Дело № 3а-330/2022
20 сентября 2022 г.
Решение
Именем Российской Федерации
Архангельский областной суд в составе
председательствующего судьи Панковой А.В.
при секретаре Пукановой А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующим пункта 3 Положения о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, утвержденного постановлением администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. № 49-па в редакции постановления Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. № 778-пп «О внесении изменений в отдельные положения о государственных природных биологических заказниках регионального значения»,
установил:
заместитель прокурора Архангельской области обратился с административным исковым заявлением о признании незаконным пункта 3 Положения о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, утвержденного постановлением администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 года № 49-па в редакции постановления Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. № 778-пп «О внесении изменений в отдельные положения о государственных природных биологических заказниках регионального значения» недействующим. В обоснование требований указал, что Беломорский государственный природный биологический заказник регионального значения создан 2 марта 1998 г. на основании постановления администрации Архангельской области от 2 марта 1998 г. № 60, положение об особо охраняемой природной территории утверждено постановлением администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. № 49-па. Общая площадь особо охраняемой природной территории пунктом 3 Положения в редакции от 26 мая 2015 г. определена в размере 35, 4 тыс. га.
Пунктом 1 постановления Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. № 778-пп в указанный пункт положения внесены изменения, согласно которым определены общая площадь Беломорского государственного природного заказника регионального значения в размере 32,428 тыс. га, и его границы. Административным ответчиком при принятии оспариваемого постановления в нарушение пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» изменение режима особой охраны особо охраняемых природных территорий не согласовано с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, что нарушает процедуру принятии правового акта.
В судебном заседании прокурор ФИО12 исковые требования поддержал по основаниям, указанным в исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Правительства Архангельской области ФИО13 с иском не согласилась по доводам, изложенным в письменном отзыве. Также пояснила, что оспариваемые административным истцом нормы пункта 3 Положения о заказнике в редакции постановления Правительства Архангельской области № 778-пп были разработаны Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области и утверждены Правительством Архангельском области в пределах полномочий и в соответствии с установленной областным законодательством процедурой, приняты в установленном законом порядке и соответствуют актам, имеющим большую юридическую силу. Указала, что в период принятия оспариваемого акта законодательством Архангельской области не предусматривалась процедура согласования изменения границ особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области ФИО14 поддержала доводы письменного отзыва, указала на необоснованность заявленных требований. Дополнительно отметила, что основанием изменения границ особо охраняемой природной территории регионального значения послужило комплексное экологическое обследование, по результатам которого сделаны выводы о высокой степени антропогенного воздействия и деградации земель, предложенных к исключению из границ Беломорского заказника; снятие режима особо охраняемой природной территории с участков, предлагаемых к исключению из состава Беломорского заказника, не окажет негативное воздействие на растительный покров, флору и фауну этих территорий.
Представители заинтересованных лиц Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, администрации муниципального образования «Заостровское», ГБУ Архангельской области «Центр природопользования и охраны окружающей среды», надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в письменном отзыве указало, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением порядка, установленного подпунктом «а» пункта 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», в отсутствие согласования Минприроды России, что свидетельствует о несоблюдении административном ответчиком процедуры его принятия.
ГБУ Архангельской области «Центр природопользования и охраны окружающей среды» в представленном суду письменном отзыве указало на несогласие с заявленными требованиями.
Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу предоставило суду экспертное заключение о проведении правовой экспертизы постановления администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. № 49-п в редакции постановления Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. № 778-пп., из которого следует, что правовых норм, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, не выявлено.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» прокурор в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.
В соответствии с частями 7, 8, 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Отношения в области охраны окружающей среды урегулированы Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее также - Закон об особо охраняемых природных территориях), Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды), другими законами и нормативными правовыми актами.
В силу пункта 1 статьи 1 Закона об особо охраняемых природных территориях законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения (статья 26.3).
Аналогичная норма содержится и в статье 6 Закона об охране окружающей среды.
