УИД 10OS0000-01-2022-000219-89
№ 3а-106/2022
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
22 декабря 2022 г. г. Петрозаводск
Верховный Суд Республики Карелия
в составе председательствующего судьи Кузнецовой И.А.,
при секретаре Сафоновой М.В.
с участием прокурора Сафарян А.С.,
представителя административного истца ФИО1,
представителя административного ответчика Правительства Республики Карелия и заинтересованного лица Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия ФИО2,
представителя заинтересованного лица ФГУК «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» ФИО3,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО4 о признании не действующим постановления Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009г. №280-П «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения, закрепленных за федеральным государственным учреждением культуры «Государственный историко-архитект урный и этнографический музей-заповедник «Кижи» (за исключением особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), расположенных на о. Кижи и на территории «Кижского ожерелья» в Медвежьегорском районе Республики Карелия, а также режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» в части,
установил:
ФИО4 обратилась в суд с административным исковым заявлением к Правительству Республики Карелия по тем основаниям, что ей на праве общей долевой собственности (...) принадлежит земельный участок с кадастровым номером № площадью 2000 кв.м, по адресу: Республика Карелия, Медвежьегорский район, Великогубское сельское поселение, д. Ерснево. 28 июля 2022г. в адрес административного истца направлено письмо Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия №-и о выявлении нарушения требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия, в частности требований, установленных в границах зон объекта о.Кижи и «Кижского ожерелья», выразившихся в виде возведения фундамента под строительство объекта недвижимого имущества в д. Ерснево (б.н.п. Оятевщина); сообщено, что вышеуказанный земельный участок расположен в границах зоны охраняемого природно-исторического и культурного ландшафта № 4, утвержденной постановлением Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009 г. №280-П «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения, закрепленных за федеральным государственным учреждением культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» (за исключением особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), расположенных на о. Кижи и на территории «Кижского ожерелья» в Медвежьегорском районе Республики Карелия, а также режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон». Управление уведомило о необходимости проведения работ по демонтажу возведенного фундамента в срок до 1 июля 2023 г. Ссылаясь на положения пунктов 1-4 статьи 34, пункта 1 статьи 32 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», пунктов 2, 3, 4, 12, 15 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 №972, ФИО4 указывает, что при принятии оспариваемого постановления и разработке проекта «Зоны охраны объектов культурного наследия Музея-заповедника «Кижи» в части включения в границы зоны охраняемого природного культурного ландшафта № 4 земельного участка с кадастровым номером № материалы историко-культурных исследований не формировались, положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, проведенной в установленном законом порядке, получено не было, общественное обсуждение включения в границы зоны охраняемого природного ландшафта № 4 вышеуказанного земельного участка не проводилось. Административный истец полагает, что земельный участок с кадастровым номером № был необоснованно и неправомерно включен в указанную выше зону охраняемого природного культурного ландшафта № 4, что создает препятствия в использовании земельного участка.
На основании изложенного, административный истец просила признать недействующими со дня принятия пункт 1 постановления Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009 г. №280-П «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения, закрепленных за федеральным государственным учреждением культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» (за исключением особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), расположенных на о. Кижи и на территории «Кижского ожерелья» в Медвежьегорском районе Республики Карелия, а также режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» и подраздел 3 раздела III.II. приложения № 1 к вышеуказанному постановлению Правительства Республики Карелия в части включения в границы зоны охраняемого природного ландшафта группы №4 земельного участка с кадастровым номером №.
