УИД 61OS0000-01-2022-000100-44

дело № 3а-131/2022

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

11 июля 2022 г. г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе председательствующего судьи Журба О.В.,

при ведении протокола секретарем Горбатько А.А.,

с участием административного истца ФИО1,

представителя административного истца Ширшовой К.А.,

представителя административного ответчика Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2,

старшего прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Емелиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ФИО1 о признании недействующими абзаца 77 раздела 2, абзаца 3 пункта 4, абзаца 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. № 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 февраля 2022 г. №670) в части,

установил:

24 октября 2017 г. Ростовской-на-Дону городской Думой принято решение от № 398 «Об утверждении «Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону» в новой редакции» (далее – базовое решение).

Текст Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону (далее - Правил благоустройства) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью.

В абзаце 77 раздела 2 Правил благоустройства изложено основное понятие уборки объекта благоустройства, под которой понимается выполнение работ по очистке объекта от пыли, грязи, случайного мусора, снега, наледи, грунтовых наносов, атмосферных осадков и их образований, подметанию, зачистке, мойке, покосу сорной растительности, очистке кровли, удалению всех видов отходов.

В соответствии с абзацем 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства ответственность за своевременность и качество выполнения работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства несут собственники (владельцы). Данный абзац признан недействующим апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 г. № 66а-575/2021.

В соответствии с абзацем 3 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства, в случае если объект благоустройства передан собственником владельцу в установленном законом порядке, ответственность за нарушение или неисполнение требований по содержанию объектов благоустройства, предусмотренных настоящими Правилами, возлагается на владельца. В иных случаях ответственность возлагается на собственника.

В соответствии с абзацем 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства собственники (владельцы) обязаны обеспечить содержание и уборку длительное время не используемых и не осваиваемых территорий, находящихся в собственности или владении.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнений в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), просит признать абзац 77 раздела 2 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. №398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 февраля 2022 г. №670) не действующим в части слов «покосу сорной растительности»; признать абзацы 2,3 пункта 4 и абзац 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. №398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 февраля 2022 г. №670) не действующими в части возможности возложения на собственников (владельцев) ответственности за необеспечение уборки, покоса сорной растительности.

Поводом для обращения с административным исковым заявлением стало привлечение ФИО1 к административной ответственности по части 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области «Об административных правонарушениях» от 25 октября 2002 г. №273-ЗС за нарушение пунктов 4 и 15 главы 3 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону.

По мнению административного истца, закрепленные в пунктах 4 и 15 раздела 3 Правил благоустройства положения, содержащие запреты и обязательства раскрытые в пункте 77 раздела 2 указанных Правил, дублируют запреты, установленные в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 206-ФЗ «О карантине растений», ответственность за нарушение которых установлена Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, создают неопределенность в применении норм об административной ответственности.

Определением Ростовского областного суда от 11 июля 2022 г. прекращено производство по делу в части административного искового требования ФИО1 о признании недействующим абзаца 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства в связи с наличием судебного акта - апелляционного определения Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 г. № 66а-575/2021.

В судебном заседании административный истец и ее представитель адвокат Ширшова К.А., действующая по ордеру, поддержали заявленные требования.

Представитель административного ответчика Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2 действующий по доверенности, в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора Емелиной Е.А., полагавшую необходимым отказать в удовлетворении требований об оспаривании абзаца 77 раздела 2, абзаца 3 пункта 4 и абзаца 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Правила благоустройства территории города Ростова-на-Дону утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы, устанавливают единые, обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, действуют в отношении неограниченного круга лиц, определяют порядок уборки и содержания городской территории, рассчитаны на неоднократное применение, таким образом, относятся к числу нормативных правовых актов.

Постановлением административной комиссии при администрации Советского района г. Ростова-на-Дону №1804/2179-2-21, оставленным без изменения решением Советского районного суда г.Ростова-на-Дону от 10 февраля 2022 г., ФИО1 привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области «Об административных правонарушениях» за нарушение пунктов 4 и 15 главы 3 Правил благоустройства, за то, что 5 сентября 2021 г. не обеспечила уборку, покос сорной растительности, в том числе амброзии и поддержание чистоты на объекте благоустройства, не обеспечила содержание и уборку, покос сорной растительности (в том числе амброзии) длительное время не используемой и не осваиваемой территории в границах принадлежащих ей земельных участков в г.Ростове-на-Дону.

