№ 3а-57/2022
10OS0000-01-2022-000103-49
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
14 июня 2022 г. г. Петрозаводск
Верховный Суд Республики Карелия в составе:
председательствующего судьи Ивановой Н.Е.
с участием прокурора Ильмаста А.Н., представителя административного истца ФИО1, представителя административного ответчика ФИО2
при секретаре Сафоновой М.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-57/2022 по административному исковому заявлению ФИО3 о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа»,
УСТАНОВИЛ:
Иск предъявлен по тем основаниям, что ХХ.ХХ.ХХ ФИО3, представляя интересы своей многодетной семьи, реализуя права, предусмотренные подп.6 ст.39.5 Земельного кодекса РФ, ст.1 и п.10 ст.4 Закона Республики Карелия от 06.03.2017 №2101-ЗРК «О некоторых вопросах предоставления многодетным семьям земельных участков на территории Республики Карелия», обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала № в (.....), площадью (...) кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование – для индивидуального жилищного строительства. Согласно Правилам землепользовании и застройки Петрозаводского городского округа, утвержденным решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 № 26/38-771 (далее – Правила землепользования и застройки), земельный участок расположен в территориальной зоне Жи - Зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки. Решением от ХХ.ХХ.ХХ министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия отказало в удовлетворении заявления по мотиву расположения испрашиваемого земельного участка в санитарно-защитной зоне Сулажгорского кладбища. Указанная санитарно-защитная зона предусмотрена Картой зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки. Административный истец указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт в части установления санитарно-защитной зоны Сулажгорского кладбища принят с нарушением определенной компетенции органов власти и процедуры их установления. Отображение санитарно-защитной зоны произведено без соблюдения требований Федерального закона № 52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Градостроительного кодекса Российской Федерации, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.03.2007 №74. В Единый государственный реестр недвижимости сведения об установлении границ санитарно-защитной зоны не внесены. Из ответа Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия от 04.04.2022 следует, что санитарно-эпидемиологическое заключение в отношении указанного объекта не выдавалось. Незаконный в оспариваемой части нормативный правовой акт препятствуют ФИО3 в реализации права на предоставление в собственность земельного участка. Административный истец просил признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда решение Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 №26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части установления санитарно-защитной зоны Сулажгорского кладбища (II) в отношении земельного участка площадью (...) кв.м., образуемого из земель, государственная собственность на которые не разграничена, имеющего координаты характерных точек: (...).
Административный ответчик в отзыве на административный иск указал, что оспариваемое решение является законным и обоснованным, принято в рамках предоставленных административному ответчику полномочий, в соответствии с нормами действующего законодательства. Муниципальное Сулажгорское кладбище является кладбищем смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га, для которых санитарно-защитная зона устанавливается в 500 м, указанный объект подпадает под II класс опасности санитарной классификации, что отражено в п.3.2.7 материалов по обоснованию Генерального плана г.Петрозаводска на стр.79. Согласно постановлению администрации Петрозаводского городского округа от 19.11.2012 №5376 Сулажгорское кладбище является полузакрытым. Санитарно защитная зона в 500 м. в отношении Сулажгорского кладбища была установлена в соответствии с п.7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и отображена в Правилах землепользования и застройки на карте зон с особыми условиями использовании территории Петрозаводского городского округа. Ссылаясь на положения п.8 ст.26 Федерального закона от 03 августа 2018 г. №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», административный ответчик полагает, что границы оспариваемой санитарно-защитной зоны считаются установленными.
Заинтересованное лицо - администрация Петрозаводского городского округа - в отзыве на иск позицию административного ответчика поддержала.
Заинтересованные лица - министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия и министерство национальной и региональной политики Республики Карелия - в отзывах на административный иск разрешение спора по существу оставили на усмотрение суда.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующий на основании доверенности, доводы административного иска поддержал.
Представитель административного ответчика ФИО2, действующая на основании доверенности, в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в отзыве на иск.
Иные участвующие в деле лица в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.
Заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Частью 4 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с п.4 ст.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
ХХ.ХХ.ХХ ФИО3 в порядке пп.6 ст.39.5 Земельного кодекса РФ и ст.1 Закона Республики Карелия от 06.03.2017 №2101-ЗРК «О некоторых вопросах предоставления многодетным семьям земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия» обратился в министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка площадью ХХ.ХХ.ХХ кв.м. для предоставления без проведения торгов в целях индивидуального жилищного строительства. Письмом от ХХ.ХХ.ХХ в утверждении схемы расположения земельного участка на основании пп.14.1 ст.39.16 Земельного кодекса РФ отказано в связи с расположением испрашиваемого земельного участка в санитарно-защитной зоне Сулажгорского кладбища (II).
