ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

от 09 февраля 2023 года № 3а-8/2023

г. Вологда

Вологодский областной суд в составе:

председательствующего судьи Молоковой Л.К.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Трапезниковой Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Журавлевой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

ФИО1 и ФИО2 обратились в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Муниципального собрания Тотемского муниципального района от 08 июля 2022 года № 44 «О внесении изменений в решение Тотемского районного муниципального Собрания от 21 декабря 2005 года № 176» как не соответствующего законодательству Российской Федерации.

В обоснование административных исковых требований указали, что оспариваемое решение противоречит пункту 11 статьи 3, статье 13 Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», пункту 16 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов, как муниципальных служащих, замещавших должности ... и ... ... и оставшихся без работы в связи с сокращением штата работников ввиду принятия оспариваемого решения.

Административные истцы ФИО1, ФИО2, представитель административных истцов ФИО3 в судебном заседании административные исковые требования поддержали по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, также указали, что процедура принятия оспариваемого акта ответчиком нарушена.

Представитель административных ответчиков Муниципального Собрания Тотемского муниципального округа и Администрации Тотемского муниципального округа по доверенностям ФИО4 в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административных исковых требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Представители административных ответчиков Муниципального Собрания Тотемского муниципального района и Администрации Тотемского муниципального района в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области, полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, приходит к следующему.

В силу требований части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться только лица, в отношении которых данный акт применяется, либо они являются субъектами регулируемых отношений, при условии, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права. При этом предметом проверки является соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

Из материалов дела установлено, что ФИО1 и ФИО2 являлись муниципальными служащими ..., замещая должности ... и ... соответственно, что подтверждается копиями трудовых книжек и трудовых договоров.

30 сентября 2022 года административные истцы уволены с занимаемых должностей в связи с сокращением штата работников организации (пункт 2 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации), что явилось следствием исключения оспариваемым решением из структуры администрации Тотемского муниципального района архивного отдела.

При таких обстоятельствах административные истцы являются лицами, чьи права и законные интересы оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются, что на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дает им право на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

Проверяя оспариваемое решение на предмет соблюдения требований нормативных правовых актов согласно пункту 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1, части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в пределах предоставленных полномочий большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено поименованным федеральным законом.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с частью 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Статьей 47 приведенного Федерального закона урегулирован вопрос вступления в силу муниципальных правовых актов, согласно которой муниципальные правовые акты вступают в силу в соответствии с порядком, установленным уставами муниципальных образований.

Решением Муниципального Собрания Тотемского муниципального района от 20 февраля 2016 года № 864 в новой редакции принят Устав Тотемского муниципального района Вологодской области (утратил силу в связи с принятием Муниципальным Собранием Тотемского муниципального округа решения от 31 октября 2022 года № 40), в соответствии с пунктом 1 статьи 16 и пунктом 1 статьи 17 которого (в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, здесь и далее по тексту) в структуру органов местного самоуправления муниципального района входило Муниципальное Собрание Тотемского муниципального района, являвшееся представительным органом муниципального района.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 18 Устава Тотемского муниципального района Вологодской области (далее – Устав) к полномочиям Муниципального Собрания Тотемского муниципального района относилось утверждение структуры администрации Тотемского муниципального района по представлению руководителя администрации района.

Администрация района формировалась руководителем администрации района в соответствии с положениями Устава (пункт 2 части 4 статьи 28, часть 1 статьи 29 Устава).

Заседания Муниципального Собрания района являлись основной формой его работы. На заседаниях решались все вопросы, отнесенные к его ведению (часть 1 статьи 20 Устава).

В состав Муниципального Собрания района входил 21 депутат. Заседание Муниципального Собрания района являлось правомочным, если на нем присутствовало не менее пятидесяти процентов от числа депутатов, входящих в его состав, за исключением случаев, когда для принятия решения требовалось присутствие не менее двух третей от установленной численности депутатов собрания (части 2 и 4 статьи 17 Устава).