Поскольку нормативный правовой акт в оспариваемой части применен в отношении административного истца, это дает ФИО1 право его оспаривать.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия и правила введения его в действие, суд отмечает следующее.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого решения городской Думы, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Названный вопрос предусмотрен в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 21 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 г. № 211 (далее - Устав города).

Согласно статье 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону является Ростовская-на-Дону городская Дума (статья 36 Устава города), к исключительной компетенции которого отнесено утверждение правил благоустройства территории города (пункт 2.12 части 2 статьи 39 Устава города).

В силу статей 35, 43, 47 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 41 Устава города Ростова-на-Дону городская Дума принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, которые принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленного числа депутатов; председатель городской Думы – глава города Ростова-на-Дону подписывает решения городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 10 дней; решения городской Думы нормативного характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом решении; официальным опубликованием решения городской Думы признается дата его публикации в газете «Ростов официальный».

Правила благоустройства, в соответствии с положениями Федерального закона №131-ФЗ, Устава города Ростова-на-Дону приняты представительным органом местного самоуправления в форме решения, большинством голосов депутатов, при наличии кворума, решение подписано председателем городской Думы; решение городской Думы от 24 октября 2017 г. №398 опубликовано в полном объёме в печатном издании «Ростов официальный» 1 ноября 2017 г. №44 (1197), вступило в силу со дня официального опубликования (л.д.180-238, л.д.240 том 1).

Таким образом, требования к процедуре принятия и введения нормативного правового акта в действие, при принятии базового решения соблюдены.

В решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. №398 внесены изменения решениями Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 г. № 670, от 17 августа 2021 г. №151, от 19 октября 2021 г. №174, от 22 февраля 2022 г. №254.

Соблюдение процедурных требований при принятии оспариваемого нормативного правового акта и изменений к нему в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 г. № 670 установлено решением Ростовского областного суда от 18 октября 2018 г. № 3а-441/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2019 г. № 41-АПА19-1, решением Ростовского областного суда от 6 августа 2018 г. № 3а-380/2018, измененным апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 г. № 41-АПГ18-24, решением Ростовского областного суда от 15 августа 2018 г. № 3а-391/2018, отмененным в части апелляционным определением Верховного суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 г. № 41-АПГ18-23, решением Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 г. № 3а-305/2020, оставленным без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 г. №66а-60/2021, решением Ростовского областного суда от 26 января 2021 г. № 3а-16/2021, отмененным в части апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 г. №66а-575/2021, решением Ростовского областного суда от 28 июля 2021 г. №3а-189/2021, оставленным без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2021 г. №66а-1947/2021.

Как следует из представленных доказательств, процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона №131-ФЗ, Устава города Ростова-на-Дону, а также Регламентом городской Думы при внесении изменений решениями Ростовской-на-Дону городской Думы от 17 августа 2021 г. №151, от 19 октября 2021 г. №174, от 22 февраля 2022 г. № 254 соблюдены (л.д. 155-161, 162-168, 169-176, 177, 178, 179 том 1, л.д. 1-28, 29-33, 34-38 том 2).

По этим основаниям Правила благоустройства административным истцом не оспариваются.

Редакции оспариваемых положений абзаца 77 раздела 2, абзаца 3 пункта 4, абзаца 1 пункта 15 раздела 3 с момента принятия Правил благоустройства, изменений не претерпевали.

Суд учитывает, что абзац 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства был предметом судебной оценки при рассмотрении административного дела №3а-16/2021 по административному иску АО «Донэнерго» об оспаривании в части абзаца 3 раздела 2, абзаца 2 пункта 4, пункта 14, пункта 15 раздела 3, пункта 1 раздела 10 «Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону», утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. №398.

