УИД:66OS0000-01-2021-000671-33
Решение
Именем Российской Федерации
г. Екатеринбург
07 ноября 2023 года
Номер производства 3а-5/2023
Свердловский областной суд в составе
судьи Полевщиковой С.Н.,
при ведении протокола секретарем Митюковой А.В. с использованием средств аудиозаписи, с участием прокурора Васильевой М.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное производство № 3а-5/2023 по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5
о признании недействующим в части нормативного правового акта
установил:
Решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года № 22/83 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «Город Екатеринбург» (далее – Решение № 22/83), опубликованным 29 июня 2018 года в «Вестнике Екатеринбургской городской Думы», размещенным на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет «egd.ru», утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «Город Екатеринбург» (далее - Правила землепользования и застройки).
В состав Правил землепользования и застройки входят Карта градостроительного зонирования территории муниципального образования «город Екатеринбург» (раздел 2), включающая в себя фрагменты Карт градостроительного зонирования территории муниципального образования «город Екатеринбург» (далее – Карта градостроительного зонирования).
Для территориальных зон Правилами землепользования и застройки установлен градостроительный регламент (раздел 3).
В названный муниципальный нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления постоянно и регулярно вносились различные изменения.
Последняя редакция Правил землепользования и застройки действуют в редакции Решений Екатеринбургской городской Думы от 12 апреля 2022 года №№ 13/71, 14/71, 15/71, опубликованных в установленном порядке в Вестнике Екатеринбургской городской Думы 19 апреля 2022 года, № 409.
Административные истцы - ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 (далее – административные истцы) через представителя обратились в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, уточнив который в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), просят признать недействующими:
-с 19 июня 2018 года фрагменты № 7, 14, 15 Карт градостроительного зонирования Решения № 22/83 в редакции от 22 июня 2021 года в части установления в границах кадастровых кварталов 66:41:0708018 и 66:41:0708017 зоны «Зона развития застройки (ЗРЗ)»;
-с 19 июня 2018 года - статью 37 Правил землепользования и застройки Решения № 22/83 в редакции от 12 апреля 2022 года;
-с 12 апреля 2022 года фрагменты № 7, 14, 15 Карт градостроительного зонирования Решения № 22/83 в редакции от 12 апреля 2022 года в части установления в границах кадастровых кварталов 66:41:0707018 и 66:41:0708017 зоны «Зона развития застройки (ЗРЗ)» и зоны «Зона транспортной инфраструктуры (Ц-3)».
Полагают, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и нарушают их право на благоприятную окружающую среду как жителей города Екатеринбурга.
Кроме этого указывают, что в результате установления в оспариваемом нормативном правовом акте территориальной зоны «Зона развития застройки (ЗРЗ)», началось строительство промышленного объекта – Транспортно-логистического центра «Уральский» в границах кадастровых кварталов 66:41:0708018 и 66:41:0708017, включающего размещение железнодорожных путей, автомобильных дорог, зон загрузки и разгрузки, а также центров хранения товаров вблизи индивидуальной жилой застройки, где проживают административные истцы (микрорайоны «Калиновский» и «Шарташ»). Установленная территориальная зона «Зона развития застройки (ЗРЗ)» и градостроительный регламент для этой зоны (статья 37) с основным видом разрешенного использования: фактическое использование объектов недвижимости, не соответствует Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412 (далее – Классификатор видов разрешенного использования).
Выражая несогласие с территориальной зоной «Зоны транспортной инфраструктуры (Ц-3)», административные истцы указали, что она также не соответствует Классификатору видов разрешенного использования, так как в указанной зоне планируется размещение промышленного объекта, а не только линейных объектов.
В судебном заседании представитель административных истцов ФИО6 требования административного иска поддержал, настаивал на признании недействующим в оспариваемой части обозначенного нормативного правового акта по доводам и основаниям, которые приведены в уточненном административном исковом заявлении.
Екатеринбургская городская Дума (далее – административный ответчик) и Администрация города Екатеринбурга (далее – заинтересованное лицо) требования административных истцов не признали. Считая не нарушенными права и законные интересы административных истцов, и отрицая наличие в оспариваемых Правилах землепользования и застройки несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
По мнению административного ответчика и заинтересованного лица, градостроительный регламент территориальной зоны «Зона развития застройки (ЗРЗ)» предусматривающий фактическое использование объектов недвижимости в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования не противоречит Генеральному плану развития городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» (далее – Генеральный план).