Указанная санитарно-защитная зона отображена в утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 №26/38-771 Правилах землепользования и застройки на карте зон с особыми условиями использовании территории Петрозаводского городского округа.
Частью 1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В связи с изложенным, исходя из положений части 1 статьи 4, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе заявить настоящий административный иск.
Согласно ч.1 ст.7, п.26 ч.1 ст.16 Федерального закона № 131-ФЗ, ст.ст.24, 32 ГрК РФ подготовка и утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
В соответствии со ст.15 Устава Петрозаводского городского округа представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является Петрозаводский городской Совет.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением процедуры принятия и опубликования, что установлено вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Карелия от 25 января 2019 г. по административному делу № 3а-2/2019, в связи с чем в силу ст.64 КАС РФ указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом настоящего административного дела.
Разрешая вопрос о соответствии нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Согласно статье 56 Земельного кодекса РФ права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.
В соответствии с ч.5 ст.30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий.
Зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.1 ГрК РФ).
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к числу которого относится и законодательство о санитарном благополучии населения (.3 ст.4 ГрК РФ).
Пунктами 1 и 2 ст.12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Федеральный закон № 52-ФЗ) установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Пункт 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 №554, предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.
В сфере градостроительства применяется СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.03.2007 №74.
Согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом № 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона). По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.
Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны. Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений. Проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств. Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной. Размер санитарно-защитной зоны для предприятий I и II класса опасности может быть изменен Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации или его заместителем в порядке, установленном данными правилами.
В силу п.12.2.5 таблицы 7 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га относятся ко II классу санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов, для которых санитарно-защитная зона установлена в размере 500 м.
Согласно п.4.1 и п.4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта. Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании: предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации; действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и др.), выполненной аккредитованными организациями; оценки риска здоровью населения (для кладбищ-исключено Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09.09.2010 № 122).
На территориях санитарно-защитных зон кладбищ, крематориев, зданий и сооружений похоронного назначения не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов (п.2.10 СанПиН 2.1.1279-03, действовавших до 18.09.2011, п.2.8. СанПиН 2.1.2882-11, действовавших до 01.02.2021)
Доказательства наличия предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия, проекта санитарно-защитной зоны, ее экспертизы, решения Главного государственного санитарного врача РФ в отношении санитарно-защитной зоны Сулажгорского кладбища суду не представлены.
Действующим законодательством не предусмотрено, что размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены непосредственно документом градостроительного зонирования без учета требований СанПиН, в том числе касающихся порядка их утверждения, при этом вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. Следовательно, Петрозаводский городской Совет, утвердив карту зон с особыми условиями использования территтрии, являющуюся приложением к Правилам землепользования и застройки, в отсутствие вышеуказанного заключения уполномоченного государственного санитарного врача, вышел за пределы компетенции в части установления санитарно-защитной зоны Сулажгорского кладбища.
Отсутствие надлежащего акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения в Правилах землепользования и застройки
В соответствии с п.2 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего постановления.
Доказательств выполнения вышеуказанных требований суду также не представлено.
Сам по себе факт существования полузакрытого Сулажгорского кладбища, возможно, оказывающего неблагоприятное воздействие на окружающую среду, не свидетельствует о наличии установленной санитарно-защитной зоне, поскольку отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
Положения пп.3 ч.8 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривают, что до 01.01.2028 зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2025 г. нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.
Между тем Правила землепользования и застройки не устанавливают такие зоны, а только отображают их.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что вышеуказанная санитарно-защитная зона отображена в Правилах землепользования и застройки в нарушение положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, что свидетельствует о превышении Петрозаводским городским Советом своих полномочий в части установления санитарно-защитных зон.
В силу п.1 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку установлено применение оспариваемого нормативного правового акта, на основе которого реализованы права граждан и юридических лиц, суд признает его не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с ч.4 ст.215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
Согласно ст.111 КАС РФ с административного ответчика в пользу административного истца подлежат взысканию расходы по уплаченной государственной пошлине.
Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление ФИО3 удовлетворить.
Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда решение Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части отображения земельного участка площадью (...) кв.м., образуемого из земель, государственная собственность на которые не разграничена, имеющего координаты характерных точек границ в системе координат МСК-10: (...), в границах санитарно-защитной зоны Сулажгорского кладбища (II).
Обязать Петрозаводский городской Совет опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе Петрозаводского городского Совета.
Взыскать с Петрозаводского городского совета в пользу ФИО3 расходы по уплаченной государственной пошлине в размере 300 руб.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия в окончательной форме.
Судья Н.Е. Иванова
Мотивированное решение составлено 15.06.2022