Судья Давыдова О.Н. Дело № 2а-5889/2023

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 сентября 2023 года № 33а-4476/2023

г. Вологда

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Медведчикова Е.Г.,

судей Молоковой Л.К., Цветковой Л.Ю.

при секретаре Багуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 06.06.2023 по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации города Вологды об оспаривании распоряжения в предоставлении земельного участка.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Медведчикова Е.Г., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным распоряжение начальника Департамента градостроительства Администрации города Вологды от <ДАТА> №... об отказе в предоставлении в собственность земельного участка; возложить на Департамент градостроительства Администрации города Вологды обязанность предоставить земельный участок с кадастровым номером ... в собственность за плату, путем заключения договора купли-продажи земельного участка.

В обоснование требований указал, что ему для ведения огородничества предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером ... площадью ... кв.м на основании договора от <ДАТА> №...гс. <ДАТА> им направлено заявление о предоставлении данного земельного участка в собственность в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от <ДАТА> №.... Распоряжением начальника Департамента градостроительства Администрации г. Вологды от <ДАТА> №... ему отказано в предоставлении в собственность за плату данного земельного участка, поскольку в соответствии с Генеральным планом МО «Город Вологда», утверждённым решением Вологодской городской Думы от <ДАТА> №..., Правилами землепользования и застройки городского округа города Вологды, утвержденными решением Вологодской городской Думы от <ДАТА> №..., испрашиваемый земельный участок расположен в границах зоны «застройки малоэтажными жилыми домами», а также в территориальной зоне «застройки малоэтажными жилыми домами» (ЖЗ), не предназначенных для ведения огородничества, кроме того к спорному земельному участку отсутствует доступ с территории общего пользования. Считает данный отказ необоснованным, поскольку земельный участок с кадастровым номером ... имеет ранее установленный вид разрешенного использования «для ведения огородничества», поэтому в силу пункта 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации он может использоваться без приведения его в соответствии с градостроительным регламентом. Доступ к земельному участку осуществляется за счет прохода между земельными участками с кадастровыми номерами ... и .... Кроме того, в 2023 году земельный участок с кадастровым номером ..., несмотря на документы территориального планирования и градостроительного зонирования, предоставлен ему административным ответчиком на праве аренды.

Протокольным определением суда первой инстанции от 06.06.2023 произведена замена административного ответчика с Департамента градостроительства Администрации города Вологды на Администрацию города Вологды.

Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 06.06.2023 в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм процессуального и материального права, ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований. Обращает внимание, что судом не принято во внимание, что постановление Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 629, допускающее предоставление без торгов арендаторам в собственность земельного участка, предназначенного для огородничества, предусматривает только одно основание для отказа, заключающееся в отсутствии у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка. Документы территориального планирования и градостроительного зонирования применяются только в случае образования земельного участка, однако в рассматриваемом случае земельный участок с кадастровым номером ... уже сформирован и имеет вид разрешенного использования «для ведения огородничества». В силу пункта 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации он может использоваться без приведения его в соответствии с градостроительным регламентом.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о дате и времени рассмотрения дела, в суд апелляционной инстанции не явились, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без их участия.

Судебная коллегия, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, приходит к выводу об отмене судебного решения.

В силу пункта 1 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации, по общему правилу, продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов.

Пунктом 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации установлены исключения из общего правила и приведен перечень случаев продажи земельных участков без проведения торгов.

Частью 1 статьи 8 Федерального закона от 14.03.2022 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в 2022 и 2023 году Правительству Российской Федерации предоставлено право установить особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе дополнительно определить случаи предоставления таких земельных участков без проведения торгов и сократить сроки предоставления таких земельных участков.

Согласно подпункту «а» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 и 2023 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы» (в редакции, действующей в момент возникновения спорных правоотношений) (далее также постановление Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 629) допускается наряду со случаями, предусмотренными Земельным кодексом Российской Федерации, продажа без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, отдыха (рекреации), производственной деятельности, нужд промышленности и предоставленных в аренду, при условии отсутствия у уполномоченного органа, предусмотренного статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка.