Что касается установленной Правилами землепользования и застройки территориальной зоны «Зона транспортной инфраструктуры (Ц-3)», то она также соответствует Классификатору видов разрешенного использования и не противоречит Генеральному плану, который был предметом судебной проверки.
Представители административного ответчика и заинтересованного лица - ФИО7 и ФИО8 в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного иска по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.
Заслушав представителей лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 КАС РФ.
Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.
При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим.
Исходя из предписаний части 8 статьи 213 КАС РФ, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;
б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2022 года (№ 66а-283/2020) отменено определение Свердловского областного суда от 16 декабря 2021 года, которым производство по административному делу было прекращено в связи с тем, что оспариваемым нормативным правовым актом, безусловно, не затрагиваются права и законные интересы административных истцов.
Выясняя в судебном заседании вопрос о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав административных истцов, суд принимает во внимание, что регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).
В силу статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» граждане имеют право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
Под благоприятной окружающей средой, как следует из позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 14 мая 2009 года № 8-П и Определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О, понимается комплексное и устойчивое развитие населенных пунктов, улучшение жилищных, социально-экономических и экологических условий проживания граждан. В этом заключается содержание права граждан на благоприятную окружающую среду в населенных пунктах. Из этого следует и право физических лиц оспорить в суде градостроительные решения органов государственной власти и местного самоуправления, которые могут нарушить указанное право.
В рассматриваемом случае, административные истцы не обладают вещными правами на земельные участки, входящие в границы кадастровых кварталов 66:41:0708018 и 66:41:0708017.
При обозревании оспариваемых административными истцами фрагментов № 7, 14, 15 Карт градостроительного зонирования подтверждается утверждение административных истцов, что границы кадастровых кварталов 66:41:0708018 и 66:41:0708017 находятся вблизи индивидуальной жилой застройки, где проживают административные истцы.
В границах земельных участков, входящих в состав кадастровых кварталов 66:41:0708018 и 66:41:0708017 началось строительство Транспортно-логистического центра «Уральский», который включен в федеральный проект «Транспортно-логистические центры».
На основании разрешения на ввод объекта в эксплуатации от 15 декабря 2022 года в эксплуатацию введен Транспортно-логический центр «Уральский», включающий в себя: контейнерную площадку, насосную станцию пожаротушения, противопожарные резервуары, ливневые очистные сооружения, трансформаторные подстанции, резервуар-аккумулятор загрязненных сточных вод.
Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9 часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2).
Названные конституционные положения в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42), и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58).
Указанная конституционная обязанность имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии.
Положениями статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 гола № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплены основные принципы охраны окружающей среды, к числу которых отнесены соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды; учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц; обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности; соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством.
Учитывая изложенное, и руководствуясь конституционным принципом безусловной высшей ценности человека, его прав и свобод, в том числе, право каждого на благоприятную окружающую среду, относящееся к числу общепризнанных, основных, неотчуждаемых прав, подлежащих государственной защите, и не требующее какого-либо специального доказывания, суд считает, что административные истцы вправе в порядке главы 21 КАС РФ оспорить нормативный правовой акт, нарушающий их права и законные интересы.
При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.
Как следует из статьи 3 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности состоит из приведенного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.
Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Устойчивое развитие территорий согласно статье 1 ГрК РФ - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.
При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
По смыслу приведенных выше норм Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий.
Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению, исходя из назначения территорий.
Таким образом, положениями ГрК РФ определена первичность генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ «Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа» муниципальное образование город Екатеринбург с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.
Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).
В силу пунктов 1, 2 статьи 25 Устава муниципального образования «город Екатеринбург», принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года № 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава). Постановлением от 12 июля 1996 года № 1 утвержден Регламент Екатеринбургской городской Думы. В статьях 3 и 22 Регламента предусмотрено, что основной организационной формой работы Думы являются ее заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесенные к ее ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования «город Екатеринбург», принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством или Уставом.
В соответствии с частью 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, с учетом особенностей, установленных статьей 33 ГрК РФ.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 - 35 ГрК РФ.
Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учетом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам Правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.
Из имеющихся и вступивших в законную силу решений Свердловского областного суда видно, что Правила землепользования и застройки в ранее действовавших редакциях также принимались Екатеринбургской городской Думой в пределах её полномочий, с соблюдением установленной процедуры, формы принятия и порядка опубликования.
Ранее вступившими в законную силу судебными актами было установлено, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31 - 32 ГрК РФ (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2019 года № 45-АПА19-14).
