УИД 61OS0000-01-2023-000058-89
дело №3а-58/2023
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
26 мая 2023 года г. Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд в составе
председательствующего судьи Водяной В.Ю.,
при секретаре судебного заседания Тахирове Т.Э.,
с участием прокурора Друговой Ж.Д.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5 о признании частично не действующими решений Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года № 323 «Об утверждении генерального плана Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области» и от 15 декабря 2020 года № 324 «Об утверждении правил землепользования и застройки Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области»,
установил:
Решением Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года №323 утвержден Генеральный план Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области. Решение опубликовано в газете «Приазовье» от 23 декабря 2020 года №52.
Решением Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года №324 утверждены Правила землепользования и застройки Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области. Решение опубликовано в газете «Приазовье» от 23 декабря 2020 года №52.
Административный истец обратился в суд, указав, что является собственником земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенных в пос. Овощной Азовского района Ростовской области, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «полевой стан садовой бригады» и «для ведения личного подсобного хозяйства (полевые участки за границами населенного пункта)», что отражено в выписках ЕГРН.
Решениями Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года №323 и № 324 указанные земельные участки отнесены к зоне рекреационного назначения, что нарушает право административного истца на использование земельных участков в соответствии с их назначением и видом разрешенного использования.
Административный истец просит признать не действующими оспариваемые акты в действующей редакции со дня принятия в части отнесения принадлежащих административному истцу земельных участков в генеральном плане к функциональной зоне «Проектируемая зона рекреационного назначения», а в правилах землепользования и застройки к территориальной зоне «рекреационного назначения (Р-1)».
Административный истец ФИО5 и его представитель ФИО6 в судебном заседании просили удовлетворить административные исковые требования.
Представитель административного ответчика Азовского районного Собрания депутатов и заинтересованного лица Администрации Азовского района Ростовской области ФИО7 просила отказать в удовлетворении административных исковых требований, представила письменные возражения.
Представитель заинтересованного лица Администрации Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела уведомлен надлежащим образом.
Суд посчитал возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившегося представителя заинтересованного лица, учитывая наличие в деле доказательств его надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства. Отзывов, возражений, ходатайств от данного лица не поступало.
Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства, допросив в качестве свидетеля главного архитектора Азовского района Ростовской области ФИО1 выслушав участников процесса, заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить заявленные требования, суд пришел к следующим выводам.
Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительный Кодекс РФ).
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Генеральный план и правила землепользования и застройки поселения, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов, оспаривание которых в судебном порядке осуществляется по правилам главы 21 КАС РФ.
Азовский район является муниципальным районом, в пределах которого осуществляется местное самоуправление (статьи 1, 2 Устава муниципального образования «Азовский Район», утвержденного решением Азовского районного Собрания депутатов от 28 января 2022 года № 40, равно как и Устава, утвержденного решением Азовского районного Собрания депутатов от 28 января 2020 года № 239).
Обильненское сельское поселение с административным центром в поселке Овощной наделено статусом сельского поселения в составе муниципального образования «Азовский район», установлены его границы (ст.2 Областного закона Ростовской области от 27 декабря 2004 года № 239-ЗС).
В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 и частями 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов) утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки сельского поселения относится к вопросам местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.
Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2005 года №436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» (часть 1.2 статьи 12) не относит принятие генерального плана сельского поселения, а также правил землепользования и застройки к вопросам местного значения такого поселения.
Генеральный план и правила землепользования и застройки сельского поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района. В соответствии со статьями 23, 24 Устава муниципального образования «Азовский район» таким органом является Азовское районное Собрание депутатов.
Оспариваемые решения Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года №323 и №324, которыми утверждены генеральный план и правила землепользования и застройки Обильненского сельского поселения, приняты представительным органом муниципального района в пределах предоставленной ему компетенции. Решения от 15 декабря 2020 года № 323, 324 в соответствии с требованиями статьи 56 Устава, опубликованы в газете «Приазовье» № 52 от 23 декабря 2020 года.
В генеральный план Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденный решением Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года №323, вносились изменения решениями Азовского районного Собрания депутатов от 29 апреля 2022 года №70 и от 7 апреля 2023 года № 153.
В правила землепользования и застройки Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области изменения вносились решениями Азовского районного Собрания депутатов от 26 февраля 2021 года №365, от 25 мая 2021 года №404, от 30 июля 2021 года №430, от 20 декабря 2021 года №26, от 29 апреля 2022 года № 71, от 28 июля 2022 года № 90, от 28 октября 2022 года № 102, от 27 января 2023 года № 126 и от 7 апреля 2023 года № 154.
Внесенные изменения не затрагивают содержания проверяемых нормативных правовых актов в оспариваемых частях.
Соблюдение порядка принятия, опубликования и введения в действие решений об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки и решений, подтверждено приобщенными к административному делу документами и по этим основаниям нормативно-правовые акты не оспариваются.
Оспариваемые акты приняты после проведения публичных слушаний, в надлежащей форме - в форме решений, на заседании соответствующего Собрания депутатов, правомочным составом депутатов (30 из 36 депутатов), что подтверждается протоколом №43 от 15 декабря 2020 года одиннадцатого внеочередного заседания Азовского районного Собрания депутатов шестого созыва. Решения приняты единогласно (том 1 л.д. 98, 101-110).