Определением судьи от 12 октября 2022 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Главы Республики Карелия, администрация Медвежьегорского муниципального района Республики Карелия, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия, Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия, Управление Министерства юстиции по Республике Карелия, ФГУК «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи», Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, Министерство культуры Российской Федерации, Министерство культуры Республики Карелия, ФИО5
Определением судьи от 22 ноября 2022 г. к производству суда приняты измененные требования, в соответствии с которыми ФИО4 просила признать недействующими со дня принятия пункт 1 постановления Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009г. №280-П «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения, закрепленных за федеральным государственным учреждением культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» (за исключением особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), расположенных на о. Кижи и на территории «Кижского ожерелья» в Медвежьегорском районе Республики Карелия, а также режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон»; подраздел II.II Приложения №1 к вышеуказанному постановлению Правительства Республики Карелия в части включения в границы зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности земельного участка с кадастровым номером №; а также подраздел 3 раздела III.II. приложения № 1 к вышеуказанному постановлению Правительства Республики Карелия в части включения в границы зоны охраняемого природного ландшафта группы №4 земельного участка с кадастровым номером №.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующий на основании доверенности, уточненные требования поддержал.
Представитель административного ответчика Правительства Республики Карелия и заинтересованного лица Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия ФИО2, действующий на основании доверенностей, представитель заинтересованного лица ФГУК «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» ФИО3, действующая на основании доверенности, в судебном заседании просили в удовлетворении заявленных требований отказать.
Иные лица в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения дела.
Административный ответчик Правительство Республики Карелия в возражениях на иск указал, что оспариваемый нормативный правовой акт был издан в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, порядок его подготовки, принятия и опубликования не нарушены. Полагает заявленные требования административного истца не подлежащими удовлетворению.
Заинтересованное лицо Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия в отзыве на иск поддержало позицию административного ответчика, указало на то, что при принятии оспариваемого правового акта проведена правовая экспертиза, нарушений порядка подготовки и издания указанного акта не выявлено. Кроме того, обращает внимание суда на то, что спорный земельный участок расположен также в зоне охраняемого природно-исторического и культурного ландшафта объекта всемирного наследия «Ансамбль Кижского погоста», границы которой утверждены приказом Министерства культуры Российской Федерации от 29.12.2011 № 1268, в соответствии с которым на данной территории запрещается строительство капитальных и временных зданий и сооружений, в связи с чем проведение работ по возведению фундамента является нарушением требований действующих зон охраны.
Заинтересованное лицо Управление министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия в отзыве на иск указало на то, что оспариваемый нормативный правовой акт был принят в пределах компетенции Правительства Республики Карелия, по результатам проведения Управлением Министерства юстиции Российской федерации по Республике Карелия юридической экспертизы (экспертное заключение от 31.12.2009 №10/02-7400) норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, выявлено не было. Оспариваемое постановление является необходимым нормативным правовым актом, обеспечивающим реализацию предоставленных Республике Карелия как субъекту Российской Федерации федеральным законодательством полномочий на установление зон охраны объектов культурного наследия.
Заинтересованное лицо ФГБУК «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» в отзыве на иск выразило несогласие с заявленными требованиями, указало, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с действующим на день его принятия Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315, в связи с чем у Правительства Республики Карелия отсутствовали основания руководствоваться нормами Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Российской Федерации от 12.09.2015 № 972. Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 29.12.2011 № 1268 установлены аналогичные границы охранной зоны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данной зоны. Кижский погост включен в Список объектов всемирного культурного наследия ЮНЕСКО в 1990 г. Установление соответствующих ограничений на использование земель в границах охранной зоны объекта всемирного наследия «Ансамбль Кижского погоста» является результатом проводимой государством планомерной работы по обеспечению сохранности уникальных объектов культурного наследия, а также исторического ландшафта.
Заинтересованное лицо администрация Главы Республики Карелия в отзыве на иск указало на соблюдение порядка подготовки и принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Заинтересованные лица Министерство культуры Российской Федерации и Министерство культуры Республики Карелия в отзывах на иск указали, что полномочия по государственной охране объектов культурного наследия, указанных в оспариваемом акте, осуществляет Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия.
Заинтересованное лицо Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия в отзыве на иск указало, что не является органом, осуществляющим ведение регистра нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации.