Кроме этого предметом судебной проверки были редакции Правил землепользования и застройки, последняя из которых от 29 марта 2022 года (административные дела № 3а-487/2019, № 3а-133/2020, № 3а-242/2020, № 3а-258/2022, № 3а-302/2022).
Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
Проверяя форму, вид, процедуру принятия, порядок опубликования и вступления в силу решений Екатеринбургской городской Думы от 12 апреля 2022 года № 13/71, № 14/71, № 15/71, которыми создана последняя редакция Правил землепользования и застройки, суд установил, что на официальном сайте Администрации города Екатеринбурга в газете «Екатеринбургский Вестник» опубликованы и размещены постановления от 20 января 2022 года № 98, от 01 февраля 2022 года № 237 «О подготовке проекта решения Екатеринбургской городской Думы «О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года № 22/83 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург».
В дальнейшем, Главой Екатеринбурга приняты опубликованные постановления от 10 февраля 2022 года, которыми назначено проведение общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.
Общественные обсуждения проведены в соответствии с графиком их проведения; результаты оформлены протоколами и заключениями, опубликованными в газете «Екатеринбургский Вестник» 15 марта 2022 года.
После этого, постановлениями Администрации города Екатеринбурга от 17 марта 2022 года № 673, 674, 675 в Екатеринбургскую городскую Думу внесен на рассмотрение проект решения Екатеринбургской городской Думы «О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года № 22/83 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург».
Постоянная комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию рассмотрела 05 апреля 2022 года на своем заседании поступивший проект нормативного правового акта и приняла решение, которым включила рассмотрение вопроса о подготовленном проекте в повестку очередного заседания Екатеринбургской городской Думы.
12 апреля 2022 года на очередном заседании Екатеринбургской городской Думы депутаты необходимым большинством голосов приняли решения № 13/71, № 14/71, № 15/71, которыми внесли вступившие со дня официального опубликования изменения в Правила землепользования и застройки.
Решения 19 апреля 2022 года опубликованы в официальном печатном издании; размещены на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.egd.ru), вступили в силу.
Следовательно, все необходимые и существенные этапы, предусмотренные для данного вида нормотворческой деятельности, органами местного самоуправления выполнены и соблюдены, никаких поводов и оснований утверждать иное (противоположенное) не установлено, административные истцы на подобные обстоятельства также не указывают и не ссылаются.
Проанализировав установленные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт в редакции Решений Екатеринбургской городской Думы от 12 апреля 2022 года № № 13/71, № 14/71, № 15/71, принят компетентным органом; установленная процедура принятия соблюдена; нарушений, при наличии которых допустимо было бы признать нормативный правовой акт недействующим, не установлено.
Административные истцы выражают не согласие с установлением территориальных зон - «Зона развития застройки (ЗРЗ)» и «Зона транспортной инфраструктуры (Ц-3)» в границах кадастровых кварталов 66:41:0708018, 66:41:0708017, оспаривая графическую часть (фрагменты Карт градостроительного зонирования № 7, 14, 15) Правил землепользования и застройки.
Кроме этого, административные истцы оспаривают текстовую часть (статью 37) Правил землепользования и застройки.
По материалам административного дела судом установлено, что с момента принятия Решения № 22/83 в границах кадастровых кварталов 66:41:0707018 и 66:41:0708017 была установлена территориальная зона ЗРЗ (зона развития застройки).
Аналогичная зона была предусмотрена в Решении № 22/83 в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 22 июня 2021 года № 19/56.
Согласно Генеральному плану, утвержденному Решением Екатеринбургской городской Думы от 06 июля 2004 № 60/1 (в редакции Решения Екатеринбургской городской Думы от 24 ноября 2015 года № 52/42), в отношении территории кадастровых кварталов 66:41:0708018, 66:41:0708017 были определены следующие функциональные зоны: «зона многоэтажной и среднеэтажной жилой застройки», «зона резервных территорий для размещения малоэтажной застройки», «озелененные территории интенсивного общественного использования», «зона общественной и жилой застройки, застройки производственных территорий с повышенными архитектурнохудожественными требованиями», «зона малоэтажной застройки», «территории производственной, сельскохозяйственной и режимной зон».
Приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 30 декабря 2021 года № 746-П «О внесении изменений в Генеральный план развития городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2025 года, утвержденный Решением Екатеринбургской городской Думы от 06 июля 2004 года № 60/1», в Генеральный план были внесены изменения согласно которым, территория кадастровых кварталов 66:41:0708018, 66:41:0708017 была отнесена к следующим функциональным зонам: «зона транспортной инфраструктуры», «зона смешанной и общественно-деловой застройки».
Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 09 июля 2021 года № 1307 утвержден проект планировки и проект межевания территории, предназначенной для размещения транспортно-логистического центра «Уральский».
В целях приведения Карт градостроительного зонирования в соответствие с Генеральным планом Решениями Екатеринбургской городской Думы от 12 апреля 2022 года были внесены изменения в Правила землепользования и застройки.
Согласно Правилам землепользования и застройки в редакции решений от 12 апреля 2022 года и представленным в административное дело выкопировкам из оспариваемых фрагментов Карт градостроительного зонирования, кадастровые кварталы 66:41:0708018, 66:41:0708017 расположены в следующих территориальных зонах: Ц-3 (зона транспортной инфраструктуры), ЗРЗ (зона развития застройки), Ж-2 (зона индивидуальной жилой застройки городского типа), Р-1 (зона отдыха населения).
Территориальная зона Ц-3 (зона транспортной инфраструктуры) была установлена Правилами землепользования и застройки в отношении территории, предусмотренной под развитие транспортно-логистического центра «Уральский».
Доводы административных истцов о несоответствии установленной в оспариваемых фрагментах 7, 14, 15 Карт градостроительного зонирования территориальной зоны Ц-3 (зона транспортной инфраструктуры) Генеральному плану и градостроительному законодательству, отклоняются как несостоятельные.
Согласно статье 30 Правил землепользования и застройки в отношении территориальной зоны транспортной инфраструктуры Ц-3 установлен градостроительный регламент.
Зона транспортной инфраструктуры Ц-3 предназначена для размещения и функционирования объектов транспорта, в том числе сооружений железнодорожного, автомобильного, воздушного транспорта, а также транспортно-пересадочных узлов.
Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства приведены в Таблице 6.
К основным видам разрешенного использования территориальной зоны Ц-3, в том числе, относятся: «железнодорожный транспорт», «автомобильный транспорт», «воздушный транспорт», «объекты дорожного сервиса», «хранение автотранспорта», «внеуличный транспорт».
К вспомогательным видам разрешенного использования данной территориальной зоны относятся: «склады».
Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства приведены в Таблице 7.
Таким образом, градостроительный регламент территориальной зоны Ц-3 (зона транспортной инфраструктуры) четко определяет как правовой режим использования земельного участка, так и предельные параметры вида разрешенного использования, которые соответствуют Классификатору видов разрешенного использования.
Кроме этого, оспариваемые административными истцами фрагменты № 7, 14,15 Карт градостроительного зонирования соответствуют Генеральному плану.
Как следует из решения Свердловского областного суда (дело № 3а-872/2022) функциональное зонирование, в частности, зона инженерной и транспортной инфраструктур (400); зона транспортной инфраструктуры (405); зона смешанной и общественно-деловой застройки (200) Генерального плана развития городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» было признано соответствующим законодательству Российской Федерации.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции № 66а-456/2023, вступившим в законную силу 15 июня 2023 года, решение Свердловского областного суда по административному делу № За-872/2022 оставлено без изменения.
Обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда, и не доказываются вновь.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что законных оснований для признания не действующими фрагменты № 7, 14, 15 Карт градостроительного зонирования в части установления в границах кадастровых кварталов 66:41:0708018 и 66:41:0708017 зоны «Зона транспортной инфраструктуры Ц-3» не имеется, что исключает удовлетворение административного иска в оспариваемой части.
Что касается несогласия административных истцов с установлением территориальной зоны «Зона развития застройки (ЗРЗ)» также отраженной во фрагментах № 7, 14, 15 Карт градостроительного зонирования и для которой установлен градостроительный регламент в статье 37 Правил землепользования и застройки, то суд усматривает основания для удовлетворения административного иска в указанной части на основании следующего.
В отличие от Генерального плана, ГрК РФ не содержит норм, обязывающих определять функциональные зоны в генеральном плане в соответствии с фактическим использованием территории (земельных участков).
В то время как для правил землепользования и застройки в соответствии с со статьей 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.
В соответствии с положениями статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1), применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2); основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4); предоставление разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 ГрК РФ (часть 6).
Таким образом, соблюдение требований к градостроительным регламентам является обязательным при разработке и утверждении градостроительных регламентов в составе Правил землепользования и застройки.
Как следует из содержания оспариваемой статьи 37 Правил землепользования и застройки градостроительные регламенты в пределах границ зоны развития застройки ЗРЗ устанавливаются в соответствии с функциональным зонированием, установленным Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденной документацией по планировке территории.
