Дело № 2а-4611/2022
25RS0001-01-2022-004065-29
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
14 декабря 2022 года
Ленинский районный суд г. Владивостока Приморского края в составе:
председательствующего судья Н.А. Ярошевой
при секретаре К.А. Горбуновой,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Владивостокского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Приморскому территориальному управлению Росрыболовства, заинтересованные лица - Федеральное агентство по рыболовству, ФГБУ "Главрыбвод", Тихоокеанский филиал ФГНБУ "ВНИРО" ("ТИНРО"), ФГБУ "Земля леопарда" о признании действий незаконными,
УСТАНОВИЛ:
истец обратился в суд с названным административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц, в обоснование заявленных требований указав, что Владивостокской межрайонной природоохранной прокуратурой в период с февраля по март 2022 проведена проверка исполнения законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, в ходе которой установлено, что Приморским территориальным управлением Росрыболовства допущены нарушения ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", ФЗ "Об аквакультуре (рыболовстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" при согласовании 23.08.2021 Программы выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 годы (с изменениями и дополнениями). Указанная Программа согласована ответчиком без учета полученного от ФГБНУ "ВНИРО" заключения - с нарушением норм п.21 Порядка согласования и утверждения программ выполнения работ при осуществлении рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства), утвержденного Приказом Минсельхоза России от 14.09.2020 №542, п.2 ч.1 ст.2 Федерального закона №166-ФЗ, п.2 ч.3 ст.3 Федерального закона №148-ФЗ, поскольку допущена добыча (вылов) водных биоресурсов анадромного вида рыб - кеты в бассейнах рек <адрес> и <адрес>, вследствие чего, согласно позиции и научным данным Тихоокеанского филиала ФГБНУ "ВНИРО", будет нанесен ущерб окружающей среде и водным биоресурсам названных водных объектов, которые имеют высшую категорию рыбохозяйственного значения, являясь местом нереста ценных видов водных биоресурсов, в том числе - симы и кеты. Тихоокеанским филиалом ФГБНУ "ВНИРО" ("ТИНРО") сделано заключение об отсутствии возможности выполнения Программы работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 (с изменениями и дополнениями) в части выполнения работ на реках Шкотовка и Нарва (письма Тихоокеанского филиала ФГНБУ "ВНИРО" ("ТИНРО") от 02.08.2021, 10.08.2021 и 19.08.2021), поскольку в названных реках естественное воспроизводство кеты обеспечивается производителями, формирующими нерестовый запас конкретно этих водотоков. Изъятие кеты из рек может крайне негативно повлиять на количественные характеристики естественного нереста в этих реках. Законодателем в Порядке предусмотрен обязательный учет научно обоснованного заключения Тихоокеанского филиала ФГБНУ "ВНИРО" ("ТИНРО") при согласовании программы по рыбоводству. В Программе выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 годы (с изменениями и дополнениями) отсутствуют сведения, предусмотренные в форме заявки на предоставление водных биологических ресурсов в пользование для осуществления рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства), утверждаемой в соответствии с п.4 Правил, в части сооружений и оборудования, используемых в целях аквакультуры (рыбоводства) (с приложением документов, подтверждающих производственные мощности) на реках Шкотовка и Нарва. Согласно заключению Тихоокеанского филиала ФГБНУ "ВНИРО" ("ТИНРО") в приказе Минсельхоза России №542 от 14.09.2020 не конкретизирована возможность загрузки производственных мощностей рыбоводных заводов из любых водотоков. Тем самым, указано на несоответствие Программы работ в области товарной аквакультуры (рыбовоства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 (с изменениями и дополнениями) абз.2 п.18, обз.2 п.20 Порядка - в связи с отсутствием сведений, предусмотренных в форме заявки на предоставление водных биологических ресурсов в пользование для осуществления рыбоводства в целях аквакультуры (рыбоводства), поскольку данные об объеме добычи (вылова) водных биоресурсов, планируемых сроках начала и окончания работ, орудиях добычи (вылова) водных биоресурсов определены не для каждого объема работ (водного объекта), а для совокупности водных объектов, каждый из которых имеет самостоятельную популяцию кеты: <адрес>. Для устранения нарушения 21.03.2022 руководителю Управления внесено представление об устранении нарушений законов о сохранении водных биоресурсов и об аквакультуре, которое 01.04.2022 рассмотрено и отклонено. Просит признать противоречащими п.2 ч.1 с.2, ст.43.1 ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", п.2 ч.3 ст.3 ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", п.п.2,4 ст.15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", п.п.15, 18, 20, 21 Порядка согласования и утверждения программ выполнения работ при осуществлении рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства), утвержденного приказом Минсельхоза России от 14.09.2020 №542, действия Приморского территориального управления Росрыболовства по согласованию 23.08.2021 Программы выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 годы (с изменениями и дополнениями).