В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об особо охраняемых природных территориях задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.
Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (часть 2 статьи 23 названного федерального закона).
В Архангельской области отношения в области организации, охраны, использования и ликвидации особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения регулируются Законом Архангельской области от 24 февраля 2015 г. № 242-14-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Архангельской области» (далее - Областной закон № 242-14-ОЗ)
Согласно пунктам 3, 3.1 статьи 12 Закона Архангельской области от 24 февраля 2015 № 242-14-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Архангельской области» в редакции от 29 сентября 2020 г., действовавшей на момент принятия оспариваемого правового акта к компетенции Правительства Архангельской области отнесено принятие решений о создании, об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения с согласованием с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; принятие решений об изменении границ, о преобразовании и ликвидации особо охраняемых природных территорий регионального значения.
Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом, в пределах компетенции, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации «Государственная система правовой информации (http.//pravo.gov.ru) 1 декабря 2020 г.
Оценивая доводы представителя административного истца относительно нарушения процедуры принятия нормативного правового акта вследствие отсутствия согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации суд приходит к следующему.
Беломорский государственный природный биологический заказник регионального значения (далее - Беломорский заказник) площадью 113 тыс. га образован постановлением администрации Архангельской области от 02 марта 1998 г.№60, пунктом 2 постановления утверждено Положение о заказнике.
Постановлением Администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. № 49-па утверждено новое Положение о заказнике, определена его площадь (65,35 тыс. га.), а также границы.
Пунктом 3 Положения в редакции постановления Правительства Архангельской области № 197-пп площадь Беломорского заказника уменьшена с 65,35 тыс. га до 35,4 тыс. га; в редакции постановления Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. № 778-пп - до 32,428 тыс. га.
В состав заказника не входят земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.
Содержание оспариваемой нормы предполагает изменение границ и площади Беломорского государственного природного биологического заказника регионального значения вследствие исключения из его границ земель сельскохозяйственного назначения на участках, подвергшихся антропогенной трансформации, а также дорог и промышленных объектов.
Согласно статье 14 Областного закона № 242-14-ОЗ создание, изменение границ, преобразование и ликвидация особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется на основании схемы территориального планирования Архангельской области и государственных программ, а также по предложениям федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органов государственной власти Архангельской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, физических или юридических лиц, в том числе общественных объединений.
В целях создания, изменения границ, преобразования и ликвидации особо охраняемых природных территорий регионального значения уполномоченный орган или иной инициатор их создания, изменения границ, преобразования и ликвидации организует проведение комплексного экологического обследования участков территорий.
На основании материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих создание, изменение границ, преобразование и ликвидацию особо охраняемых природных территорий регионального значения, Правительство Архангельской области принимает решения о создании, об изменении границ, о преобразовании и ликвидации особо охраняемых природных территорий регионального значения или решения о нецелесообразности создания, изменения границ, преобразования и ликвидации таких территорий.
Из материалов дела следует, что исключение из состава особо охраняемой природной территории регионального значения части территории земель сельскохозяйственного назначения, подвергшихся антропогенной трансформации, а также дорог и промышленных объектов, основано на данных отчета о научно - исследовательской работе «Комплексное экологическое обследование земель сельскохозяйственного назначения муниципального образования «Заостровское» Приморского муниципального района Архангельской области, в границах Беломорского государственного природного биологического заказника регионального значения с целью обоснования возможности снятия режима особо охраняемой природной территории», выполненного Северным филиалом ФГБНУ ВНИИОЗ в 2018-2019 годах.
Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 Закона об охране окружающей среды природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Таким органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России), положение, о котором утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219.
Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года №406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 406-ФЗ) установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.
В соответствии с частью 1 статьи 10 указанного Федерального закона он вступил в силу 30 декабря 2013 г.