Заслушав объяснения представителей явившихся лиц, исследовав материалы настоящего административного дела, обозрев проект зоны охраны объектов культурного наследия – памятников истории и культуры музея-заповедника «Кижи», заслушав заключение прокурора Сафарян А.С., полагавшей исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Из материалов дела следует, что принадлежащий ФИО4 на праве общей долевой собственности земельный участок с кадастровым номером №, площадью 2000 кв.м, с местоположением: Республика Карелия, Медвежьегорский район, в юго-восточной части кадастрового квартала № (б.н.п. Оятевщина), расположен в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также в зоне охраняемого природного ландшафта группы № 4, утвержденных постановлением Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009 г. №280-П «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения, закрепленных за федеральным государственным учреждением культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» (за исключением особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), расположенных на о. Кижи и на территории «Кижского ожерелья» в Медвежьегорском районе Республики Карелия, а также режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон».
Письмом от 28 июля 2022 г. №/УОКИ-и Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия уведомило ФИО4 о необходимости проведения работ по демонтажу возведенного фундамента в целях устранения допущенных нарушений в области охраны объектов культурного наследия в срок до 1 июля 2023 г.
Таким образом, постановление Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009 г. №280-П применено к административному истцу, следовательно, ФИО4 имеет право на обращение в суд с настоящим административным иском.
В силу пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Исходя из положений подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 №199-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения отнесено, в том числе, решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.
Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Памятники истории и культуры в силу статей 3 и 4 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» относятся к объектам культурного наследия и подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: объекты культурного наследия федерального значения, объекты культурного наследия регионального значения, объекты культурного наследия местного (муниципального) значения.
В силу статей 33 и 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия относится установление зоны охраны объектов культурного наследия. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, согласование таких проектов в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Положениями пункта 2 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрено, что охранная зона - это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений. Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
В соответствии с пунктом 3 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 7 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совмина СССР от 16.09.1982 № 865 (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта), на государственные органы охраны памятников в пределах их компетенции возлагалось, в том числе установление режима содержания и использования памятников истории и культуры, их территорий, историко - культурных заповедников, историко - культурных заповедных территорий (мест) и зон охраны памятников.
В силу пункта 7 статьи 3 Закона Республики Карелия от 06.06.2005 №883-ЗРК «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Республике Карелия» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) к полномочиям Правительства Республики Карелия в области государственной охраны объектов культурного наследия относилось, в том числе утверждение в порядке, установленном Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и статьей 7 настоящего Закона, границ зон охраны объектов культурного наследия федерального, регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.
Статьей 7 Закона Республики Карелия от 06.06.2005 №883-ЗРК «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Республике Карелия» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) было предусмотрено, что границы зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения Правительством Республики Карелия по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия. Границы зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия регионального значения Правительством Республики Карелия по представлению уполномоченного органа исполнительной власти Республики Карелия, а в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения также по согласованию с органами местного самоуправления.
В соответствии с частью 4 статьи 54, частью 1 статьи 58 Конституции Республики Карелия Правительство Республики Карелия является постоянно действующим высшим исполнительным органом Республики Карелия, издающим обязательные для исполнения постановления и распоряжения.
Опубликованию оспариваемого нормативного правового акта предшествовало его подписание Главой Республики Карелия, возглавляющего в силу статьи 46 Конституции Республики Карелия Правительство Республики Карелия.
Текст оспариваемого нормативного правового акта был опубликован в официальном периодическом издании Республики Карелия («Собрание законодательства Республики Карелия», № 12 (Часть II), декабрь, 2009, ст. 1450).
Таким образом, оспариваемое постановление Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009 г. №280-П «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения, закрепленных за федеральным государственным учреждением культуры «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» (за исключением особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), расположенных на о. Кижи и на территории «Кижского ожерелья» в Медвежьегорском районе Республики Карелия, а также режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» издано в надлежащих форме и виде, принято уполномоченным органом в пределах его компетенции и опубликовано в установленном порядке.