В соответствии с пунктом 19 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается.

В силу статьи 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 44 Устава городского округа города Вологды, органом, уполномоченным на предоставлении земельных участков в собственность граждан на территории муниципального образования, является Администрация г. Вологды, реализующая свои полномочия в сфере земельных отношений через свой функциональный орган Департамент градостроительства, действующий на основании Положения, утвержденного постановлением Администрации г. Вологды от 16.06.2016 № 683.

Как следует из материалов дела, 31.03.2023 между ФИО1 (арендатором) и Администрацией города Вологды (арендодателем) заключен договор №24-1972гс аренды земельного участка с кадастровым номером ... площадью ... кв.м для ведения огородничества, на срок с 31.03.2023 по 31.03.2026 (договор зарегистрирован 06.04.2023, регистрационная запись №...).

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости, земельный участок с кадастровым номером ... имеет вид разрешенного использования «огородничество», сведения об объекте имеют статус «актуальные, ранее учтенные» (л.д. 7-9).

06.04.2023 ФИО1 обратился в Администрацию города Вологды с заявлением о предоставлении ему в собственность земельного участка с кадастровым номером ... за плату для ведения огородничества на основании постановления Правительства Российской Федерации от <ДАТА> №... (л.д. 34).

21.04.2023 распоряжением Департамента градостроительства Администрации города Вологды №1092 ФИО1 отказано в предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером ... в связи с тем, что:

- в соответствии с Генеральным планом муниципального образования «Город Вологда», утвержденным решением Вологодской городской Думы от 29.12.2014 № 171 (далее также Генеральный план), испрашиваемый земельный участок расположен в зоне «застройки малоэтажными жилыми домами (до 4 этажей, включая мансардный)», не предназначенной для огородничества;

- в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа г. Вологды, утвержденными решением Вологодской городской Думы № 72 от 26.06.2009 (далее Правила землепользования и застройки), испрашиваемый земельный участок расположен в границах территориальной «зоны застройки малоэтажными жилыми домами» (Ж3), в которой не предусмотрено ведение огородничества;

- к спорному земельному участку отсутствует доступ с территории общего пользования (л.д. 32-33).

Разрешая возникший спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое распоряжение является законным, поскольку фактические обстоятельства, указанные в качестве основания для отказа в предоставлении в собственность земельного участка, связанные с его нахождением в функциональной и территориальной зонах, не предусматривающих ведение огородничества, а также отсутствием к нему доступа с территории общего пользования, нашли свое достоверное подтверждение в ходе судебного разбирательства.

Судебная коллегия с указанным выводом согласиться не может, полагая, что доводы апелляционной жалобы о незаконности оспариваемого отказа заслуживают внимания.

В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности своих действий возлагается на орган публичной власти, его должностных лиц.

Основанием для принятия оспариваемого решения послужило то, что предоставление административному истцу земельного участка с кадастровым номером ... на заявленном виде прав не допускается (пункт 19 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для признания законным вынесенного распоряжения административный ответчик должен был доказать, что земельный участок с кадастровым номером ..., с видом разрешенного использования «ведение огородничества» не может быть предоставлен административному истцу на праве собственности.

Действительно, испрашиваемый земельный участок в соответствии с Генеральным планом муниципального образования «Город Вологда», утвержденным решением Вологодской городской Думы от 29.12.2014 № 171, расположен в зоне застройки малоэтажными жилыми домами, а в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа г. Вологды, утвержденными решением Вологодской городской Думы № 72 от 26.06.2009, - в границах территориальной зоны «застройки малоэтажными жилыми домами» (Ж3).

Данные зоны в соответствии с действующими документами территориального планирования и градостроительного зонирования не предназначены для огородничества.

Вместе с тем, из материалов дела видно, что сведения о земельном участке с кадастровым номером ... с видом разрешенного использования «огородничество» внесены в ЕГРН на основании постановления главы города Вологды от 16.11.2000 № 2720, в соответствии с которым данный земельный участок на основании статьи 68 Земельного кодекса РСФСР был предоставлен в аренду ФИО2 из земель запаса для огородничества (информация Администрации города Вологды от 26.09.2023 № 680).

