... площадью 230 кв.м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: ..., категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – под нежилым зданием, с 13 ноября 2009 г. находится в общей долевой собственности ФИО1 и ФИО4 (по ... доле). За ФИО1 18 февраля 2003 г. зарегистрировано право собственности на помещение с кадастровым номером ... площадью 178,2 кв.м (по сведениям в ЕГРН - II этаж дома быта) в здании, находящемся на указанном земельном участке.

Правилами в редакции решения от 15 апреля 2016 г. № 132 упомянутый земельный участок был отнесен к территориальной зоне П-4/2 «Зона производственных объектов V класса вредности (санитарно-защитная зона в границах территориальной зоны)»; в редакции решений от 15 марта 2017 г. № 206, от 21 июня 2018 г. № 321, от 21 июня 2019 г. № 411 – к территориальной зоне П-3 «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов V класса вредности»; в редакции решений от 20 февраля 2020 г. № 466 и от 19 ноября 2020 г. № 528 – к территориальной зоне П-1/2 «Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов».

В перечисленных актах изменялось не только наименование территориальной зоны, но и содержание градостроительного регламента этой зоны.

Таким образом, действующее в настоящее время правовое регулирование в отношении земельного участка, доля в праве собственности на который принадлежит ФИО1, и территориальной зоны, к которой он относится, введено решением Собрания депутатов Аксайского района от 20 февраля 2020 г. № 466.

При подготовке изменений, внесенных в Правила этим решением, проект акта по внесению изменений формировался не путем перечисления подготовленных изменений в те или иные пункты, а составлением новой редакции Правил (текстовой и графической частей в полном объеме) с учетом вносимых изменений. При утверждении изменений в Правила решением Собрания депутатов от 20 февраля 2020 г. № 466 фактически утверждена новая редакция правил, при вступлении в силу которой предыдущие редакции акта стали недействующими.

Суду не представлены сведения о том, что положения Правил об отнесении земельного участка к территориальной зоне П-4/2, утвержденные решением от 15 апреля 2016 г. № 132, прекратившие свое действие в марте 2017 г. с вступлением в силу новой редакции Правил, продолжают применяться в правоотношениях.

Следовательно, нарушения процедуры подготовки изменений, утвержденных решением от 15 апреля 2016 г. № 132, если таковые имели место, с учетом обстоятельств, установленных в ходе судебного разбирательства, не являются юридически значимыми и не могут служить основанием для признания Правил в актуальной редакции не действующими в оспариваемой части.

С учетом разъяснений, изложенных в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» предметом проверки суда в настоящем решении являются оспариваемые положения Правил, утвержденных решением от 15 апреля 2016 г. № 132, в действующей редакции решений от 20 февраля 2020 г. № 466 и 19 ноября 2020 г. № 528.

Учитывая, что решением от 19 ноября 2020 г. № 528 сохранено регулирование в отношении территориальной зоны, к которой относится земельный участок с кадастровым номером ..., правовое значение для рассматриваемого дела имеет соблюдение процедуры подготовки и принятия решения от 20 февраля 2020 г. № 466.

Процедура подготовки правил землепользования и застройки, их утверждения регламентированы статьями 31 - 32 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном теми же статьями, с учетом особенностей, установленных статьей 33 ГрК РФ.

Вопреки мнению административного истца, утверждение при внесении изменений в Правила их новой редакции с учетом подготовленных изменений требованиям закона не противоречит, права и законные интересы собственников земельных участков не нарушает. Процедура подготовки и принятия изменений в Правила включает те же гарантии прав населения и иных потенциально заинтересованных лиц, что и процедура первичного утверждения Правил.

С соблюдением упомянутых норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также Порядка подготовки и утверждения изменений в правила землепользования и застройки сельского поселения Аксайского района, утвержденного постановлением Администрации Аксайского района от 24 мая 2017 г. № 234, главой Администрации Аксайского района 2 сентября 2019 г. принято постановление № 533 о разрешении подготовки проекта внесения изменений в Правила (опубликовано в бюллетене «Аксайский район официальный» 6 сентября 2019 г. и в тот же день размещено на официальном сайте администрации района). Основания для издания данного акта перечислены во вводной части постановления.

Постановлением главы Аксайского района – председателя Собрания депутатов от 24 октября 2019 г. № 42 назначены публичные слушания по проекту, определены состав комиссии по их проведению, место и время экспозиции проекта, график публичных слушаний, порядок подачи замечаний (постановление опубликовано в бюллетене «Аксайский район официальный» 5 ноября 2019 г.).

