Решение по делу № 3А-15/2022 от 09.11.2022 | Суд Чукотского автономного округа (Чукотский автономный округ)

Дело № 3а-15/2022

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

9 ноября 2022 года город Анадырь

Суд Чукотского автономного округа в составе

председательствующего судьи Зиновьева А.С.,

при секретаре Гребцовой С.Н.,

с участием прокурора Талаевой О.А.,

представителя Думы Чукотского автономного округа по доверенности ФИО1,

представителя Губернатора Чукотского автономного округа по доверенности ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-15/2022 по административному исковому заявлению прокурора Чукотского автономного округа к Думе Чукотского автономного округа и Губернатору Чукотского автономного округа о признании нормативного правового акта в части недействующим со дня вступления решения суда в законную силу,

установил:

29 сентября 2022 года в суд Чукотского автономного округа поступило административное исковое заявление прокурора Чукотского автономного округа (далее – прокурор, прокурор Чукотского АО), в котором он просит признать Закон Чукотского автономного округа от 30.05.2017 № 36-ОЗ «О территориях, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон Чукотского АО от 30.05.2017 № 36-ОЗ) недействующим в части пунктов 16, 17 Перечня территорий Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование.

В обоснование заявленного требования указал: проверкой законности региональных нормативных правовых актов установлено, что Приложением к Закону Чукотского АО от 30.05.2017 № 36-ОЗ определен Перечень территорий Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование (далее - Перечень).

Пунктами 16 и 17 в названный Перечень включены территории сёл Апапельгино, Янранай Чаунского района. В качестве основания, по которым земельные участки не могут быть предоставлены, указано, что населенные пункты подлежат расселению в соответствии со Стратегией социально- экономического развития Чукотского автономного округа до 2030 года, утверждённой распоряжением Правительства Чукотского АО от 16.07.2014 № 290-рп (далее - Стратегия).

Определив в оспариваемом Законе Чукотского АО от 30.05.2017 № 36-ОЗ указанную Стратегию в качестве основания, по которым сёла Апапельгино, Янранай отнесены к территориям, на которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, Дума Чукотского автономного округа (далее – Дума Чукотского АО) превысила предоставленные ей полномочия и приняла нормативный правовой акт, противоречащий действующему законодательству Российской Федерации.

В силу частей 3.1 и 3.2 статьи 2 Федерального закона от 01.05.2016 № 119-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 119-ФЗ) проект закона субъекта Российской Федерации, вносимый высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, должен содержать согласованные с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на территории Дальневосточного федерального округа функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, описание местоположения территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, площадь таких территорий и основания, по которым земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование.

Из содержания названных норм Федерального закона № 119-ФЗ следует, что предусмотренное право ряда субъектов, к числу которых относится Чукотский автономный округ (далее – Чукотский АО), определять территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, и не может быть осуществлено путем немотивированного ограничения в предоставлении гражданам земельных участков в безвозмездное пользование в соответствии с федеральным законодательством.

Вместе с тем предусмотренные пунктами 16 и 17 Перечня основания, по которым сёла Апапельгино, Янранай отнесены к территориям, на которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом № 119-ФЗ, определены фактически произвольно, поскольку Стратегия не содержит в себе положений, свидетельствующих о расселении населенных пунктов и невозможности развития их территорий.

В судебном заседании прокурор Талаева О.И. административный иск поддержала в полном объёме заявленных требований.

Представители административных ответчиков по доверенностям ФИО1 и ФИО2 административный иск не признали, просят суд в его удовлетворении отказать.

Исследовав материалы административного дела в полном объёме, выслушав объяснения прокурора Талаевой О.И., представителя Думы Чукотского АО ФИО1, представителя Губернатора Чукотского АО ФИО2, проверив соответствие части оспариваемого нормативного правового акта требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Из части 3 статьи 208 КАС РФ следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, если усматривает, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно пунктам «а, б, в,, г, д» части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся а) обеспечение соответствия законов и иных нормативных правовых актов автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В силу статьи 1, подпункта «б» пункта 1 статьи 2 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 года № 25-ОЗ (далее по тексту – Кодекс НПА) законодательный акт (Устав, кодекс, закон) - нормативный правовой акт Чукотского АО, принимаемый Думой Чукотского АО либо путем референдума; нормативный правовой акт - официальный письменный документ, принятый (изданный) в определенной данным Кодексом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанный на многократное применение, принятый либо правотворческим органом в пределах имеющейся у него компетенции, либо путем референдума; правотворческие органы - Дума Чукотского АО, Губернатор Чукотского АО и Правительство Чукотского АО, которые в соответствии с Уставом Чукотского АО правомочны принимать (издавать) нормативные правовые акты. К нормативным правовым актам Чукотского АО относятся, в том числе, законы Чукотского АО (законодательные акты).