Поскольку вследствие принятия обжалуемой нормы уменьшилась площадь Беломорского заказника, существовавшая на дату вступления в силу Федерального закона № 406-ФЗ, и территории, исключенные из границ заказников, были лишены режима их особой охраны, Правительство Архангельской области должно было предварительно согласовать такие изменения в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Суждения представителя административного ответчика о наличии у Правительства Архангельской области на момент принятия оспариваемого правового акта полномочий на принятие решений об изменении границ, преобразовании, ликвидации особо охраняемых природных территорий без соответствующего согласования с уполномоченными органами исполнительной власти суд отклоняет как противоречащие вышеуказанным положениям федерального законодательства.
Кроме того, поскольку упразднение особо охраняемой природной территории фактически представляет собой уменьшение ее площади и сопровождается изменением ее границ, влекущим утрату такой территорией особой охраны, соответственно, изменяя существующий режим ее охраны, решение об упразднении особо охраняемой природной территории также требует соблюдения положений части 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ.
Доводы представителя административного ответчика о предпринятых министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области действиях, направленных на получение согласования Минприроды Российской Федерации, не могут быть приняты во внимание, поскольку фактически такое согласование не было получено.
Как следует из ответа Минприроды России от 3 марта 2021 г. проект постановления Правительства Архангельской области «О внесении изменений в Положение о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения», предусматривающий изменение границ, исключение ряда территорий из границ заказника, представленный письмом Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 27 марта 2019 г. рассмотрен и не согласован письмом Минприроды России от 30 мая 2019 г. Повторно проект указанного постановления в Минприроды России н поступал.
Ссылки административного ответчика на обоснованность изменения площади и границ особо охраняемой природной территории вследствие того, что исключаемые из границ Беломорского заказника участки и природные комплексы претерпели значительную антропогенную трансформацию, имеют низкие флористическую и фаунистическую ценность, не соответствующие целям образования данной особо охраняемой природной территории, не исключают необходимость соблюдения установленного законом порядка принятия соответствующих решений об изменении режима особой охраны заказника.
Кроме того, суд считает необходимым отметить, что первоначальное включение земель сельскохозяйственного назначения в состав Беломорского заказника осуществлено постановлением Правительства Архангельской области от 26 мая 2015 г. № 197-пп «О внесении изменений в постановление администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 года № 49-па» с целью сохранения в границах заказника части ключевой орнитологической территории (Дельта реки Северная Двина АР-004), выполнения задач сохранения и восстановления редких животных, а также ценных в хозяйственном отношении видов водоплавающей дичи и других многочисленных видов охотничьих животных в местах концентрации на путях пролета, обитания и размножения в бассейне реки Северная Двина
Проект изменения границ Беломорского заказника подготовлен по материалам проведенного комплексного экологического обследования участков территорий, в котором отражена и доказана необходимость изменения границ Беломорского заказника путем включения в его состав земель сельскохозяйственного назначения, необходимых для отдыха и кормления перелетных птиц во время сезонных миграций, и исключения из его состава урбанизированных и не соответствующих целям создания Беломорского заказника территорий. Указанное обоснование изменения границ прошло государственную экологическую экспертизу, заключение которой утверждено распоряжением Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 27 января 2015 г. № 82р.
Как следует из данного заключения вариант изменения границ Беломорского заказника был основан на позициях сохранения в границах заказника мест отдыха и кормления перелетных птиц, исключения участков, урбанизированных до степени, несоответствующей режиму заказника. После изменения границ площадь заказника уменьшилась с 65,35 тыс. га до 35,4 тыс. га. Контур планируемого заказника подобран с учетом сохранения мест отдыха и кормежки перелетных птиц в акватории реки Северная Двина и ее притоков, естественных лугов и сельскохозяйственных угодий. В связи с указанным в проектные границы заказника включены земли сельскохозяйственного назначения. В представленных материалах подчеркнуто значение сельскохозяйственных угодий, как используемых так и заброшенных, для отдыха кормления на миграциях, сохранения и воспроизводства птиц. Данные о числе редких и находящихся под угрозой исчезновения видов птиц, встречающихся на территории заказника на пролете основаны на результатах многолетних полевых исследований. Проект изменения границ Беломорского заказника, с учетом включения в них земель сельскохозяйственного назначения, учитывал Схему территориального планирования Архангельской области. Среди мер, направленных на охрану животного мира, при строительстве новых и реконструкции существующих объектов транспортной и инженерной инфраструктуры рекомендован учет коридоров миграции животных. Отмечено, что включение земель сельскохозяйственного назначения в состав заказника позволит наилучшим образом достичь цели его создания.
