Решение по делу № 3А-21/2023 от 19.01.2023 - об оспаривании абзаца первого статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае».

УИД 59OS0000-01-2022-000485-06

Дело № 3а-21/2023

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

19 января 2023 года г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Буланкова Р.В.,

при секретаре Скороходовой М.М.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А.,

представителя административного ответчика ФИО1,

представителя заинтересованного лица ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края, обратившегося в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, об оспаривании абзаца первого статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае»,

установил:

Закон Пермского края «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» принят Законодательным Собранием Пермского края 21 апреля 2011 года, подписан губернатором Пермского края 10 мая 2011 года (№ 767-ПК), опубликован в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края» № 19 от 16 мая 2011 года. Нормативный правовой акт вступил в силу через десять дней после дня официального опубликования.

Согласно абзацу первому статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» (далее – Закон Пермского края № 757-ПК) уставом муниципального образования депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, устанавливается компенсация за время осуществления полномочий за счет средств местного бюджета в размере, определенном решением представительного органа муниципального образования.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим абзац первый статьи 8 Закона Пермского края № 757-ПК.

В обоснование заявленных требований указано, что изложение оспариваемой нормы во взаимосвязи с положениями статьи 2 Закона Пермского края № 757-ПК предусматривает не компенсацию расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата, а выплату, схожую с вознаграждением за осуществление трудовой функции, что не соответствует установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципу эффективности использования бюджетных средств и противоречит части 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность установления за счет средств местного бюджета систематических выплат только для депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной основе.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Пермского края Масленникова И.А. настаивала на удовлетворении заявленных требований.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Пермского края ФИО1, в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица губернатора Пермского края – ФИО2 в судебном заседании просила отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй названной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Поскольку Законом Пермского края № 757-ПК устанавливаются основные гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае, которые направлены на реализацию прав, связанных с осуществлением полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, в период исполнения ими полномочий (статья 1 Закона Пермского края № 757-ПК), суд приходит к выводу, что нормативный правовой акт, положения которого оспариваются, принят в пределах полномочий Законодательного Собрания Пермского края, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, по этим основаниям Закон Пермского края № 757-ПК не оспаривается.

Заявленные требования заместителя прокурора Пермского края связаны с одной из предусмотренных Законом Пермского края № 757-ПК гарантий, поименованной как «компенсация за время осуществления полномочий» для депутатов, членов выборного органа, выборных должностных лиц (далее – депутаты), осуществляющих полномочия на непостоянной основе (абзац первый статьи 8 Закона Пермского края № 757-ПК).

Полагая, что в общей структуре Закона Пермского края № 757-ПК (взаимосвязь положений статьи 2 и статьи 8) оспариваемые положения не имеют признаков компенсации расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата, а схожи с вознаграждением за осуществление трудовой функции, заместитель прокурора Пермского края просит признать недействующим абзац первый статьи 8 Закона Пермского края № 757-ПК.

Возражения стороны административного ответчика сводятся к указанию на обстоятельства, что оспариваемая норма дублирует для депутатов, осуществляющих полномочия на непостоянной основе (статья 8 Закона Пермского края № 757-ПК) общие положения о возможности возмещения документально подтвержденных расходов (транспортные, на связь и другие), связанных с осуществлением полномочий депутата (часть 2 статьи 2 Закона Пермского края № 757-ПК).

Суд, соглашается с суждением стороны административного ответчика, что Закон Пермского края № 757-ПК может иметь структуру, согласно которой в статье 2 урегулированы (поименованы) гарантии, распространяющиеся как на депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной основе, так и на депутатов, осуществляющих полномочия на непостоянной основе, а в статье 8 при регламентации гарантий конкретно депутатов, осуществляющих полномочия на непостоянной основе, они бы были продублированы.

Между тем в статьях 2 и 8 Закона Пермского края № 757-ПК применены разные термины, так в статье 2 регламентированы положения о возможном «возмещении расходов на транспорт, на связь и иные документально подтвержденные», тогда как в статье 8 регламентированы положения о «компенсации за время осуществления полномочий».

При этом в абзаце первом статьи 8 Закона Пермского края № 757-ПК не установлены каких-либо ограничения относительно обязательности документального подтверждения выплат (компенсации), что может свидетельствовать о том, что статьей 8 урегулирована денежная компенсация, которая имеет особую правовую природу, и устанавливается не для возмещения депутатам фактически понесенных расходов на основе соответствующих документов, подтверждающих понесенные расходы, а является материально-финансовым условием обеспечения гарантий деятельности депутатов.

Однако такой вид компенсации для депутатов, осуществляющих полномочия на непостоянной основе, действующим законодательством не предусмотрен.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 24 мая 2005 года № 249-О «По жалобе гражданина ФИО3 на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 1 и пункта 1 статьи 25 Закона Республики Ингушетия «О статусе депутата Народного Собрания Республики Ингушетия» изложена правовая позиция о том, что ограничения, предусмотренные пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (невозможность заниматься другой оплачиваемой деятельностью для депутата осуществляющего полномочия на постоянной основе) обусловливает установление соответствующим депутатам денежного содержания и других выплат, предусмотренных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Депутатам, осуществляющим депутатские полномочия на непостоянной основе, без отрыва от основной деятельности, такие выплаты не полагаются. На них не распространяется запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью…, который установлен для депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

Таким образом, оспариваемая норма не отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку в ней используется термин – «компенсация за время осуществления полномочий», который в отсутствие условий об обязательности документального подтверждения затрат при осуществлении компенсации, позволяет прийти к выводу о таком виде компенсации для депутатов, осуществляющих полномочия на непостоянной основе, который для них действующим законодательством не предусмотрен.

Кроме того, о правовой неопределенности оспариваемого нормативного положения свидетельствуют и обстоятельства указания лишь общего термина «компенсации» без приведения его понятия, без описания характеристик и условий выплаты такой компенсации, что свидетельствует о нарушении критерия ясности для оспариваемой правовой нормы.

При этом по смыслу части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам государственной власти на уровне субъекта Российской Федерации предоставлены дискреционные полномочия по определению конкретного вида и формы гарантий.

Однако в данном случае конкретные: форма и условия гарантии, указанной в абзаце первом статьи 8 Закона Пермского края № 767-ПК не предусмотрены, использован общий термин «компенсация», что свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемой нормы.

Согласно пункту 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенными. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые требования заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац первый статьи 8 Закона Пермского края от 10 мая 2011 года № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае».

Возложить на Законодательное Собрание Пермского края обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края».

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья - подпись

Мотивированное решение составлено 2 февраля 2023 года.