Пункт 15 раздела 3 Правил благоустройства был проверен на его соответствие акту, имеющему большую юридическую силу в части слов «Собственники (владельцы)...» и решением Ростовского областного суда от 26 января 2021 г. в удовлетворении требований в этой части отказано.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 г. №66а-575/2021 решение в данной части оставлено без изменения. Кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 г. оставлено без изменения.

При рассмотрении данного спора не подлежат повторной судебной оценке обстоятельства, признанные вступившим в законную силу решением Ростовского областного суда от 26 января 2021 г. №3а-16/2021. Содержание абзаца 1 пункта 15 раздела 3 подлежит проверке на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в части объема обязанности по содержанию и уборке длительное время не используемых и не осваиваемых территорий.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственникам и землепользователям земельных участков предписано соблюдение требований законодательства о градостроительной деятельности.

В силу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий.

Как следует из пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Под правилами благоустройства территории муниципального образования согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Статья 45.1, которая введена Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ, предусматривает содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно пункту 1 раздела 1 оспариваемых Правил благоустройства, они устанавливаются единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, определяют порядок уборки и содержания городских территорий, в том числе прилегающих к границам земельных участков, зданиям и сооружениям, а также внутренних производственных территорий для всех юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками и владельцами земельных участков, объектов строительства, зданий, строений и сооружений, расположенных на территории города Ростова-на-Дону, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, определяют порядок участия собственников зданий, строений, сооружений и земельных участков в благоустройстве прилегающих территорий.

Понятие благоустройства территории содержится в абзаце 3 раздела 2 Правил благоустройства и аналогично изложенному в пункте 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации; земельные участки относятся к объектам благоустройства (пункт 46 раздела 2 Правил).

В соответствии с пунктом 1 раздела 3 Правил благоустройства все члены городского сообщества должны участвовать в обеспечении и поддержании чистоты, в том числе на территориях частных домовладений, в пределах обязанностей, установленных настоящими Правилами.

Из пункта 5 раздела 3 Правил следует, что ответственными за организацию и обеспечение требований настоящих Правил являются, в частности: на незастроенных территориях - собственники (владельцы) земельных участков; в частных домовладениях - собственники (владельцы).

Изложенное в абзаце 3 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства положение об ответственности за нарушение или неисполнение требований по содержанию объекта благоустройства собственника или владельца, как и обязанность, предусмотренная в абзаце 1 пункта 15 Правил благоустройства, по содержанию и уборке длительное время не используемых и не осваиваемых территорий, направлены на обеспечение собственниками (владельцами) надлежащего состояния земельных участков, территорий, в целях соблюдения чистоты и порядка в границах муниципального образования.

Из анализа вышеприведенных норм федерального законодательства, предусматривающих участие граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории, а также перечень мероприятий, входящих в понятие благоустройства, следует, что содержание указанных норм Правил им не противоречит, данные положения относятся к вопросу организации уборки городских территорий, который может быть урегулирован в правилах благоустройства согласно пункту 10 части 2 статьи 45.1 Федерального закона №131-ФЗ.

По своему содержанию оспариваемые нормы также соответствуют положениям статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой на собственника возложено бремя содержания имущества, положениям статей 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающим как правомочия собственников имущества, так и обязанности землепользователей, землевладельцев по соблюдению требований действующего законодательства при использовании соответствующих земельных участков.

В соответствии с положениями пункта 71 раздела 2 Правил благоустройства содержание объекта благоустройства предусматривает осуществление его уборки и обеспечение безопасности, надлежащего физического, технического состояния и привлекательного внешнего вида элементов благоустройства, находящихся на объекте, в процессе их создания, размещения, эксплуатации и демонтажа.

Понятие уборки объекта благоустройства федеральными и областными нормативными правовыми актами не определено, представляет собой норму-дефиницию, изложенную в оспариваемом абзаце 77 раздела 2 Правил благоустройства, и само по себе каких-либо обязательств для административного истца не влечет, подлежит применению во взаимосвязи с иными нормами, определяющими права и обязанности субъектов правоотношения.

Уборка объекта благоустройства раскрыта через признаки (виды работ).