Решения, принятые Муниципальным Собранием, входили в систему муниципальных правовых актов (часть 3 статьи 33 Устава).

Муниципальное Собрание Тотемского муниципального района по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, настоящим Уставом, принимало решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Тотемского муниципального района, решение об удалении Главы района в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Муниципального Собрания района и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Вологодской области, настоящим Уставом (часть 1 статьи 34 Устава).

Решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Тотемского муниципального района, принимались большинством голосов от установленной численности депутатов. По вопросам исключительной компетенции решения принимались 2/3 голосов от установленной численности депутатов (часть 1 статьи 44 Регламента Муниципального Собрания Тотемского муниципального района, утвержденного решением Муниципального Собрания Тотемского муниципального района от 25 января 2005 года № 7, утратившего силу в связи с принятием Муниципальным Собранием Тотемского муниципального округа решения от 20 сентября 2022 года № 1, далее - Регламент Муниципального Собрания Тотемского муниципального района).

Решения, принятые на заседании Муниципального Собрания района, подписывались Главой Тотемского муниципального района в течение 10 рабочих дней (часть 3 статьи 34 Устава, статья 49 Регламента).

Глава района обеспечивал опубликование (обнародование) нормативных правовых актов, принятых Муниципальным Собранием района, не позднее 10 дней со дня подписания.

Из содержания частей 8 и 11 статьи 33 Устава следует, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает Тотемский муниципальный район, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат опубликованию в течение десяти дней со дня их подписания.

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в районной газете «Тотемские вести» или «Деловая среда» - приложении к газете «Тотемские вести».

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (проектов муниципальных правовых актов) и соглашений, заключенных между органами местного самоуправления, органы местного самоуправления района вправе также использовать официальное сетевое издание – «Сборник муниципальных актов» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: http://www.сборникмуниципальныхактов.рф, регистрационный номер и дата принятия решения о регистрации: серия ЭЛ № ФС77-74695 от 24 декабря 2018 года. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта района в указанном официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатных изданиях могут не приводиться.

Муниципальные нормативные правовые акты района могут быть опубликованы в иных печатных и сетевых изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям. Муниципальные правовые акты района размещаются на официальном сайте администрации Тотемского муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Из материалов дела установлено, что 05 июля 2022 года руководитель администрации Тотемского муниципального района ФИО5 направил в Муниципальное Собрание Тотемского муниципального района представление о внесении изменений в структуру администрации Тотемского муниципального района путем исключения из нее архивного отдела, приведя этому соответствующее правовое обоснование.

На очередном заседании Муниципального Собрания района, состоявшемся 08 июля 2022 года, ход которого отражен в протоколе № 9, присутствующие на заседании депутаты в количестве 13 человек, рассмотрев представление руководителя администрации, приняли единогласное решение по вопросу внесения предложенных изменений в структуру администрации Тотемского муниципального района.

По итогам голосования решением Муниципального Собрания Тотемского муниципального района от 08 июля 2022 года № 44 внесены изменения в решение Тотемского районного муниципального Собрания от 21 декабря 2005 года № 176 «О структуре администрации Тотемского муниципального района» об исключении из структуры администрации Тотемского муниципального района архивного отдела.

Решение подписано главой Тотемского муниципального района и опубликовано в газете «Деловая среда» от 13 июля 2022 года № 12.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением формы, в которой Муниципальное Собрание Тотемского муниципального района вправе принимать нормативные правовые акты, порядка его принятия и опубликования.

Доводы представителя административных истцов ФИО3 о нарушении положений статьи 26 Регламента Муниципального Собрания Тотемского муниципального района, касающихся извещения о дате, месте проведения заседания и основных вопросах повестки дня депутатов, прокурора района и приглашенных лиц не позднее, чем за три дня до начала заседания, не является основанием для признания оспариваемого акта недействующим, поскольку не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия оспариваемого решения.