Зона развития застройки ЗРЗ выделена для формирования районов с возможностью определения параметров застройки и набора предоставляемых на их территориях услуг. После обсуждения и утверждения документации по планировке территории в настоящие Правила землепользования и застройки вносятся изменения применительно к соответствующей зоне развития застройки на подлежащей освоению территории.
Основные виды разрешенного использования: фактическое использование объектов недвижимости в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Вспомогательные виды разрешенного использования и условно разрешенные виды использования установлению не подлежат.
Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства установлению не подлежат.
Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства определяются документацией по планировке территории.
Оспариваемая административными истцами статья 37 Правил землепользования и застройки не определяет правовой режим использования земельного участка, что создает неопределенность правового положения.
Установление же параметров застройки в каждом конкретном случае осуществляется документацией по планировке территории, которая изначально должна соответствовать Правилам землепользования и застройки, в связи с чем, документация по планировке территории не может содержать показатели, отличные от тех, которые приведены в градостроительных регламентах, утвержденных Правилами землепользования и застройки.
Кроме этого, оспариваемая статья 37 Правил землепользования и застройки предоставляет заинтересованным лицам необоснованно широкие полномочия по самостоятельному определению предельных параметров разрешенного строительства.
Отражение территориальной зоны «Зона развития застройки (ЗРЗ)» на спорных фрагментах Карт градостроительного зонирования соответственно произведено в отсутствии должным образом определенного статьей 37 Правил землепользования и застройки градостроительного регламента.
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Поскольку Правила землепользования и застройки в текстовой и в графической частях в отношении установленной в границах кадастровых кварталов 66:41:0708018 и 66:41:0708017 территориальной зоны «Зона развития застройки (ЗРЗ)» противоречат приведенным выше положениям ГрК РФ и влекут правовую неопределенность, административный иск подлежит удовлетворению с признанием недействующим оспариваемых положений Решения № 22/83 в редакции от 12 апреля 2022 года: статьи 37, фрагментов № 7, 14, 15 Карт градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки.
Судом установлено, что в соответствии с Законом Свердловской области от 19 апреля 2022 года № 38-03 «Об особенностях утверждения в муниципальном образовании «город Екатеринбург» местных нормативов градостроительного проектирования и правил землепользования и застройки» полномочия по утверждению правил землепользования и застройки на территории муниципального образования «город Екатеринбург» были перераспределены.
Согласно статье 2 указанного Закона Правила землепользования и застройки, в том числе изменения в них, утверждаются местной администрацией муниципального образования «город Екатеринбург».
10 июня 2022 года Администрацией города Екатеринбурга принято Постановление № 1597 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург», опубликованное в печатном издании «Екатеринбургский вестник» от 10 июня 2022 № 46 и размещенное на сайте екатеринбург.рф.
Основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 22 Постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого нормативного правового акта.
Поэтому, вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного периода времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Оспариваемое административными истцами Решение № 22/83 в редакции от 12 апреля 2022 года на дату рассмотрения административного спора по существу не признано утратившим силу органом (административным ответчиком), принявшим этот акт.
Также нормативный правовой акт не прекратил свое действие ни в связи с истечением срока его действия, ни в связи с принятием 10 июня 2022 года Администрацией города Екатеринбурга Постановления № 1597 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург».
Соответственно оснований для признания недействующим оспариваемых в части положений нормативного правового акта со дня его принятия не имеется.
Учитывая, что нормативный правовой акт применялся до принятия настоящего судебного акта, и на его основе реализовывались права как физических, так и юридических лиц, суд считает, что оспариваемые положения нормативного правового акта следует признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.
Руководствуясь статьями 175-180, 249 КАС РФ, суд
решил:
административный иск ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 удовлетворить частично.
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу статью 37, фрагменты № 7, 14, 15 Карт градостроительного зонирования территории муниципального образования «город Екатеринбург» раздела 2 Правил землепользования и застройки городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург» в части установления в границах кадастровых кварталов 66:41:0708018 и 66:41:0708017 зоны развития застройки (ЗРЗ) Решения Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года № 22/83 (в редакции от 12 апреля 2022 года) «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург».
В остальной части в удовлетворении административного иска отказать.
Сообщение о принятом решении суда опубликовать в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Екатеринбургской городской Думы «Вестник Екатеринбургской городской Думы».
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд.
Мотивированное решение изготовлено 21 ноября 2023 года.
Судья С.Н. Полевщикова