Проверяя доводы административного истца о несоответствии постановления Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009 г. №280-П нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации): 1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности; 2) государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, за исключением: ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия; согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и градостроительных регламентов, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях, и границах зон их охраны; выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия.
Согласно пунктам 1, 3 статьи 9.2 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий государственной власти субъекта Российской Федерации; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Судом установлено, что постановлением Карельского обкома КПСС и Совета Министров Карельской АССР от 14.09.1972 №391 «О мерах по дальнейшему развитию музея-заповедника «Кижи»» утверждены генеральный план историко-архитектурного и этнографического музея-заповедника «Кижи», а также границы охраняемой зоны и зоны регулирования застройки музея-заповедника «Кижи».
12 декабря 1990 г. в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры Комитетом всемирного наследия ЮНЕСКО архитектурный ансамбль Кижского погоста внесен в список памятников всемирного наследия.
Постановлением Совета Министров Республики Карелия от 07.02.1994 № 48 «О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации «О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации» от 06.11.1993 №1847 по Государственному историко - архитектурному и этнографическому музею - заповеднику «Кижи»» утверждена схема границ охранной зоны Государственного историко - архитектурного и этнографического музея - заповедника «Кижи» согласно проекту установления охранной зоны Государственного историко - архитектурного и этнографического музея - заповедника «Кижи» (проектировщик - Карельское землеустроительное проектно - изыскательское предприятие, 1993 г.).
Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» Государственный историко-архитектурный и этнографический музей – заповедник «Кижи», расположенный в Медвежьегорском районе Республики Карелия, был включен в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения.
Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 26.12.2008 №282 «О сохранении архитектурного Кижского погоста и развитии инфраструктуры ФГУП «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи»» утвержден план дальнейшего развития ФГУП «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» на период с 2009 по 2014 годы в рамках исполнения распоряжения Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 № 1633-р «О плане мероприятий по сохранению ансамбля Кижского погоста и развитию инфраструктуры Государственного историко-архитектурного и этнографического музея-заповедника «Кижи»». В соответствии с пунктом 1.2 указанного Приказа решено осуществить в 2009 г. установление границ территории и зон охраны объектов культурного наследия и разработку генерального плана ФГУП «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи».
В период принятия оспариваемого постановления Правительства Республики Карелия от 07.12.2009 № 280-П и до сентября 2015 г. действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315 (далее - Положение).
Пунктами 2, 3, 4, 6 Положения (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрено, что на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом. Проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может проводиться также по инициативе юридических лиц, общественных и религиозных объединений, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (далее - историко-культурные исследования), данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия. Проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия разрабатываются с учетом требований, указанных в пунктах 10 - 12 настоящего Положения.
Оспариваемое постановление было принято на основании проекта зоны охраны объектов культурного наследия – памятников истории и культуры музея-заповедника «Кижи», разработанного ФГУП «Российский Государственный институт градостроительства и инвестиционного развития» - «Гипрогор» и ОИГП «Экоград-Наследие» (2004 г.) по заказу ФГУК «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей – заповедник «Кижи» и по заданию Министерства культуры Российской Федерации от 25.05.2004.
Данный проект с учетом экспертного заключения от 16 мая 2005 г. эксперта - архитектора ФИО6, являющейся членом секции «Исторические населенные места» НМС по охране и сохранению культурного наследия народов Российской Федерации при Министерства культуры Российской Федерации и Градостроительной секции ЦС ВООПИиК, заслуженным работником культуры Российской Федерации, был согласован заместителем руководителя Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия письмом от 04.08.2005 №53/3/4/6505/16/5423.