Проект внесения изменений в Правила в полном объеме опубликован в том же бюллетене 17 января 2020 г., размещен на сайте муниципального образования. Собрания участников публичных слушаний проведены в населенных пунктах, входящих в состав сельского поселения, в период с 25 ноября по 2 декабря 2019 г., что подтверждено протоколами. 20 января 2020 г. комиссией составлено заключение о результатах публичных слушаний, которое опубликовано в бюллетене «Аксайский район официальный» 17 февраля 2020 г.

Проект рассмотрен и утвержден на заседании Собрания депутатов Аксайского района 19 февраля 2020 г., проведенном в правомочном составе депутатов, при наличии кворума. Датой принятия решения считается дата его подписания председателем Собрания депутатов 20 февраля 2020 г.

На основании исследованных судом материалов дела существенные нарушения процедуры принятия решения, которые ставили бы под сомнение его легитимность, не выявлены.

Оценивая соответствие оспариваемых ФИО1 положений Правил об отнесении земельного участка к территориальной зоне П-1/2 на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

В соответствии с частью статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Согласно генеральному плану Большелогского сельского поселения на 2008-2030 годы, утвержденному решением Собрания депутатов Аксайского района от 25 февраля 2009 г. № 24 (с последующими изменениями и дополнениями), земельный участок с кадастровым номером ... находится в функциональной зоне «Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур», выделенной для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур с соответствующими санитарно-защитными зонами.

Включение земельного участка Правилами в территориальную зону П-1/2 в полной мере соответствует генеральному плану сельского поселения.

Правила в оспариваемой части соответствуют принципу правовой определенности, не допускают неоднозначного толкования.

Земельный участок с кадастровым номером ... находится в производственной зоне поселка и по данным публичной кадастровой карты непосредственно граничит с участками, предназначенными для размещения промышленных предприятий.

С момента приобретения ФИО1 права собственности на помещение в здании, расположенном на указанном земельном участке, это помещение имело нежилое назначение.

Из решения Аксайского районного суда от 29 мая 2014 г. по гражданскому делу № 2-10/2014 по иску ФИО1 к администрации Большелогского сельского поселения об обязании перевода нежилого помещения в жилое, апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 4 сентября 2014 г. по названному делу (номер в апелляционной инстанции 33-11087/2014), следует, что на момент разрешения спора земельный участок находился в территориальной зоне Ц-1 «Зона многофункциональной застройки», градостроительный регламент которой не допускал размещение жилых домов и помещений, что послужило основанием отказа в удовлетворении иска ФИО1

Действующий градостроительный регламент территориальной зоны П-1/2 также не предусматривает возможность размещения жилых домов, однако допускает использование территории не только для размещения объектов промышленного назначения, но и широкого спектра коммерческих объектов. В числе основных видов разрешенного использования предусмотрены предпринимательство, деловое управление, магазины, обеспечение дорожного сервиса (в том числе размещение зданий для предоставления гостиничных услуг в качестве дорожного сервиса) и иные.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое органом местного самоуправления по своему усмотрению в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ) предусматривает необходимость соотнесения законных интересов частных лиц и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

При определении территориальной зоны, к которой относится земельный участок с кадастровым номером ..., баланс указанных интересов соблюден.

Выбор в качестве места фактического постоянного проживания помещения, заведомо не являющемся жилым, не позволяет административному истцу требовать учета данного обстоятельства при градостроительном зонировании территории.

Получение согласия правообладателей на отнесение принадлежащих им земельных участков к той или иной территориальной зоне законодательством не предусмотрено.

Изменение территориальной зоны в данном случае не было связано с изменением категории земель (участок, как и ранее, относится к категории земель населенных пунктов), в связи с чем положения части 4 статьи 2 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», на нарушение которых ФИО1 сослалась в административном исковом заявлении, к рассматриваемым правоотношениям не применимы.

При указанных обстоятельствах оснований для выводов о том, что Правила в оспариваемой части противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, нарушают права и законные интересы ФИО1, не имеется. Основания для удовлетворения требований административного истца о признании акта не действующим в части и возложении обязанности по опубликованию сообщения о решении суда также отсутствуют.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил :

отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 о признании Правил землепользования и застройки Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 15 апреля 2016 г. № 132, (в действующей редакции) не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне П-1/2 (Зона промышленных, производственных, коммунальных и складских объектов); возложении на Собрание депутатов Аксайского района обязанности по опубликованию сообщения о принятом решении.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 30 ноября 2022 г.

Судья О.А.Руднева