Также суд не находит оснований для прекращения производства по делу в связи с принятием и вступлением в силу решения Муниципального Собрания Тотемского муниципального округа от 27 января 2023 года № 3, которым оспариваемое решение Муниципального Собрания Тотемского муниципального района признано утратившим силу, поскольку в период действия оспариваемого акта были затронуты права и законные интересы административных истцов, уволенных с занимаемых должностей по причине изменения структуры администрации и сокращения штата.

Исходя из разъяснений пункта 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пункт 16 части 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относит формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.

В пункте 11 статьи 3 Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ) под муниципальным архивом понимается структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным районом, городским округом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов.

Согласно части 4 статьи 4 указанного закона органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и внутригородских районов осуществляют деятельность в сфере архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В силу статьи 13 Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района, городского округа и внутригородского района обязаны создавать архивы для хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов.

Управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления (часть 4 статьи 14 Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ).

Решением Тотемского районного муниципального Собрания от 21 декабря 2005 года № 176 утверждена структура администрации Тотемского муниципального района, в состав которой входил архивный отдел администрации района (пункт 1 решения).

Перечень функций, возложенных на архивный отдел, приведен в Положении об архивном отделе администрации Тотемского муниципального района, утвержденном постановлением Главы района от 03 мая 2006 года № 145. Согласно Положению отдел возглавляет начальник, а в период его временного отсутствия для решения оперативных задач и текущих вопросов его обязанности исполняет главный специалист отдела.

Постановлением администрации Тотемского муниципального района от 30 декабря 2021 года № 1186 в связи с производственной необходимостью внесены изменения в Положение об отделе организационном и взаимодействия с муниципальными образованиями администрации Тотемского муниципального района, утвержденное постановлением администрации Тотемского муниципального района от 11 декабря 2019 года № 1232, согласно которым на указанный отдел администрации дополнительно возложены полномочия в сфере архивного дела: организация использования архивных документов, удовлетворение прав граждан на архивную информацию; обеспечение в установленные сроки рассмотрения заявлений о предоставлении муниципальной услуги по выдаче архивных справок, архивных копий, архивных выписок и информационных писем, в том числе поступивших в электронной форме, подготовка и вручение заявителю решения о результате предоставления муниципальных услуг; обеспечение ежемесячного выполнения показателя по доле граждан, использующих механизм получения муниципальных услуг в электронной форме; содействие организациям различных форм собственности в сохранении, комплектовании и использовании их архивов.

Распоряжением руководителя администрации района от 25 ноября 2021 года № 702 в отдел организационный и взаимодействия с муниципальными образованиями администрации Тотемского муниципального района с 01 декабря 2021 года введена должность делопроизводителя, на которого возложено осуществление вышеперечисленных функций отдела в сфере архивного дела, что отражено в должностной инструкции специалиста, утвержденной управляющим делами администрации 10 января 2022 года.

Дополнительные полномочия в сфере архивного дела возложены также на начальника и консультанта отдела организационного и взаимодействия с муниципальными образованиями, о чем 01 декабря 2021 года внесены изменения в их должностные инструкции.

Решением Муниципального Собрания Тотемского муниципального района от 25 января 2022 года № 8 внесены изменения в решение Тотемского районного муниципального Собрания от 21 декабря 2005 года № 176, касающиеся исключения из структуры администрации Тотемского муниципального района архивного отдела.

В связи с сокращением должностей ... и ... администрации Тотемского муниципального района административные истцы на основании распоряжений администрации от 21 апреля 2022 года и от 04 мая 2022 года уволены с замещаемых должностей.

Решениями Тотемского районного суда Вологодской области от 23 июня 2022 года и от 29 июня 2022 года ФИО1 и ФИО2 восстановлены на работе в ранее занимаемых должностях.

Удовлетворяя требования истцов, Тотемский районный суд указал, что решение Муниципального Собрания № 8 от 25 января 2022 года опубликовано не было, в связи с чем не подлежало применению, и пришел к выводу о том, что глава администрации был не вправе использовать утвержденную данным решением структуру администрации при утверждении нового штатного расписания, согласно которому структурное подразделение архивный отдел отсутствует.