Кроме того, в соответствии с экспертным заключением от 15 января 2009 г. эксперта-кандидата архитектуры ФИО7, члена Экспертного Совета по охране культурного наследия при «Росохранкультуре», члена Экспертной комиссии Историко-культурной экспертизы при ГУ «Республиканский центр по госохране объектов культурного наследия», члена Научно-методического совета по объектам культурного наследия Министерства культуры и по связям с общественностью Республики Карелия, директора архитектурно-реставрационного проектного предприятия ЗАО «ЛАД», проект «Зоны охраны объектов культурного наследия Государственного историко-архитектурного и этнографического музея – заповедника «Кижи», 2004, и приложение к нему, разработанное ФГУП «Российский Государственный институт градостроительства и инвестиционного развития» - «Гипрогор», ОИГП «Экоград-Наследие» в 2008 г., могут быть рекомендованы в качестве основания для утверждения границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, закрепленных за ФГУК «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей – заповедник «Кижи» объектов культурного наследия, расположенных на о.Кижи и на территории «Кижского ожерелья» в Медвежьегорском муниципальном районе Республики Карелия, а также режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.
Таким образом, вопреки доводам административного истца при разработке спорного проекта зон охраны объектов культурного наследия и при принятии оспариваемого нормативно-правового акта использовались соответствующие историко-культурные исследования.
Согласно пунктам 13 и 14 Положения (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы.
В силу пункта 4 статьи 63 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) впредь до начала проведения историко-культурной экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 569 было утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе, пунктом 9 которого предусмотрено, что Министерство культуры Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 7 настоящего Положения, осуществляет аттестацию экспертов в порядке, установленном Министерством культуры Российской Федерации.
При этом, Положение о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, было утверждено приказом Минкультуры России от 26.08.2010 № 563, то есть после принятия оспариваемого постановления.
Таким образом, на момент разработки спорного проекта зон охраны объектов культурного наследия и на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта соответствующие нормативно-правовые акты, регламентирующие в полном объеме порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, не были приняты, действовали переходные положения, предусмотренные пунктом 4 статьи 63 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», следовательно, в рассматриваемом случае положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы не могло быть получено и не являлось обязательным, а значит, процедура принятия оспариваемого нормативно-правового акта не нарушена.
Учитывая установленные по делу обстоятельства, положения вышеуказанных норм права, суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление Правительства Республики Карелия от 7 декабря 2009 г. №280-П было принято в соответствии с действующими по состоянию на декабрь 2009 г. положениями Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Закона Республики Карелия от 06.06.2005 № 883-ЗРК «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Республике Карелия», Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315.
Вопреки доводам административного истца положения приведенных истцом нормативных правовых актов, принятых и вступивших в силу в более поздний период времени, обратной силы не имеют и не подлежат применению при рассмотрении настоящего дела. Проведение общественного обсуждения на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта также не было предусмотрено.
Оценивая доводы административного истца о том, что оспариваемые границы зон охраны объектов культурного наследия ФГУК «Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» препятствуют использованию принадлежащего ей на праве собственности земельного участка по назначению, не позволяют реализовать весь комплекс прав в отношении объекта недвижимости, суд считает их необоснованными по следующим основаниям.
Само по себе наличие указанных ограничений в использовании вышеуказанного объекта недвижимости не препятствует использованию указанного земельного участка по назначению, поскольку у административного истца имеется возможность в случаях и порядке, установленных законодательством, согласовать с уполномоченным органом проведение землеустроительных, земляных, строительных, хозяйственных и иных разрешенных работ на территории объекта культурного наследия и его зоны охраны.
При этом, суд учитывает принцип необходимости соблюдения при осуществлении деятельности по государственной охране объектов культурного наследия федерального и регионального значения баланса частных и публичных интересов. Оспариваемое постановление направлено на обеспечение эффективной государственной охраны объектов культурного наследия и соблюдение баланса частных и публичных интересов в сфере охраны объектов культурного наследия.
По настоящему делу доказательств, объективно подтверждающих нарушение оспариваемым нормативным правовым актом каких-либо прав либо законных интересов административного истца, не представлено.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При таких обстоятельствах в удовлетворении административного искового заявления ФИО4 по настоящему делу следует отказать в полном объеме.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления отказать.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья И.А. Кузнецова
Мотивированное решение составлено 9 января 2023 г.