УИД: 47OS0000-01-2023-000019-71
Дело № 3а-56/2023 г.
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Санкт-Петербург 28 апреля 2023 г.
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Астапенко С.А.
при секретаре Черкасовой Е.С.
с участием прокурора Махмудова Э.Т.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующим решение представительного органа местного самоуправления о бюджете,
установил:
советом депутатов муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (далее также – Совет депутатов) принято решение от 20.12.2022 года № 57 «О бюджете муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» (далее также – Решение о бюджете).
ФИО1 обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просит признать не действующим решение совета депутатов муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского района Ленинградской области от 20.12.2022 года № 57 «О бюджете муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского района Ленинградской области на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов».
В обоснование административного иска указано, что Решение о бюджете принято с нарушением положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава МО Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, Регламента работы Совета депутатов.
Проект решения о бюджете в нарушение ст. 14 Регламента работы Совета депутатов не направлен главе муниципального образования и Волховскому городскому прокурору.
20.12.2022 года заседание Совета депутатов созвано и проведено ФИО2 - лицом, которому право организовывать деятельность Совета депутатов законом не предоставлено.
О созыве и проведении заседания Совета депутатов, на котором принято Решение о бюджете, ФИО1 как глава муниципального образования не был уведомлен. Предложение провести внеочередное собрание Совета депутатов по вопросу принятия решения о бюджете ФИО1 не поступало.
ФИО1 как глава муниципального образования Хваловское сельское поселение является участником бюджетного процесса. Решение о бюджете нарушает права административного истца на осуществление полномочий главы поселения, создает препятствия к осуществлению его прав и реализации законных интересов.
ФИО3 - представитель ФИО4 в письменных объяснениях от 11.04.2023 г. указывает, что в нарушение ст. 184.2 БК РФ проект бюджета представлен администрацией в Совет депутатов в неполном виде, без приложений. Заключение Контрольно-счетного органа по проекту бюджета изготовлено несвоевременно и не могло быть учтено представительным органом при принятии проекта бюджета в первом чтении. В нарушение Положения о бюджетном процессе при рассмотрении проекта бюджета не приняты во внимание выявленные Контрольно-счетным органом замечания, предложения по проекту бюджета. Заключение Контрольно-счетного органа не оглашалось на публичных слушаниях.
Кроме этого, представитель административного истца в объяснениях от 18.04.2023 г. ссылается на недостоверность прогноза социально-экономического развития, отсутствие в прогнозе социально-экономического развития параметров 2023, 2024, 2025 годов, пояснительной записки к прогнозу, причин и факторов прогнозируемых изменений. Допущены нарушения при формировании доходной части бюджета при установлении нормативов отчислений от налогов.
Представитель административного ответчика Совет депутатов МО Хваловское сельское поселение ФИО2 возражает против доводов административного иска, считая их необоснованными, просит оставить без рассмотрения административный иск, так как на момент предъявления административного иска ФИО1 не являлся главой муниципального образования, поскольку решением Совета депутатов был удален в отставку. Процедура подготовки проекта бюджета и его утверждения соблюдена.
Представитель заинтересованного лица администрации МО Хваловское сельское поселение ФИО5 просит прекратить производство по административному делу, считая, что ФИО1 не является субъектом бюджетного процесса, оспариваемое Решение о бюджете прав административного истца не нарушает.
Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика и заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора, полагавший административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.
Советом депутатов решением от 20.12.2022 года № 57 утвержден проект бюджета МО Хваловское сельское поселение Волховского района Ленинградской области на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов.
Статьей 1 Решения о бюджете утверждены основные характеристики бюджета МО Хваловское сельское поселение: прогнозируемый общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, прогнозируемый дефицит бюджета, источники внутреннего финансирования дефицита бюджета.
Статьей 2 Решения о бюджете утверждены в пределах общего объема доходов бюджета прогнозируемые поступления доходов на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов, объем дотаций, получаемых из областного бюджета, размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из районного бюджета Волховского муниципального района.
Статьей 4 Решения о бюджете предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, по целевым статьям, группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджетов. Утверждены ведомственная структура расходов бюджета и перечень главных распорядителей средств бюджета, объемы бюджетных ассигнований дорожного фонда и резервного фонда.
Статьей 5 Решения о бюджете утверждены расходы на обеспечение деятельности администрации муниципального образования, размеры индексации должностных окладов муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, работников бюджетных учреждений.
