Дело № 2а-2016/2023
УИД 48RS0001-01-2023-000934-36
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
06 апреля 2023 года
Советский районный суд г. Липецка в составе:
председательствующего судьи Даниловой О.И.,
при секретаре Дубровой А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Липецке административное дело по административному иску Администрации города Липецка к прокуратуре Советского района г. Липецка о признании незаконным представления от 21.11.2022г.,
установил:
Администрация г. Липецка обратилась в суд с настоящим административным иском, в котором просила признать незаконным представление прокурора Советского района г. Липецка от 21.11.2022г. № 2022г. об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав предпринимателей. В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что в оспариваемом представлении прокуратура требует чтобы осуществление контроля за территориальным размещением, внешнему виду и техническим параметрам рекламных конструкций осуществлялось в рамках Закона 248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Истец полагает, что Департамент развития территории администрации г. Липецка при осуществлении указанных функций руководствуется Законом «О рекламе», «Положением о наружной рекламе в городе Липецке», утвержденным решением Липецкого городского Совета депутатов от 29.04.2014 № 843 и постановлением администрации г. Липецка от 18.11.2019г. № 2230 «Об утверждении порядка перемещения (переноса) информационных элементов на территории города Липецка», которые не предусматривают возможность осуществления муниципального контроля в сфере рекламы. Департамент и <данные изъяты> осуществляющие свои полномочия по вопросам выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулировании этих разрешений, выявления фактов неправомерной установки, выдачи предписаний по демонтажу и проч. действия не наделены правом осуществления муниципального контроля в сфере рекламы. Указанными органами проверок и контрольных мероприятий не проводилось в связи с чем действия с прокуратурой не согласовывались, в связи с чем истец полагает, что вынесение представления по вопросу нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности в части того, чтобы администрация города Липецка осуществляла муниципальный контроль в сфере рекламы на территории Липецкой области является необоснованным.
В судебном заседании представители административного истца ФИО3, ФИО4 требования поддержали, ссылаясь на доводы заявления.
Старший помощник прокурора Советского района г. Липецка ФИО5 административный иск не признал, ссылаясь на законность представления. Также указал, что Департаментом развития территории администрации г. Липецка в соответствии с ч. 21 ст. 19 ФЗ «О рекламе» в 2022г. были направлены предписания о демонтаже рекламных конструкций в адрес 19 субъектов предпринимательской деятельности. К вопросам местного значения относится как выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, так и выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций. При этом при выявлении факта неправомерной рекламной конструкции <данные изъяты> направляет в департамент информацию. В свою очередь данная информация является основанием для проведения внеплановой проверки сотрудниками Департамента в отношении хозяйствующего субъекта, по итогам которой субъекту предпринимательской деятельности выдается предписание о демонтаже рекламной конструкции. Таким образом, данная деятельность связана с осуществлением муниципального контроля, которая проводится без взаимодействия с контролируемым лицом, без согласования ее проведения с органами прокуратуры.
Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Из содержания статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что оспариваемые решения, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: они не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.
В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (статья 1).
Как указано в статье 21 Закона N 2202-1 прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1).
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2).
Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (пункт 3).
Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке (пункт 15).
В силу статьи 6 Закона № 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Пунктом 3 статьи 22 Закона N 2202-1 предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящегоФедерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.
Согласно пункту 1 статьи 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Судом установлено, что прокуратурой Советского района г. Липецка была проведена проверка по обращениям президента <данные изъяты> ФИО6 о нарушении прав субъектов предпринимательской деятельности, с вязи с изменениями внесенными в постановление администрации г. Липецка от 05.07.2017г. № 1178 «Об утверждении порядка размещения и содержания информационных элементов на территории г. Липецка», а также при проведении незаконных проверочных мероприятий сотрудниками департамента развития территорий администрации г. Липецка.
В ходе проведения проверки прокуратурой района было установлено, что постановлением главы администрации г. Липецк от 13.01.2022г. № 45 внесены изменения в указанное постановление, в связи с чем дополнен перечень улиц, входящих в зону особого градостроительного значения. При этом постановлением предусмотрен ряд требований, обязательных к исполнению субъектами, осуществляющими деятельность в указанной зоне.
Прокуратурой района было установлено, что в нарушение положений ФЗ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» не была проведена оценка регулирующего воздействия при принятии проекта изменений. Проект постановления о внесении изменений в прокуратуру района для дачи заключения не направлялся.
Также в ходе проверки было установлено, что Департаментом развития территории администрации г. Липецка в соответствии с ч. 21 ст. 19 ФЗ «О рекламе» в 2022г. были направлены предписания о демонтаже рекламных конструкций в адрес 19 субъектов предпринимательской деятельности. К вопросам местного значения относится как выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, так и выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций. При этом при выявлении факта неправомерной рекламной конструкции МКУ «ЦКР» направляет в департамент информацию. В свою очередь данная информация является основанием для проведения внеплановой проверки сотрудниками Департамента в отношении хозяйствующего субъекта, по итогам которой субъекту предпринимательской деятельности выдается предписание о демонтаже рекламной конструкции. Таким образом, данная деятельность связана с осуществлением муниципального контроля, которая проводится без взаимодействия с контролируемым лицом, без согласования ее проведения с органами прокуратуры.
По окончании проверки, установив указанные обстоятельства, прокурором Советского района г. Липецка С.Н. Савенковым было вынесено представление в адрес главы г. Липецка ФИО8 об устранении нарушений требований законодательства в сфере защиты прав предпринимателей, о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений, причин и условий, способствующих их возникновению.