Полномочия Думы Чукотского АО определены в статьях 27 и 28 Устава Чукотского АО от 28.11.1997 № 26-ОЗ.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 43 Устава Чукотского АО к полномочиям Губернатор Чукотского АО относятся, помимо прочих, подписание и обнародование Устава, законов автономного округа, принятых Думой Чукотского АО.

Из материалов дела усматривается, что принятый Думой Чукотского АО 25 мая 2017 года Закон Чукотского АО от 30.05.2017 № 36-ОЗ был направлен Губернатору Чукотского АО 29 мая 2017 года, был подписан им 30 мая 2027 года и опубликован в Ведомостях 02.06.2017, № 21/1(809/1 -приложению к газете «Крайний Север» № 2085.

Оспариваемый закон является нормативным правовым актом, поскольку содержит запреты, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределённого круга лиц на территории Чукотского АО, а, следовательно, может быть обжалован в порядке производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ).

Проанализировав изложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый закон принят Думой Чукотского АО и подписан Губернатором Чукотского АО во исполнение предоставленных им полномочий, в пределах их компетенции и в надлежащей правовой форме.

Проверяя содержание оспариваемого закона на предмет его соответствия федеральному законодательству, суд исходит из следующего.

В статье 1 Федерального закона № 119-ФЗ указано, что он регулирует отношения, связанные с предоставлением гражданам Российской Федерации земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных, в том числе на территории Чукотского АО.

Частью 3 статьи 2 данного Федерального закона субъектам Российской Федерации, в том числе Чукотскому АО, предоставлено право на принятие закона, которым могут быть определены территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с данным Федеральным законом.

В силу частей 3.1 и 3.2 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ проект закона субъекта Российской Федерации, вносимый высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, должен содержать согласованные с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на территории Дальневосточного федерального округа функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, описание местоположения территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, площадь таких территорий и основания, по которым земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование.

В преамбуле Закона Чукотского АО от 30.05.2017 № 36-ОЗ записано, что настоящий Закон в соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ определяет территории Чукотского АО, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование.

Статьёй 1 Закона Чукотского АО от 30.05.2017 № 36-ОЗ определены указанные в приложении к настоящему Закону территории Чукотского АО, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом от 01.05.2016 года № 119-ФЗ.

Такими территориями, в частности, являются территории, указанные в пунктах 16 и 17 Приложения.

Пункт 16 Приложения к Закону содержит следующие графы:

наименование территории - с. Апапельгино (Чаунский район);

местоположение (кадастровые кварталы) – в указанной графе сказано, что границы совпадают с границами кадастрового квартала: №;

площадь (гектар) – в данной графе указана цифра 50;

основания, по которым земельные участки не могут быть предоставлены – в данной графе в качестве такого основания указано, что населенный пункт подлежит расселению в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Чукотского автономного округа до 2030 года.

Пункт 17 Приложения к Закону содержит следующие графы:

наименование территории - с. Янранай (Чаунский район);

площадь (гектар) – в данной графе указана цифра 40;

Вместе с тем Стратегия носит общий характер, предусматривающий принятие комплекса мер, направленных на развитие промышленного производства по добыче полезных ископаемых, в том числе драгметаллов, цветных металлов, угля, нефти, газа, дорожной инфраструктуры (прокладка дорог) и т.д., а также на поддержку, в том числе и традиционных отраслей хозяйствования. В стратегии отсутствует упоминание о сёлах Апапельгино и Янранай Чаунского района.

Изучив указанную Стратегию, суд приходит к выводу, что ни она сама не является основанием, по которому земельные участки в границах сёл Апапельгино и Янранай Чаунского района не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, ни её внутреннее содержание, которым такие основания не предусмотрены.

В настоящем судебном заседании установлено, что по состоянию на 20.08.2022 в сёлах Апапельгино и Янранай никто не проживает, указанные населённые пункты являются недействующими, хотя в них по состоянию на 14.10.2022 остаются зарегистрированными соответственно 9 и 4 человека (л.д.14-17, 92, 183).

Согласно информации Главы Администрации городского округа Певек (Чаунский район) от 29.08.2022 муниципальные правовые акты, которые предусматривают принудительное расселение, ликвидацию либо расформирование сёл Апапельгино и Янранай, не издавались; муниципальные программы, предусматривающие переселение граждан из сёл Апапельгино и Янранай, не принимались (л.д.72-73).

Обосновывая своё несогласие с административным исковым требованием прокурора, ответчики в своих письменных возражениях, а также их представители в судебном заседании, ссылались на то, что федеральным законодателем основания, по которым земельные участки в границах территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, не установлены.