Обоснованность включения вышеуказанных территорий в состав заказника также подтверждена решением Архангельского областного суда от 23 июня 2020 г. по административному делу № 3а-249/2020.
Комплексное экологическое обследование земель сельскохозяйственного назначения МО «Заостровское» Приморского муниципального района Архангельской области в границах Беломорского заказника, на основании которого Правительством Архангельской области принято постановление о внесении изменений в пункт 3 Положения о Беломорском заказнике относительно его границ, выполнено на участках, представленных территориями, подвергшимися антропогенной трансформации, это населенные пункты: д. Большое Анисимово, д. Нижнее Ладино, д. Большое и малое Бурдуково, д. Кипарово, д. Великое, д. Кырласово и другие. Как указано в отчете, снятие режима особо охраняемых природных территорий с участков, предлагаемых к исключению из их состава, не окажет негативное воздействие на растительный покров, флору и фауну территорий, в том числе, в связи с нахождением на них многочисленных населенных пунктов, отсутствием ключевых орнитологических территорий и мест остановок гусеобразных птиц в периоды миграций. Вместе с тем, указанные населённые пункты существовали на момент включения сельскохозяйственных земель в состав Беломорского заказника. Данных о производственной, иной деятельности, повлекшей антропогенную трансформацию земель сельскохозяйственного назначения после включения их в состав Беломорского заказника, вышеуказанное обследование не содержит, не указаны таковые и представителем ответчика. Наблюдения за весенними миграциями птиц на участках, предлагаемых к выводу из состава заказника, как следует из отчета, проводились в течение непродолжительного времени: с 5 по 25 мая 2018 г.
В связи с изложенным суд не усматривает оснований считать, что административным ответчиком доказан факт надлежащего исследования вопроса о нецелесообразности сохранения земель сельскохозяйственного назначения в границах Беломорского заказника как необходимой предпосылки для вынесения оспариваемого постановления.
Поскольку заказник, являясь особо охраняемой природной территорией, имеет особое природоохранное значение, то исключение оспариваемым нормативным правовым актом территории, ранее входившей в состав особо охраняемой природной территории, влечет за собой снятие режима ее особой охраны, ограничений хозяйственной деятельности, создает угрозу сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов, и, тем самым, затрагивает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду и ее защиту от негативного воздействия.
С учетом вышеизложенного суд приходит к выводу о наличии оснований для признания Постановления № 778-пп противоречащим требованиям действующего федерального законодательства.
При таких обстоятельствах административный иск заместителя прокурора Архангельской области подлежит удовлетворению.
Согласно разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
В связи с тем, что оспариваемое постановление применялось, и на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд считает правильным признать оспариваемые положения недействующими со дня вступления решения в законную силу.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующим пункта 3 Положения о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, утвержденного постановлением администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. № 49-па в редакции постановления Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. № 778-пп «О внесении изменений в отдельные положения о государственных природных биологических заказниках регионального значения» - удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 3 Положения о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения, утвержденного постановлением администрации Архангельской области от 11 декабря 2006 г. № 49-па в редакции постановления Правительства Архангельской области от 24 ноября 2020 г. № 778-пп «О внесении изменений в отдельные положения о государственных природных биологических заказниках регионального значения».
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию на официальном сайте Правительства Архангельской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Архангельский областной суд.
Председательствующий А.В. Панкова