Таким образом, существенных нарушений процедуры подготовки и принятия решений Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года №323 и №324, которые позволили бы поставить под сомнение легитимность оспариваемых положений генерального плана и правил землепользования и застройки, в ходе судебного разбирательства не выявлено.
Более того, соблюдение процедуры подготовки и принятия оспариваемых решений подтверждено вступившим в законную силу решением Ростовского областного суда от 27 октября 2022 года по административному делу № 3а-175/2022 по административному иску ФИО2, ФИО3, ФИО4 о признании не действующими в части решений Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года №323 и №324 (том 4 л.д. 144-155).
Проверяя решения на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Судом установлено, что ФИО5 является собственником земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, которые расположены по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН.
Указанное подтверждено выписками из ЕГРН об основных характеристиках объектов недвижимости, из которых следует, что участки относятся к категории: земли сельскохозяйственного назначения, имеют вид разрешенного использования: полевой стан садовой бригады (земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН) и для ведения личного подсобного хозяйства (земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН).
Соответственно, ФИО5 относится к числу лиц, которым пунктом 15 статьи 24, частью 4 статьи 32 ГрК РФ предоставлено право оспаривания генерального плана и правил землепользования и застройки поселения.
Вышеназванные земельные участки образованы путем раздела земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - полевой стан садовой бригады (том 1 л.д.27). Данный участок предоставлен в собственность на основании постановления главы Азовского района от 16 января 2008 года № 12 за плату ФИО5, с которым КИО Азовского района заключен договор купли-продажи от 21 февраля 2008 года № 56, право собственности было зарегистрировано (том 1 л.д. 44-49).
По делу установлено, что согласно ранее действующему генеральному плану, утвержденному решением Собрания депутатов Обильненского сельского поселения от 14 декабря 2012 года №20, земельные участки находились за границами населенного пункта (равно как и согласно оспариваемым документам), земельные участки были отнесены к функциональной зоне - территория зеленых насаждений общего пользования (том 1 л.д.87), а в соответствии с правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Собрания депутатов Обильненского сельского поселения от 24 декабря 2012 года № 23, к территориальной зоне сельскохозяйственного использования (СХ-2) (том 4 л.д.112).
Главный архитектор Азовского района ФИО1 пояснил, что в вышеназванных документах имелось противоречие в части установления территориальной зоны СХ-2 для земельного участка, отнесенного к функциональной зоне территории зеленых насаждений общего пользования.
С целью приведения документов территориального планирования и градостроительного зонирования Азовского района в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации и установления границ и параметров функциональных зон проектируемой территории разработаны проекты нового генерального плана и правил землепользования и застройки Обильненского сельского поселения, оспариваемые положения которых являются предметом рассмотрения в настоящем деле.
Согласно графической части действующего Генерального плана сельского поселения принадлежащие административному истцу земельные участки отнесены к функциональной проектируемой зоне рекреационного назначения, что также подтверждено выписками и правил землепользования и застройки Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области отдела архитектуры и градостроительства администрации Азовского района Ростовской области от 23 января 2023 года № 81 и № 80 (том 1 л.д. 28, 31, 89, 96, том 2 л.д.96-98).
В соответствии с картой градостроительного зонирования действующих ПЗЗ указанные земельные участки входят в состав территориальной зоны рекреационного назначения Р-1, что соответствует функциональной зоне генерального плана: проектируемая зона рекреационного назначения.
Как пояснил административный истец, принадлежащие ему земельные участки используются им по назначению, он ведет личное подсобное хозяйство, занимается скотоводством. На земельных участках отсутствуют капитальные строения. Данные обстоятельства никем не оспаривались.
В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации делятся по целевому назначению и используются в соответствии с установленным целевым назначением.
Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (часть 1 статьи 77 ЗК РФ).
Согласно части 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, животноводство, садоводство или огородничество для собственных нужд.
Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, за исключением строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи (часть 4 статьи 78 ЗК РФ).
Частью 1 статьи 35 ГрК РФ определено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Из части 11 статьи 35 ГрК РФ следует, что в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
Парки, скверы, бульвары относятся к территориям общего пользования (территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц) согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ.
В пункте 12 статьи 85 ЗК РФ указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению (часть 5 статьи 98 ЗК РФ).
Оспариваемые административным истцом градостроительные решения направлены на организацию рекреационной зоны на территории спорных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Однако, на данных земельных участках длительный период времени административным истцом осуществляется сельскохозяйственная деятельность в соответствии с видами разрешенного использования.
Земельные участки, принадлежащие административному истцу, с одной стороны непосредственно граничат с населенным пунктом, соответственно, использование этих земель для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, в силу части 4 статьи 78 ЗК РФ недопустимо.
При принятии оспариваемых решений это обстоятельство не учтено, равно как и не соблюдено требование пункта 1 части 2 статьи 36 ГрК РФ, согласно которой градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков.