Владивостокский межрайонный природоохранный прокурор Стеблянских Р.В. в судебном заседании настаивал на удовлетворении требований по изложенным в иске, а также в отзыве на возражения административного ответчика от 17.11.2022 доводам и основаниям. Пояснил, что согласование программы в установленном порядке является необходимым условием не только для ее утверждения, но и для получения разрешения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование. Признание действий ответчика по согласованию указанной программы незаконными влечет незаконность получения решения. Полагает, что до признания действий ответчика по согласованию Программы незаконными не может быть поставлен вопрос об оспаривании действий Росыболовства по ее утверждению и вопрос о законности выданных разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов.
Представитель Приморского территориального управления Росрыболовства ФИО1 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований по доводам и основаниям, изложенным в отзыве, пояснила, что Приказом Минсельхоза №542 от 14.09.2020 утвержден Порядок согласования и утверждения Программ, согласно п.23 которого, полномочиями по утверждению Программ наделено Федеральное агентство по рыболовству. Приморское ТУ Росрыболовство не является конечным, принимающим решение органом, устанавливающим содержание Программ. Заявленные требования не повлекут отмены утвержденной Программы, поскольку действия по согласованию являются лишь промежуточным этапом утверждения программы. Кроме того, форма и процедура заполнения заявок на предоставление водных биологических ресурсов в пользование установлены приложением 6 к приказу Минсельхоза России от 10.11.2020 №673, в котором отсутствуют требования по распределению объемов добычи, орудий лова и сроков добычи по каждому отдельно взятому объекту. Наличие производственных мощностей на каждом отдельно взятом объекте, в котором планируется добыча, не требуется. Объем водных биоресурсов заявленный в Программе Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 не превышает производственные мощности учреждения. Указанные Тихоокеанским филиалом ФГНБУ "ВНИРО" ("ТИНРО") замечания к Программе не содержат сведений, согласно Порядку, препятствующих согласованию Программы Управлением. 20.09.2021 Росрыболовство утвердило указанную программу. Дополнительно пояснила, что Федеральное агентство по рыболовству при утверждении программы изучает все документы и самостоятельно принимает решение об утверждении программы либо об отказе в утверждении. Программа может быть утверждена и при отсутствии согласования Управлением. В рамках реализации данной программы были выданы разрешения, срок действия которых закончился 10.12.2022. В 2023 будут выданы новые разрешения.
Представитель ФГБУ "Главрыбвод" ФИО2, в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы, изложенные представителем Приморского территориального управления Росрыболовства.
Представитель Тихоокеанского филиала ФГНБУ "ВНИРО" ("ТИНРО") ФИО3 в судебном заседании пояснила, что разрешение вопроса о законности действий Приморского территориального управления Росрыболовства по согласованию программы выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 оставляет на усмотрение суда.
Представитель ФГБУ "Земля леопарда" ФИО4 в судебном заседании поддержала заявленные требования по доводам и основаниям изложенным в пояснениях, указание в Программе выполнения работ в области аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 бассейна <адрес>, в качестве района работ, где планируется добыча (вылов) кеты, противоречит режиму особо охраняемой природной территории, создает риск нанесения ущерба природным комплексам и объектам животного мира, противоречит целям и задачам национального парка "З.Л.". Содержание Программы не связано с границами нацпарка.
Представитель Федерального агентства по рыболовству в судебное заседание не явился, о времени и месте слушания был уведомлен надлежащим образом, ходатайства об отложении слушания либо о рассмотрении дела в его отсутствие в адрес суда не поступали, причины неявки суду неизвестны.
Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, давая оценку всем добытым по делу доказательствам в их совокупности, находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии с ч.4 ст. 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В судебном заседании установлено, что 23.08.2021 Приморским территориальным управлением Росрыболовства была согласована Программа выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 годы.