05 июля 2022 года руководителем администрации Тотемского муниципального района в Муниципальное Собрание Тотемского муниципального района внесено представление, из содержания которого усматривается, что отдел организационный и взаимодействия с муниципальными образованиями администрации Тотемского муниципального района справляется с возложенными на него должностными обязанностями с учетом переданных ему с декабря 2021 года функций в сфере архивного дела, ответы на запросы предоставляются в установленные сроки. Поскольку осуществление полномочий администрации района в сфере архивного дела может осуществляться любым структурным подразделением администрации, а также в целях устранения дублирования функций двух отделов требуется принятие решения о внесении изменений в структуру администрации Тотемского муниципального района путем исключения из нее архивного отдела.

Представление главы района рассмотрено Муниципальным Собранием Тотемского муниципального района на очередном заседании, решением от 08 июля 2022 года № 44 внесены изменения в решение Тотемского районного муниципального Собрания от 21 декабря 2005 года № 176 «О структуре администрации Тотемского муниципального района» путем исключения из него слов «- архивный отдел».

В связи с принятием указанного решения, опубликованного с соблюдением установленного законодательством порядка, административные истцы на основании распоряжений администрации от 29 сентября 2022 года вновь уволены с замещаемых должностей по сокращению штата, действие трудового договора с ними прекращено.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Учитывая данные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, исходя из принципа разделения властей, суд считает, что несогласие административных истцов с изменением структуры администрации фактически направлено на проверку целесообразности принятия оспариваемого решения, которая не может быть осуществлена судом.

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемого решения положениям Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ и Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ не соответствуют действительности, поскольку оспариваемым актом с органов местного самоуправления не снята обязанность по формированию и содержанию муниципального архива, хранению архивных фондов поселений, муниципальный архив продолжает существовать, полномочия в сфере архивного дела переданы специалистам иного отдела администрации Тотемского муниципального округа, что не противоречит требованиям федерального законодательства.

В настоящее время функции по ведению архива возложены на управление кадровой и организационной работы администрации Тотемского муниципального округа, что следует из Положения о данном отделе, утвержденного постановлением администрации Тотемского муниципального округа от 12 января 2023 года № 7.

Следует также отметить, что оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно не затрагивает вопросов, связанных с прохождением муниципальной службы, оснований и конкретных сроков трудоустройства и увольнения сотрудников, не вошедших в измененную структуру, не регламентирует процедуру их увольнения, не содержит каких-либо норм трудового права, а потому не может расцениваться как нарушающий права и законные интересы административных истов в указанном в административном исковом заявлении аспекте.

В то же время суд отмечает, что пункт 2 решения Муниципального Собрания Тотемского муниципального района от 08 июля 2022 года № 44, касающийся вступления принятых актом изменений в законную силу в порядке и сроки, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, не соответствует положениям статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ и статьи 33 Устава Тотемского муниципального района Вологодской области, из которых следует, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В то же время суд не находит оснований для признания указанного пункта недействующим, поскольку оспариваемое решение опубликовано в соответствии с требованиями Устава в газете «Деловая среда» от 13 июля 2022 года № 12, а значит вступило в законную силу и подлежало применению с указанной даты вне зависимости от порядка, установленного пунктом 2 решения.

Кроме того, удовлетворение заявленных требований в указанной части не приведет к восстановлению прав административных истцов, целью обращения которых с иском являлось восстановление в ранее занимаемых должностях.

В соответствии со статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административных истцов, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административных исковых требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, ФИО2 о признании недействующим решения Муниципального Собрания Тотемского муниципального района от 08 июля 2022 года № 44 «О внесении изменений в решение Тотемского районного муниципального Собрания от 21 декабря 2005 года № 176» отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Л.К. Молокова

Мотивированное решение изготовлено 20 февраля 2023 года