Статьей 6 Решения о бюджете определены особенности исполнения отдельных расходных обязательств и использования бюджетных ассигнований.
Статьей 7 Решения о бюджете установлен верхний предел внутреннего долга муниципального образования.
Статьей 8 Решения о бюджете утверждены межбюджетные трансферты, передаваемые районному бюджету Волховского муниципального района Ленинградской области из бюджета муниципального образования Хваловское сельское поселение, порядок предоставления межбюджетных трансфертов.
Решение о бюджете опубликовано в газете «Провинция» 24.12.2022 года, на официальном сайте муниципального образования Хваловское сельское поселение.
Из материалов дела следует, что решением Совета депутатов МО Хваловское сельское поселение № 1 от 16 сентября 2019 года ФИО1 избран главой МО Хваловское сельское поселение.
Советом депутатов решением № 55 от 14 декабря 2022 года «О досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области» полномочия ФИО1 как главы МО Хваловское сельское поселение досрочно прекращены с 14 декабря 2022 года на основании ч. 1 ст. 74.1 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», п. 3 ч. 1 ст. 29 Устава МО Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (далее также – Устав) и на основании итогов голосования депутатов МО Хваловское сельское поселение.
Решением Волховского городского суда Ленинградской области от 11.01.2023 года (дело № 2а-491/2023), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегий по административным делам Ленинградского областного суда от 30.03.2023 года (дело № 33а-1917/2023), удовлетворены административные исковые требования ФИО1 о признании незаконными решения Совета депутатов: от 14.12.2022 года № 55 «Об удалении главы муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области в отставку»; от 14.12.2022 года № 56 «О наделении полномочиями главы муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области ФИО2».
Таким образом, решение Волховского городского суда о незаконности решения № 55 от 14.12.2022 года о досрочном прекращении полномочий ФИО1 как главы МО Хваловское сельское поселение вступило в законную силу 30.03.2023 года. На момент рассмотрения настоящего административного дела ФИО1 является главой МО Хваловское сельское поселение.
Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно ст. 152 Бюджетного кодекса РФ участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования, законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), Центральный банк РФ, органы государственного (муниципального) финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств.
Применительно к обстоятельствам настоящего спора будучи главой муниципального образования ФИО1 является субъектом бюджетных правоотношений, следовательно, вправе полагать, что решением о бюджете нарушаются его права и законные интересы.
При таком положении суд не усматривает оснований для прекращения производства по делу по доводам административного ответчика и заинтересованного лица.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частями 1, 2 и 3 статьи 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии с частями 1 и 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, пунктами 1 и 3 ст. 9 БК РФ составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения относятся к вопросам местного значения сельского поселения и к бюджетным полномочиям муниципальных образований поселения.
В силу пункта 2 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, пункта 1 статьи 153 БК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 21 Устава МО Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Согласно п. 5 ст. 3 БК РФ органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим кодексом.
В соответствии с п. ч. 2 ч. 1 ст. 31 Устава МО Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области администрация МО Хваловское сельское поселение разрабатывает проекты местного бюджета, планов, программ, решений, представляемых главой администрации на рассмотрение совета депутатов.
Согласно ч. 9 ст. 20 Устава порядок созыва, подготовки и проведения заседаний Совета депутатов, рассмотрения и принятия решений советом депутатов, участия депутатов, должностных лиц администрации, представителей общественности, населения в работе совета депутатов, а также порядок решения иных вопросов, в том числе материального, организационно-технического, правового обеспечения работы совета депутатов устанавливаются регламентом совета депутатов, утверждаемым решением совета депутатов.
Решением совета депутатов от 07.08.2020 года № 37 утвержден Регламент работы Совета депутатов МО Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (далее – Регламент).
Статьей 20 Устава, а также ст. 7 Регламента предусмотрено, что Совет депутатов состоит из 10 депутатов, которые избираются на муниципальных выборах по многомандатным избирательным округам, образуемым на территории поселения.
В соответствии с ч. 3 ст. 20 Устава, ст. 28 Регламента, Совет депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 (двух третей) от установленной численности депутатов.
Заседание совета депутатов правомочно, если на нем присутствует не менее 50% от числа избранных депутатов (ч. 7 ст. 20 Устава).