В связи с чем, Владивостокский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с данным иском, поскольку полагает, что действия ответчика по принятию данного решения являются незаконными и нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц на гарантированную государственном благоприятную окружающую среду и охрану здоровья, т.к. существует реальная угроза уничтожения животного мира, причиняется непосредственный реальный вред окружающей среде.
Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, к которым относятся и дела об оспаривании решений, действий (бездействия) в том числе органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих, является одним из видов судопроизводства, представляющих собой особый порядок осуществления правосудия, регламентированный Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
В силу пункта 2 части 2 статьи 1 названного кодекса суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих.
Согласно части 1 статьи 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным кодексом и другими федеральными законами.
По смыслу части 1 статьи 218, части 2 ст. 227 КАС РФ в порядке административного судопроизводства гражданин вправе оспорить в том числе решения, действия (бездействия) органа государственной власти, которыми нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности. Необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии обжалуемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушение прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия).
Правовое регулирование отношений в области аквакультуры (рыбоводства) осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (часть 1 статьи 3 Федерального закона от 02.07.2013 N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Согласно части 2 статьи 23, пункта 3 части 1 статьи 33.2 Закона о рыболовстве, пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 15.10.2008 N 765 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование" рыболовство в целях аквакультуры (рыбоводства) осуществляется на основании решения о предоставлении водных биоресурсов в пользование, принимаемого Росрыболовством.
На основании такого решения при осуществлении рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства) Росрыболовство выдает разрешение на добычу (вылов) водных биологических ресурсов (статьи 34 - 36 Закона о рыболовстве).
В соответствии с подпунктами "а" и "в" пункта 5 Правил подготовки и принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2008 г. N 765 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование" Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 14.09.2020 №542 был утвержден Порядок согласования и утверждения программ выполнения научно-исследовательских работ и программ выполнения работ в области аквакультуры (рыбоводства), в разделе 11 которого регламентируются вопросы согласования и утверждения программ по рыбоводству.
В соответствии с п.10 Порядка, рыбоводные хозяйства, заинтересованные в предоставлении водных биоресурсов в пользование для осуществления рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства), разрабатывают программы выполнения работ в области аквакультуры (рыбоводства) (далее - программы по рыбоводству) в целях добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления искусственного воспроизводства водных биоресурсов (на основании государственного задания, государственного контракта, в счет компенсации ущерба, нанесенного водным биоресурсам и среде их обитания, за счет собственных средств), товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), акклиматизации водных биоресурсов и направляют их на согласование и утверждение в соответствующие органы и организации, указанные в пунктах 17 и 24 настоящего Порядка.
Согласование программ по рыбоводству осуществляют территориальные управления Росрыболовства совместно с ФГБНУ "ВНИРО" (его филиалами), в зоне ответственности которых рыбоводные хозяйства предполагают осуществлять рыболовство в целях аквакультуры (рыбоводства) (п.15 Порядка).
В соответствии с п.п.17, 19, 21 Порядка, Территориальные управления Росрыболовства в течение 2 рабочих дней со дня поступления программы по рыбоводству направляют почтовым отправлением 1 экземпляр на заключение в ФГБНУ "ВНИРО" (его филиал, в зоне ответственности которого планируется проведение работ по рыбоводству). По итогам рассмотрения программ по рыбоводству ФГБНУ "ВНИРО" в течение 2 рабочих дней со дня поступления подготавливает научно обоснованное заключение о возможности (необходимости) либо об отсутствии возможности (необходимости) осуществления запланированных программой по рыбоводству мероприятий и направляет его почтовым отправлением в адрес соответствующего территориального управления Росрыболовства. Иерриториальные управления Росрыболовства рассматривают программы по рыбоводству с учетом полученного от ФГБНУ "ВНИРО" заключения и в срок, не превышающий 5 рабочих дней со дня поступления от рыбоводного хозяйства программы по рыбоводству, согласовывают программу по рыбоводству либо направляют рыбоводным хозяйствам мотивированный отказ.
В силу п.п. 22,23 Порядка, Территориальные управления Росрыболовства в течение 2 рабочих дней со дня согласования программ по рыбоводству направляют их почтовым отправлением на утверждение в Росрыболовство и уведомляют об этом рыбоводные хозяйства. Росрыболовство рассматривает программы по рыбоводству и в течение 12 рабочих дней со дня их поступления утверждает их либо направляет рыбоводному хозяйству мотивированный отказ.