Административный истец оспаривает абзац 77 раздела 2 Правил благоустройства в части слов «покосу сорной растительности» – один из видов работ, выполняемых при уборке объекта благоустройства, который направлен на поддержание объекта в исправном, безопасном и пригодном состоянии, что объективно соответствует общепринятому понятию уборки.

Рассматривая доводы о дублировании в оспариваемых нормах запретов, установленных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. №206-ФЗ «О карантине растений» (далее - Закон о карантине растений), суд учитывает, что указанный закон направлен на обеспечение охраны растений и территории Российской Федерации от проникновения и распространения по ней карантинных объектов, предотвращение ущерба от их распространения, устанавливает порядок осуществления карантинных фитосанитарных мер, тогда как работы по уборке объектов благоустройства территории, предусмотренные Правилами благоустройства, направлены на поддержание чистоты и порядка территории города.

Пунктом 1 части 1 статьи 32 Закон о карантине растений на лиц, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты, к которым отнесены земельные участки любого целевого назначения (пункт 30 статьи 2), возложена обязанность выполнять карантинные фитосанитарные требования.

В Законе о карантине растений не используется понятия «сорная растительность», административная практика его применения складывается при установлении фактов нарушения правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками (статья 10.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), к числу которых отнесено и растение амброзия (раздел II Единого перечня карантинных объектов Евразийского экономического союза утвержденная решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30 ноября 2016 г. № 158). При этом, значение понятия «растения-сорняки» в федеральном законодательстве не раскрыто, в правовом регулировании используется исключительно с определением «карантинные».

Таким образом, «сорная растительность» в Правилах благоустройства используется в более широком понимании, чем «растения-сорняки».

Употребление в абзаце 77 раздела 2 Правил благоустройства слов «покосу сорной растительности» не дублирует нормы федерального законодательства, о неопределенности оспариваемых положений Правил не свидетельствует, не нарушает подведомственности дел об административных правонарушениях.

Доводы административного истца о том, что содержание абзаца 77 раздела 2 во взаимосвязи с положениями абзаца 3 пункта 4 и абзаца 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства создает предпосылку для незаконного привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.1 Областного закона Ростовской области «Об административных правонарушениях», ошибочны, поскольку Правила благоустройства на территории города Ростова-на-Дону сами по себе административной ответственности за их нарушение не устанавливают.

Вопрос законности установления областным законом административной ответственности за нарушение правил благоустройства территорий поселений и городских округов находится за рамками предмета спора по настоящему административному делу.

При этом, суд отмечает, что если абзац 3 пункта 4 раздела 3 во взаимосвязи с абзацами 71 и 77 раздела 2 Правил благоустройства возлагает на собственников (владельцев) объектов благоустройства ответственность за необеспечение уборки, покоса сорной растительности, то абзац 1 части 5 раздела 3 Правил благоустройства предусматривает обязанности по содержанию и уборке длительное время не используемых территорий, основные понятия которых раскрыты в пунктах 72 и 78 раздела 2 Правил благоустройства и покоса сорной растительности не содержат.

Аргументируя свою позицию ссылками на обстоятельства дела об административном правонарушении, ФИО1 фактически предлагает оценить не нормативные положения, а правоприменительные действия и решение по ее делу. Однако, указанное не является предметом рассмотрения в порядке главы 21 КАС РФ.

Оспариваемые положения Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не имеют признаков формальной неопределенности, не создают конкуренцию правовых норм федерального законодательства.

С учетом изложенного требования ФИО1 о признании абзаца 77 раздела 2 Правил благоустройства не действующим в части слов «покосу сорной растительности», признании абзаца 3 пункта 4, абзаца 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства не действующими в части возложения на собственников (владельцев) ответственности за не обеспечение уборки, покоса сорной растительности, удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил :

отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 о признании абзаца 77 раздела 2 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. № 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 февраля 2022 г. №670) не действующим в части слов «покосу сорной растительности»; признании абзаца 3 пункта 4, абзаца 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. № 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 февраля 2022 г. №670) не действующими в части возможности возложения на собственников (владельцев) ответственности за не обеспечение уборки, покоса сорной растительности.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 22 июля 2022 г.

Судья О.В.Журба