Согласно статьи 21 Регламента Совета депутатов, предусматривающей порядок созыва, подготовки и проведения заседаний:
1. Внеочередное заседание совета депутатов может созываться по инициативе главы поселения, главы администрации поселения, а также не менее одной трети от числа избранных депутатов совета депутатов в 5-дневный срок после внесения предложения, либо в иное время, согласованное с главой поселения и инициатором созыва внеочередного заседания.
2. Если инициатива созыва внеочередного заседания совета депутатов исходит от депутатов, подписанное ими предложение о созыве совета депутатов направляется главе поселения.
3. Инициаторы созыва внеочередного заседания должны письменно указать предлагаемые к рассмотрению вопросы и привести обоснование срочности их рассмотрения.
4. Уведомление депутатов совета депутатов и приглашённых лиц о времени внеочередного заседания обеспечивается главой поселения не позднее, чем за 3 дня до проведения заседания.
Судом установлено, что главой администрации Хваловское сельское поселение письмом от 09.11.2022 года № 494 в Совет депутатов внесен проект бюджета МО Хваловское сельское поселение на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов с приложением обосновывающих документов. 11.11.2022 года проект бюджета с обосновывающими документами направлен в Контроль-счетный орган Волховского муниципального района.
Решением Совета депутатов от 14.11.2022 года № 52 «О принятии проекта бюджета муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов в первом чтении и назначении публичных слушаний по проекту бюджета», опубликованным в газете «Провинция. Севро-Запад» 19.11.2022 года, проект бюджета принят в первом чтении, утверждены основные показатели бюджета и назначены публичные слушания на 16.12.2022 года в 12.00 часов. На этом же заседании Советом депутатов определена дата рассмотрения проекта бюджета на 20.12.2022 года.
16.12.2022 года проведены публичные слушания по проекту бюджета.
Контрольно-счетным органом Волховского муниципального района Ленинградской области в Совет депутатов письмом от 18.11.2022 года № 15 направлено заключение от 17.11.2022 года на проект решения Совета депутатов о бюджете муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов.
20.12.2022 года на заседании Совета депутатов, из десяти депутатов присутствовало 7 депутатов. Рассмотрен проект бюджета и принято решение об утверждении проекта бюджета муниципального образования Хваловское сельское поселение на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов. За принятие решения проголосовало 7 депутатов из 7 присутствующих на заседании.
Согласно ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.
Аналогичные положения воспроизведены в ст. 41 Устава МО Хваловское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области.
Решение о бюджете опубликовано в газете «Провинция. Северо-Запад» 24.12.2022 года № 60 (1084).
Вопреки доводам административного истца, порядок созыва, подготовки и проведения заседаний Совета депутатов, рассмотрения и принятия Решения о бюджете не нарушен.
ФИО1 был уведомлен о созыве на 20.12.2022 года заседания Совета депутатов по вопросу рассмотрения проекта бюджета, в том числе посредством электронной почты. Неявка ФИО1 на заседание Совета депутатов не препятствовала его проведению.
Нельзя признать обоснованными ссылки административного истца на недостатки и замечания по проекту бюджета, указанные Контрольно-счетным органом Волховского муниципального района в заключении от 17.11.2022 года.
Действительно, в заключении Контрольно-счетного органа предлагалось учесть нарушения и недостатки, изложенные в заключении. Между тем, Контрольно-счетный орган предлагал в целом утвердить основные параметры бюджета МО Хваловское сельское поселение по доходам и расходам, в том числе условно утвержденным расходам. Заключение Контрольно-счетного органа от 17.11.2022 года представлено в составе документов с проектом решения о бюджете, которому депутатами, присутствовавшими на заседании, дана оценка.
Суд отклонят как несостоятельные доводы ФИО1 о том, что заседания Совета депутатов, на которых рассматривался проект решения о бюджете, организованы и проведены ненадлежащим лицом – депутатом ФИО2, по следующим основаниям.
Решением Совета депутатов от 24.06.2021 года № 32 ФИО2 избран заместителем главы МО Хваловское сельское поселение.
В силу части 2 статьи 29 Устава в случае досрочного прекращения полномочий главы поселения, до принятия решения совета депутатов об избрании главы поселения, полномочия главы поселения исполняет заместитель главы поселения, исполняющий полномочия заместителя председателя совета депутатов.
Решением Совета депутатов от 14.12.2022 года № 56 заместитель главы ФИО2 наделен полномочиями МО Хваловское сельское поселение со дня принятия данного решения.