Из материалов дела следует, что ФГБУ "Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" была разработана Программа выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 годы, которая была направлена на согласование в Приморское ТУ Росрыболовство.
Как следует из сообщений Тихоокеанского филиала ФГБНУ "ВНИРО" ("ТИНРО") от 02.08.2021, от 10.08.2021, от 19.08.2021, специалистами указанного учреждения сделано заключение об отсутствии возможности выполнения Программы работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 (с изменениями и дополнениями), по причине отсутствия производственных мощностей заводов на водных объектах: река <адрес> и река <адрес>.
Вместе с тем, согласно письма Приморского ТУ Росрыболовства от 24.08.2021, указанный Тихоокеанским филиалом ФГБНУ "ВНИРО" ("ТИНРО") критерий об отсутствии возможности выполнения работ по причине отсутствия производственных мощностей заводов на реках Нарва и Шкотовка не соответствует абз.4 п.20 Порядка, т.к. объем водных биоресурсов, заявленный на вылов в программе выполнения работ в области аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 не превышает производственной мощности Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод". На основании изложенного, Управление направляет в Федеральное агентство по рыболовству согласованную Программу для принятия решения, а также позицию Тихоокеанского филиала ФГБНУ "ВНИРО" ("ТИНРО"), изложенную в письмах от 02.08.2021, от 10.08.2021, от 19.08.2021.
20.09.2021 заместителем руководителя Федерального агентства по рыболовству Программа выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 годы (с изменениями и дополнениями) была утверждена.
Вышеприведенное правовое регулирование, описывающее процедуру утверждения программы выполнения работ в области аквакультуры (рыбоводства), определяет согласование программы территориальным управлением Росрыболовства как один из промежуточных этапов, при этом само по себе согласование ответчиком программы не является безусловным основанием для принятия Федеральным агентством по рыболовству решения об утверждении программы.
Пунктом 25 Порядка согласования и утверждения программ выполнения научно-исследовательских работ и программ выполнения работ в области аквакультуры (рыбоводства) предусмотрены основания для отказа в утверждении представленных программ по рыбоводству.
При этом судом учитывается, что заключение Тихоокеанского филиала ФГБНУ "ВНИРО" ("ТИНРО") в отношении Программы выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 годы также было направлено в адрес Федерального агентства по рыболовству и решение Агентством принималось с учетом названного заключения.
Учитывая установленные по делу обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что отсутствуют предусмотренные нормами действующего законодательства основания для признания незаконными действий Приморского территориального управления Росрыболовства по согласованию 23.08.2021 Программы выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023, поскольку оспариваемые действия сами по себе не порождают каких-либо правовых последствий, не затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц.
Кроме того, из положений ст. 46 Конституции РФ и ст. 218, 227 КАС РФ следует, что предъявление любого иска об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц должно иметь своей целью восстановление реально нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица, а способ защиты права должен соответствовать по содержанию нарушенному праву и характеру нарушения.
Таким образом, иск об оспаривании незаконных действий (бездействия) может быть удовлетворен лишь с целью восстановления нарушенных прав и свобод и с непременным указанием на способ восстановления такого права.
Однако, истцом не указано каким способом могут быть восстановлены права неопределенного круга лиц при удовлетворении заявленных требований, с учетом того, что разрешение на добычу (вылов) водных биологических ресурсов выдается на основании утвержденной Федеральным агентством по рыболовству программы.
В связи с чем, требования Владивостокского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Приморскому территориальному управлению Росрыболовства о признании незаконными действий по согласованию 23.08.2021 Программы выполнения работ в области товарной аквакультуры (рыбоводства) Приморского филиала ФГБУ "Главрыбвод" на 2022-2023 годы (с изменениями и дополнениями) удовлетворению не подлежат.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ,
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления Владивостокского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Приморскому территориальному управлению Росрыболовства, заинтересованные лица Федеральное агентство по рыболовству, ФГБУ "Главрыбвод", Тихоокеанский филиал ФГНБУ "ВНИРО" ("ТИНРО"), ФГБУ "Земля леопарда" о признании действий незаконными отказать.
Решение может быть обжаловано в Приморский краевой суд через Ленинский районный суд г. Владивостока в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения.
Судья Ленинского районного суда
г.Владивостока ФИО5
мотивированное решение изготовлено 23.12.2022