До настоящего времени данный земельный участок имеет вид разрешенное использование «огородничество», 31.03.2023 данный земельный участок предоставлен Администрацией города Вологды административному истцу для «ведения огородничества».

В силу положений статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, при этом планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшение инвестиционной привлекательности соответствующих территорий.

В силу прямого указания, содержащегося в Градостроительном кодексе Российской Федерации, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9); правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

В то же время абзацем 4 пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено исключение, согласно которому земельные участки, не соответствующие установленному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Аналогичные положения закреплены и в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, они устанавливают, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, в целях поддержания доверия граждан к закону и сохранения стабильности правового регулирования земельное и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование земельных участков по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Учитывая, что земельный участок ФИО1 предоставлен в аренду под огородничество, которое допускалось ранее в качестве разрешенного вида использования земельного участка, до настоящего времени согласно выписке из ЕГРН данный земельный участок имеет вид разрешенного использования «огородничество», его использование по данному назначению не представляет опасности для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, то несоответствие вида разрешенного использования данного земельного участка вновь принятым и утвержденным документам территориального планирования и градостроительного зонирования не препятствует предоставлению такого участка в собственность, поскольку земельное и градостроительное законодательство не запрещает административному истцу в дальнейшем бессрочно использовать этот участок для огородничества.

По своей правовой природе предоставленное гражданам Правительством Российской Федерации в 2022 и 2023 году право выкупать без проведения торгов арендуемый государственный или муниципальный земельный участок, предназначенный для ведения садоводства или огородничества для собственных нужд, является антикризисной мерой, направленной на поддержку социально-экономической стабильности, защиты населения Российской Федерации, обеспечение продовольственной безопасности, единственным условием предоставления которой является отсутствие у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка.

Несоответствие вида разрешенного использования арендуемого истцом земельного участка, предназначенного для огородничества, градостроительному регламенту, а также Генеральному плану, не отнесено ни Правительством Российской Федерации, ни земельным и градостроительным законодательством к обстоятельствам, препятствующим реализации данной антикризисной меры.

Отсутствие к сформированному земельному участку с кадастровым номером ... доступа с территории общего пользования не отнесено приведенным административным ответчиком в оспариваемом распоряжении пунктом 19 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации к основанию отказа в предоставлении земельного участка в собственность.

Данное обстоятельство само по себе не препятствует предоставлению ранее сформированного земельного участка в собственность, поскольку не исключает доступ к нему через другие земельные участки.

В силу изложенного несоответствие вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ... Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки, отсутствие к данному земельному участку доступа с территории общего пользования по смыслу пункта 19 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации не могло являться основанием для отказа административному истцу в выкупе земельного участка в порядке, предусмотренном подпунктом «а» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 629.

Допущенное судом первой инстанции неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильное применение норм материального права является в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены судебного решения с вынесением по делу нового решения о признании незаконным распоряжения Департамента градостроительства Администрации города Вологды от <ДАТА> №... об отказе ФИО1 в предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером ....

Согласно пункту 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в случае удовлетворения административного иска должно содержаться, в частности, указание на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

В абзаце четвертом пункта 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от <ДАТА> №... «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснено, что если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Разрешая вопрос о способе восстановления нарушенных прав, учитывая, что у административного ответчика сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, судебная коллегия полагает необходимым возложить на Администрацию города Вологды обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 о предоставлении земельного участка с кадастровым номером ... в собственность.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского городского суда Вологодской области от 06.06.2023 отменить, принять по делу новое решение, которым признать незаконным распоряжение Департамента градостроительства Администрации города Вологды от <ДАТА> №... об отказе ФИО1 в предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером ...; возложить на Администрацию города Вологды обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 о предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером ... площадью ... кв.м, расположенного по адресу: <адрес>.

В остальной части административный иск ФИО1 оставить без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: Е.Г. Медведчиков

Судьи: Л.К. Молокова

Л.Ю. Цветкова