Также указано провести служебную проверку изложенных фактов, по результатам которой рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц. Известить прокурора Советского района г. Липецка о дате и времени рассмотрения настоящего представления. О результатах рассмотрения сообщить письменно в установленный законом месячный срок.
Представление прокуратуры района Администрацией города Липецка было рассмотрено и дан письменный ответ 27.12.2002г.
В рамках данного административного искового заявления административным истцом вышеуказанное представление оспаривается лишь в части необходимости соблюдения процедуры муниципального контроля в рамках Закона 248 ФЗ при выявлении фактов неправомерной установки рекламных конструкций на территории города Липецка.
Согласно положениям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района, муниципального, городского округа отнесена выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».
В силу частей 9 и 10 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии соответствующего разрешения, выданного органом местного самоуправления, на территории которого предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. При отсутствии такого разрешения рекламная конструкция подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления, на территории которого она установлена.
Согласно положения "О наружной рекламе в городе Липецке" (далее - Положение о наружной рекламе), утвержденного решением Липецкого городского Совета депутатов от 29.01.2014 N 843 органом, уполномоченным на выдачу разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, является департамент развития территории администрации города Липецка (далее - Уполномоченный орган администрации города Липецка): осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции или об отказе в его выдаче; принимает решение о выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции или об отказе в его выдаче; выдает разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции; выдает предписания о демонтаже рекламной конструкции; обеспечивает выплату владельцу рекламной конструкции компенсации в порядке и сроки, установленные частью 20.1 статьи 19 Закона «О рекламе»; принимает решение об аннулировании разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в случаях, установленных Законом «О рекламе».
<данные изъяты> по решению Главы города Липецка организует и проводит торги (в форме конкурса), выявляет факты неправомерной установки рекламных конструкций и информирует о данных нарушениях Уполномоченный орган администрации города Липецка; осуществляет работы по демонтажу рекламной конструкции, хранению или в необходимых случаях уничтожению рекламной конструкции; информирует владельца рекламной конструкции о нарушении требований настоящего Положения.
Сотрудниками департамента развития территории администрации г. Липецка в отношении хозяйствующего субъекта, который по информации МКУ «ЦКР» допустил незаконное размещение рекламы и по итогам проведенной проверки, в случае подтверждения фактов выдаются субъекту предпринимательской деятельности предписания о демонтаже рекламной конструкции.
Деятельность в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248).
Под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона № 248 основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, может быть: 1) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров; 2) наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий; 3) поручение Президента Российской Федерации, поручение Правительства Российской Федерации о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц; 4) требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; 5) истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - в случаях, установленных частью 1 статьи 95 настоящего Федерального закона; 6) наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании программы проверок.
Согласно ч. 2 ст. 57 Закона № 248 контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами контрольных (надзорных) органов на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа, в том числе в случаях, установленных настоящим Федеральным законом.
Внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия за исключением внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия в соответствии с ч. 1 ст. 66 Закона № 248, проводятся по основаниям, предусмотренным пунктами 1,3-6 части 1 и частью 3 статьи 57 настоящего Федерального закона.
При этом в соответствии с ч. 5 ст. 75 Закона № 248 по результатам проведения выездного обследования не могут быть приняты решения, предусмотренные пунктами 1 и 2 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона.
Законом № 248 установлена обязательная процедура при принятии решения о проведении внеплановой проверки, порядок согласования ее проведения с органами прокуратуры, извещения юридического лица или индивидуального предпринимателя, в отношении которого данная проверка проводится.
Анализ вышеуказанных норм позволяет сделать вывод о том, что отношения в сфере установки и эксплуатации рекламных конструкций подлежат муниципальному контролю, в связи с чем в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при реализации органом местного самоуправления полномочий по выдаче хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний применяются положения Федерального закона N 248-ФЗ.
Такой правовой подход поддержан в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2022 года N 302-ЭС22-8055, от 19 июля 2021 года N 304-ЭС21-11080, от 06 ноября 2020 года N ЭС20-16579, от 03 ноября 2020 года N 304-ЭС20-16299, от 26 октября 2020 года N 304-ЭС20-15994.
Довод административного истца об обратно, основан на неверном толковании вышеуказанных норм действующего законодательства.
Само по себе наличие у органа местного самоуправления полномочий на выдачу предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций не освобождает его должностных лиц от соблюдения установленных законом процедур принятия таких ненормативных правовых актов.
При этом плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, наблюдение за соблюдением обязательных требований в сфере рекламы вопреки доводам представителя истца отнесены к мероприятия по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Ответ Министерства экономического развития Российской Федерации не свидетельствует о незаконности вынесенного представления.
По сути, истцом не представлено доказательств нарушения его прав оспариваемым представлением.
Поскольку полномочия прокурора по внесению представления по устранению нарушений закона, закреплено в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", представление внесено в рамках предоставленных ей полномочий, изложенные в представлении требования прокурора по устранению выявленных нарушений соответствуют положениям действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что не имеется оснований для удовлетворения заявленных требований.
Судом не принимается во внимание, что в оспариваемом представлении содержится требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, поскольку данное требование не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.
Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении требований Администрации города Липецка к прокуратуре Советского района г. Липецка о признании незаконным представления прокурора Советского района г. Липецка от 21.11.2022г. Савенкова С.Н. об устранении нарушений требований законодательства в сфере защиты прав предпринимателей – отказать.
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в Липецкий областной суд через Советский районный суд г. Липецка в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья /подпись/
Мотивированное решение изготовлено 07.04.2023г.