Как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, регламентация градостроительной деятельности, направлена, в первую очередь, на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти и местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
В данном случае на момент принятия оспариваемого Генерального плана и Правил землепользования и застройки земельные участки административного истца, включенные в границы функциональной зоны рекреационного назначения, находились в частной собственности, имели вид разрешенного использования для «для ведения личного подсобного хозяйства (полевые участки за границами населенного пункта)» и «полевой стан садовой бригады».
Исходя из положений главы 3 ГрК РФ Генеральный план является документом долгосрочного территориального планирования, в связи с чем его подготовка направлена не на отображение фактического использования территории, а на отражение планируемого развития соответствующей территории.
При этом, исходя из установленных в статье 2 ГрК РФ принципов законодательства в градостроительной деятельности, в рассматриваемом случае изменение функциональной зоны территории, на которой расположены земельные участки, влекущее за собой ограничение прав собственника земельного участка на неопределенный срок, должно иметь разумное и объективное обоснование, основанное на анализе баланса частных и публичных интересов, с соблюдением конституционных принципов, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, иначе, оно являлось бы произвольным.
Вместе с тем, суд полагает, что административным ответчиком не представлено доказательств соблюдения указанных принципов при принятии оспариваемых нормативных правовых актов.
Так, не представлены обосновывающие материалы, предусмотренные пунктом 1 части 7 статьи 23 ГрК РФ (сведения об утвержденных документах стратегического планирования, указанных в части 5.2 статьи 9 настоящего Кодекса, о национальных проектах, об инвестиционных программах субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, о решениях органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения).
В соответствии с частью 5 статьи 9 ГрК РФ подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке.
При этом, Азовский район согласно Стратегии социально-экономического развития до 2030 года входит в приазовскую природно-экономическую зону специализации сельского хозяйства области, характеризующуюся зерново-скотоводческой специализацией с развитой пригородной специализацией.
Соответственно, следует исходить из того, что изменение в данном муниципальном образовании территориальной зоны сельскохозяйственного использования (СХ-2) на рекреационную зону (Р-1) предполагает необходимость обоснования.
Установление проектируемой рекреационной зоны и территориальной зоны Р-1 нарушает права административного истца на ведение сельскохозяйственной деятельности на принадлежащих ему земельных участках, поскольку градостроительный регламент данной территориальной зоны не позволяет использовать земельные участки для целей, связанных с ведением сельского хозяйства.
Кроме того, как пояснил представитель административного истца, вследствие установления оспариваемых функциональной и территориальной зон, ФИО5 лишен возможности изменить вид разрешенного использования своего земельного участка, в том числе, с целью его приведения в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором, утвержденным Приказом Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 (зарегистрировано в Минюсте России 15.12.2020 N 61482).
При таких обстоятельствах оспариваемые нормативные правовые акты подлежат признанию недействующими в части отнесения территории земельных участков Генеральным планом к проектируемой зоне рекреационного назначения и Правилами землепользования к зоне Р-1, поскольку в процессе рассмотрения дела по существу административный ответчик не представил доказательств обоснованности принятого им градостроительного решения в отношении территории спорных земельных участков. Установленное зонирование является произвольным, публичные цели им не достигаются, поскольку территория земельных участков, учитывая сведения ЕГРН, общедоступной не является и при планируемом изменении категории и функционального назначения территории, на которой расположены земельные участки, административным ответчиком допущено нарушение градостроительного и земельного законодательства, принципов, закрепленных в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Утверждения представителя административного ответчика о наличии установленных ограничений в использовании земельных участков административного истца не свидетельствуют о законности оспариваемых положений. Указанные ограничения, отраженные в сведениях ЕГРН, не связаны с осуществлением сельскохозяйственной деятельности.
Генеральный план и Правила землепользования и застройки подлежат признанию недействующими в отношении определенной территории, при этом отсутствуют обстоятельства, указывающие, что на основании оспоренных положений были реализованы права граждан и организаций. При таких обстоятельствах, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, их следует признать не действующими в соответствующей части со дня принятия.
Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит обязательному опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу Азовским районным Собранием депутатов в официальном печатном издании, в котором опубликованы указанные нормативные правовое акты или в других печатных изданиях, в которых публикуются нормативные правовые акты Азовского районного Собрания депутатов.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Признать не действующим со дня принятия решение Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года № 323 «Об утверждении генерального плана Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области» в действующей редакции в части отнесения к функциональной зоне «Проектируемая зона рекреационного назначения» земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН.
Признать не действующим со дня принятия решение Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 года № 324 «Об утверждении правил землепользования и застройки Обильненского сельского поселения Азовского района Ростовской области» в действующей редакции в части отнесения к территориальной зоне рекреационного назначения (Р-1) земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН.
Обязать Азовское районное Собрание депутатов в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в официальном печатном издании, в котором опубликованы указанные нормативные правовые акты или в других печатных изданиях, в которых публикуются нормативные правовые акты Азовского районного Собрания депутатов.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья В.Ю. Водяная
Решение в окончательной форме принято 5 июня 2023 года.
Судья В.Ю. Водяная