Не могут быть приняты во внимание и доводы административного истца о незаконности исполнения ФИО2 полномочий главы МО Хваловское сельское поселение с учетом решения Волховского городского суда от 11.01.2023 года о признании незаконными решений об удалении главы муниципального образования ФИО1 в отставку и о наделении полномочиями главы муниципального образования ФИО2 На момент рассмотрения Советом депутатов проекта о бюджете и его принятия решение Волховского городского суда от 11.01.2023 года в законную силу не вступило.
Не нашли своего подтверждения доводы административного истца об отсутствии правовой и антикоррупционной экспертизы по проекту решения бюджета. Проект решения о бюджете направлен в Волховскую городскую прокуратуру для проверки его соответствия законам. Актов прокурорского реагирования на Решение о бюджете в Совет депутатов не поступало.
Таким образом, Решение о бюджете принято уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
Проверяя соответствие содержание оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со ст. 169 БК РФ бюджет МО Хваловское сельское поселения составлен утвержден сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период).
В соответствии со ст. 172 БК РФ составление проекта бюджета поселения основано на прогнозе социально-экономического развития МО Хваловское сельское поселение, бюджетном прогнозе, муниципальных программах.
В соответствии с п. 3 ст. 184.1 БК РФ в Решении о бюджете предусмотрены все необходимые показатели.
Постановлениями администрации МО Хваловское сельское поселение от 27.10.2022 года № 107 и № 108 утверждены основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики муниципального образования Хваловское сельское поселение на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов.
Постановлением администрации МО Хваловское сельское поселение от 19.09.2022 года № 94 утвержден прогноз основных показателей социально-экономического развития МО Хваловское сельское поселение на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов.
В соответствии с п. 4 ст. 173 БК РФ администрацией подготовлена пояснительная записка к прогнозу социально-экономического развития, где приводится обоснование параметров прогноза.
Прогноз социально-экономического развития МО Хваловское сельское поселение включает показатели, отражающие ситуацию в сфере демографии, рынка труда и занятости населения, количественные показатели динамики развития производства, сельского хозяйства, транспорта, а также содержит информацию показателей бюджета поселения.
В соответствии с п. 1 ст. 184. 1 БК РФ Решением о бюджете утверждены основные характеристики бюджета муниципального образования поселения с указанием прогнозных показателей доходов, расходов, дефицита, профицита.
В соответствии с п. 3 ст. 107, п. 3 ст. 184.1 БК РФ установлен верхний предел внутреннего муниципального долга.
Доходы, отраженные в Решении о бюджете отнесены к группам, подгруппам, статьям, подстатьям (кодам) классификации доходов бюджетов Российской Федерации по видам доходов в соответствии со ст.ст. 20, 41, 42 БК РФ.
В соответствии со ст. 61.5, 62 БК РФ в Решении о бюджете сформированы источники доходов бюджета, прогнозируемых налоговых и неналоговых поступлений.
В соответствии со ст. 184.1 БК РФ в Решении о бюджете расходы распределены по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов квалификации расходов бюджета, муниципальным программам. Структура расходов бюджета поселения составлена по функциональной квалификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Размеры условно утвержденных расходов, не распределенных в плановом периоде по кодам бюджетной классификации, соответствуют п. 3 ст. 184.1 БК РФ.
Расходы бюджета распределены по 11 муниципальным программам.
В структуре расходов Решением о бюджете предусмотрены непрограммные расходы.
Резервный фонд исполнительно – распорядительного органа МО Хваловское сельское поселение утвержден Решением о бюджете в соответствии с требованиями п. 3 ст. 81 БК РФ.
Ведомственной структурой расходов Решения о бюджете предусмотрен главный распорядитель средств местного бюджета – администрация МО Хваловское сельское поселения.
С учетом изложенного, доводы административного истца о недостоверности прогноза социально-экономического развития, о допущенных нарушениях при формировании доходной части бюджета являются голословными и надуманными, на законность оспариваемого Решения о бюджете не влияют и основанием для признания его не действующим не являются.
В соответствии с ч.2 ст.215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении требований по административному делу.
Руководствуясь статьями ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного иска ФИО1 о признании не действующим решение совета депутатов муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского района Ленинградской области от 20 декабря 2022 года № 57 «О бюджете муниципального образования Хваловское сельское поселение Волховского района Ленинградской области на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» - отказать.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья С.А. Астапенко
Решение изготовлено в окончательной форме 17.05.2023 года