Однако данное обстоятельство не освобождает ответчиков от обязанности исполнять требования федерального закона, тем более, что из текста федерального закона прямо вытекает, что эти основания должны устанавливаться субъектом РФ, принимающим соответствующий закон.

Анализ оснований отказа в предоставлении гражданину земельного участка в безвозмездное пользование в количестве 27, установленных и изложенных федеральным законодателем в статье 7 Федерального закона № 119-ФЗ, приводит суд к выводу, что основания, которые должны устанавливаться субъектом РФ во исполнение требований данного Закона, также должны быть максимально конкретными.

Утверждение представителя ответчика Думы Чукотского АО в судебном заседании о том, что основанием, по которому земельные участки в границах территорий сёл Апапельгино и Янранай не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, является согласование проекта оспариваемого Закона Чукотского АО с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на территории Дальневосточного федерального округа функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ (Минвостокразвития России), состоявшееся 22.05.2017 (л.д.127), являясь ошибочным, неправильным толкованием правовой нормы, содержащейся в части 3.2 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ, противоречит её содержанию, разделяющему понятия «основания» и «согласование» и закрепляющему правило, согласно которому данные основания сначала должны быть субъектом РФ установлены, а уже потом с этим органом согласованы.

Таким образом, поскольку федеральный законодатель предусмотрел необходимость обязательного указания в проекте закона, а, следовательно, и в законе субъекта РФ основания, по которому земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, суд признаёт, что установление субъектом РФ, в данном случае Чукотским АО, Перечня указанных территорий произвольно, безосновательно привело к нарушению и ограничению права граждан на предоставление им земельных участков на указанных территориях.

Именно в этом суд усматривает несоответствие оспариваемого Закона Чукотского АО от 30.05.2017 № 36-ОЗ Федеральному закону № 119-ФЗ, то есть закону, имеющему большую юридическую силу, а потому находит административное исковое заявление прокурора подлежащим удовлетворению.

При вынесении решения суд учитывает также и то обстоятельство, что в последние годы политика государства в отношении развития, как Дальневосточного региона, так и арктических северных территорий страны, изменилась кардинально. Государство стало заинтересовывать граждан в заселении и осваивании этих территорий, предоставляя льготы, в том числе и путём выделения земельных участков.

При этом законодатель, как это следует из анализа положений Федерального закона № 119-Ф, закрепляя за субъектами РФ право определять территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, исходил, прежде всего, из того, что данные земельные участки представляют экономический интерес для самого субъекта РФ в целях их использования для извлечения прибыли и поступления в бюджет региона дополнительных средств, необходимых для его развития.

Вместе с тем в настоящем судебном заседании установлено, что территории сёл Апапельгино и Янранай Чаунского района никакого интереса для Чукотского АО, в том числе в плане их экономического развития, не представляют, в связи с чем органами государственной власти Чукотского АО и органами местного самоуправления и проводились мероприятия по их расселению.

Поэтому доводы ответчиков, обосновывающие законность пунктов 16, 17 Перечня такими обстоятельствами, как реализацией программы по переселению граждан в экономически развитые районы Чукотского АО с целью консолидации населения в крупных населённых пунктах, проведёнными мероприятиями по переселению граждан из сёл Апапельгино и Янранай в другую местность на территории Чукотского АО и по ликвидации сфер жизнедеятельности на территории этих сёл, включая социальную сферу, жилищно-коммунальное хозяйство и энергетику, суд находит несостоятельными.

Из изложенного следует, что включение Законом Чукотского АО от 30.05.2017 № 36-ОЗ сёл Апапельгино и Янранай Чаунского района в Перечень территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование гражданам для их освоения (строительства жилых домов, выращивания сельхозпродукции, развития животноводства и т.д.), по причине отсутствия экономической целесообразности их развития фактически противоречит целям Федерального закона № 119-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

В связи с этим суд находит необходимым указать в резолютивной части решения на необходимость публикации сообщения о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании - газете «Крайний Север».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ,

решил:

административное исковое заявление прокурора Чукотского автономного округа к Думе Чукотского автономного округа и Губернатору Чукотского автономного округа о признании нормативного правового акта в части недействующим со дня вступления решения суда в законную силу удовлетворить.

Признать пункты 16, 17 Перечня территорий Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - Приложения к Закону Чукотского автономного округа от 30.05.2017 № 36-ОЗ «О территориях, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии данного решения опубликовать в газете «Крайний Север» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через суд Чукотского автономного округа.

Судья А.С. Зиновьев

Мотивированное решение изготовлено 11 ноября 2022 года.